Прямое действие норм Конституции

И, наконец, существует еще одно формальное требование прямого действия конституционных норм: в области государственного устройства, состава Федерации, компетенции государственных органов, организации и деятельности Конституционного суда, в области использования права законодательной инициативы, а также по вопросам деятельности иных государственно-правовых институтов.

Стоит также подчеркнуть, что реализация формальных, т. е. закрепленных в Основном законе требований применять напрямую Конституцию, особенно в сфере прав и свобод граждан, имеет и большую международную традицию.

Например, статья XIV Конституции США, в частности, фиксирует правило: "ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры, либо отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов". И это непосредственное конституционное требование "надлежащей правовой процедуры" стало повсеместной практикой прямого применения Конституции, мощным барьером на пути произвола, беззакония, превратилось в неумолимую судебную проверку законности действий властей, касающихся жизни, свободы, собственности гражданина.

1.3. Нормативность Конституции

Что касается нормативности Конституции, то здесь можно отметить следующее. Прямое действие Конституции опирается на характер самих конституционных норм. В сущности, они ничем не отличаются от иных правовых норм, содержащихся в других нормативных актах. Та же структура - условие применения, само правило, ответственность, обеспечивающая исполнение, та же необходимость процедуры, та же потребность в наличии социальных механизмов исполнимости. Разве что значительно большая обобщенность, охват наиболее важных, распространенных, массовидных общественных отношений. Да еще и описательный, а не предписывающий характер большинства конституционных норм, особенно в сфере прав и свобод гражданина. Но еще Н. Коркунов, известный дореволюционный ученый-юрист, отмечал, что таково вообще свойство права. Указание в тексте нормативного акта на то, что государственные органы или должностные лица "делают" вместо указания на то, что они "должны делать", придает намного большую обязательность праву. По крайней мере, так это воспринимается психологически.

Например, в Конституции Российской Федерации в ряде статей не предписывается Президенту, что он должен делать, а описывается, что он делает - при вступлении в должность приносит народу присягу, назначает Председателя Правительства и т. д. Это усиливает и престиж Президента, и обязательность его акций.

Юридическое обеспечение исполнения конституционных норм - указание на санкции за нарушения - реализуется путем размещения этих санкций в уголовном, административном, гражданском законодательстве, в иных отраслях российского законодательства.

Нормативность - важное социальное качество Конституции. Именно это свойство конституционных норм - их традиционное, хотя и специфическое, правовое содержание - позволяло судебным органам и в прошлом применять их непосредственно, напрямую для решения конкретных дел, несмотря на то, что в Конституции 1936 года об этом не говорилось. Отдельные судьи, измученные безысходностью, правовыми тупиками, не находя иных путей для зашиты прав граждан, решались и на отсылку к статьям Конституции. Но это случалось очень редко. В 1969 году в журнале "Советское государство и право" была опубликована статья о применении конституционных норм судебными органами СССР.3Авторы переворошили тогда судебную практику за много лет, и все же обнаружили несколько случаев прямого применения Конституции.

Знаменитое дело Мартынюка, рассмотренное в 1940 году и ставшее вначале судебным прецедентом, а затем породившее институт обязательств, вытекающих из спасания социалистического имущества, опиралось непосредственно на статью 131 Конституции СССР 1936 года. В ней предписывалось беречь социалистическую собственность, а Мартынюку как раз и был причинен ущерб (он получил ожоги), когда бросился спасать имущество горящего ресторана. Суд решил, что этот ущерб Мартынюку должен быть возмещен. В другом случае суд, удовлетворивший требования работники об оплате по количеству и качеству труда, сослался на статью 118 Конституции. В имущественном споре, связанном с определением правового положения имущества - колхозный ли двор или хозяйство рабочего,- суд сослался на ч. 2 статьи 7 Конституции. В двух случаях право личной собственности защищалось ссылкой на статью 10 Конституции. И, наконец, в некоторых случаях нарушение права на защиту устанавливалось путем сопоставления конкретных обстоятельств дела с гарантиями, предусмотренными статьей 111 Конституции СССР 1936 года. Но это были все же единичные случаи, и прямого действия Конституции в 30-50-е годы, за редким исключением, не наблюдалось. Сколько сломанных судеб людей можно было бы предотвратить, это был бы мощный барьер на пути произвола.

Негативному состоянию общественной жизни на том этапе способствовала и позиция юридической науки, угодливо обосновывавшая и оправдывавшая любые антидемократические, антигуманистические "изобретения" творцов социалистической правовой системы.

Одни ученые стали обосновывать весьма специфичный характер Конституции. Мол, хотя Конституция - и нормативный акт, но нормы, которые она содержит, - нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-характеристики и т.п.

Другие стали утверждать, что нормы Конституции "конкретных правовых" отношений не порождают, а создают так называемые общерегулятивные правоотношения, некие "правовые состояния", в лучшем случае являющиеся лишь предпосылкой для конкретных правовых отношений. И, следовательно, в каждом отдельном споре о правах и свободах гражданина нельзя ссылаться непосредственно на нормы Конституции, не следует судам сопоставлять эти нормы и иные нормативные акты, даже если последние противоречат Конституции. Действует в конкретном споре не Конституция, а иной нормативный, в том числе подзаконный, акт. Вот одна из цитат того времени: "Только тогда права и свободы, провозглашенные в Конституции, "в полной мере" приобретут характер субъективных прав граждан, когда они будут конкретизироваться в текущем законодательстве".4

Разумеется, только теперь, по прошествии десятилетий, с учетом нового исторического опыта и юридического знания видно, что так называемые концепции "общих" и "конкретных" правоотношений применительно к Конституции были не чем иным, как своеобразным научным оправданием бездействия Конституции, ее камуфляжной роли юридического фасада, за которым в конкретных правовых отношениях творилось прямо противоположное тому, что обещали "общие правоотношения".

Например, конституционное право на свободу слова порождало лишь "общие правоотношения", а конкретное правоотношение ограничивалось цензурой, многочисленными контролирующими органами, репрессивным аппаратом, словом, тем, что не позволяло свободе слова существовать фактически.

Разумеется, авторы "общерегулятивных" концепций исходили из добрых намерений, пытаясь как-то уменьшить разрыв между формализмом социалистических конституций сталинского и брежневского толка и фактическим правовым нигилизмом. Но, по существу, эти юридические конструкции сыграли социально негативную роль.

Даже в том случае, когда в Конституцию СССР 1977 года прорвалась живая норма о праве гражданина обратиться в суд с жалобой на чиновника, нарушающего права гражданина (ч. 2 статьи 58),5 бюрократия сумела на десятилетие затормозить ее действие, не установив порядка осуществления этого права. А Л. Брежнев, вдруг осознав, что этак гражданин и на него сможет подать в суд, сетовал тогдашнему министру юстиции: "Что ж это вы, юристы, так меня подвели, не объяснили, что это значит". Но бюрократия поняла все значительно быстрее, чем ее политический лидер, и успешно перевела это право в разряд "общерегулятивного", записав в другом нормативном акте, что ч. 2 статьи 58 Конституции действует только в случаях и порядке, предусмотренных законом. А поскольку закон все не принимался, порядок не устанавливался, важнейшая норма Конституции оказалась в далеком "запаснике".

Но может возникнуть вопрос по поводу того, есть ли вообще ограничения в прямом применении конституционных норм. Исключения из прямого действия Конституции имеются, но они устанавливаются самой Конституцией. Например, в статье 49, в которой определена презумпция невиновности: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Значит, установление виновности может быть осуществлено только в порядке, определенном федеральным законом.

Вообще, некоторое число ограничений, установленных самой Конституцией, касается именно процедур реализации права, прежде всего уголовного. Конституция закрепляет связь между процессуальным и материальным правом, особенно в сфере личной безопасности, свободы, собственности. Если же о федеральном законе, устанавливающем конкретную процедуру, в Конституции не говорится, то в зависимости от конкретных обстоятельств дела можно при применении Конституции использовать существующие процедуры (гражданское, уголовное, административное, конституционное судопроизводство).

В некоторых случаях Конституция сама указывает на конституционный федеральный закон или федеральный закон, который должен развивать ее положения, конкретизировав их, но это вовсе не означает, что без этого федерального закона нормы Конституции не действуют.

В этой области следует учитывать юридический опыт других стран, где существует примерно такое же положение. Так, многие нормы Конституции США - это нормы прямого действия, но в ряде статей указывается, что Конгресс имеет право исполнять их путем принятия соответствующего законодательства. Это, в частности, касается некоторых вопросов избирательного права, но не только.

Ограничения непосредственного применения Конституции могут устанавливаться в России также в условиях чрезвычайного положения. Однако некоторые права и свободы не могут быть ограничены даже в этих условиях.

За исключением указанных ограничений Конституция может применяться непосредственно - перед ней широкое пространство жизнедеятельности российского общества, особенно в сфере прав и свобод.

2. ГАРАНТИИ И СРЕДСТВА  ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 

ПРЯМОГО ДЕЙСТВИЯ

Тема правовой охраны Конституции России актуальна уже не один год, особенно учитывая процесс формирования единого правового пространства на территории Российской Федерации. Как отмечается в литературе, за последние годы субъектами Российской Федерации были допущены тысячи различных нарушений Конституции России, федеральных законов и судебных решений.6

Следует сказать, что, в отличие от нашей страны, зарубежные федерации имеют в законодательстве нормы, содержащие различные средства правового принуждения в отношении региональных органов государственной власти. Эти принудительные меры стали важнейшим элементом систем конституционного права большинства западных федераций, и, как указывают немногочисленные российские исследователи, содержание этих средств "определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации".

Государственный суверенитет и юридическая природа федерального принуждения. Чрезвычайные средства федерального принуждения появились практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства сначала на практике (Восстание 1841-1842 гг. в Род-Айленде, Гражданская война 1861-1865 гг. в США), а затем получили правовое закрепление в нормах законодательства и прецедентном праве большинства мировых федераций. Этот институт в законодательстве и теории называется по-разному: президентское правление, федеральное принуждение, федеральное вмешательство, федеральная интервенция.

Природа рассматриваемого института лежит в основе особенностей государственного суверенитета федеративного государства. Основоположники теории исключительного суверенитета союзного государства, в их числе Г. Еллинек, Н. Палиенко, Н. Коркунов, рассматривали союзное государство (федерацию) (вне зависимости от способа его образования) как единого носителя государственного суверенитета. Как известно, основными характеристиками суверенитета являются такие признаки, как верховенство власти в пределах определенной территории и независимость в международных отношениях. В советской науке государственного права господствовала теория единства или сочетания суверенитета Союза ССР и союзных республик. Ее главным аргументом выступал тезис о наличии у советских республик так называемых суверенных прав (право выхода из состава федерации, на ведение внешних сношений и т.п.), что нельзя признать теоретически безупречным.

Важно отметить, что изначально внутри суверенного государства не может существовать других суверенных государственных образований и "суверенитет над суверенитетом" или суверенитет в суверенитете - это заблуждение. Суверенитет един, неделим и неограничен, он присущ только одному носителю в рамках конкретной территории. Лишь единое государство реализует суверенитет, в том числе и путем самостоятельного волеизъявления в пользу отказа от некоторых своих прав, как отмечалось в теории государственного права в 20-е годы XX столетия. Однако суверенитет как атрибутивное свойство государства неделим и неограничен. Общегосударственная (федеральная) власть всегда является самодостаточной и окончательной, так как именно она определяет границы своего властвования, устанавливает пределы юрисдикции органов власти субъектов. Верховенство федерации зримо проявляется в особенностях распределения компетенции между федеральными органами и органами власти субъектов.

Федеральное принуждение (вмешательство) - правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. Его сущность выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязанностей либо применении к этим органам или должностным лицам дополнительных лишений (обременении) личного или организационного (неимущественного) порядка.

Федеральное принуждение - самостоятельный правовой институт. В некоторых странах конституционна он отнесен к числу разновидностей чрезвычайного положения (Индия, Пакистан, Бразилия). Но на самом деле Федеральное принуждение (вмешательство) - как по характеру, так и по системе используемых средств не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения. Можно выделить как минимум три таких отличия. Во-первых, при чрезвычайном положении органы государственной власти субъекта федерации, как правило, не отстраняются от выполнения своих функций, в то время как в условиях федерального вмешательства эти органы либо смещаются (распускаются), либо попадают в прямое подчинение к федеральным властям. Во-вторых, в случае введения мер федерального вмешательства временно меняется система разграничения предметов ведения и полномочия органов власти федерации и субъектов, а именно: органы власти федерации получают право осуществлять исполнительные и распорядительные полномочия органов власти субъектов по предметам совместного ведения и предметам исключительного ведения субъектов, а в ряде случаев они также осуществляют и законодательные функции. В-третьих, характер мер, вводимых при федеральном вмешательстве, как правило, указывает на неспособность региональных властей осуществлять государственное управление либо на прямые нарушения федерального законодательства вследствие беспорядков, восстания либо невыполнения властями субъектов предписаний федеральных законов, т.е. имеется ярко выраженная региональная направленность. Основания же для введения чрезвычайного положения свидетельствуют о действии стихийных природных сил или возникновении техногенных катастроф, затрагивающих, как правило, значительную часть территории государства, а также о появлении факторов угрозы общенациональной безопасности вследствие попыток вооруженного захвата власти в стране либо внешней агрессии. Для подтверждения последнего довода можно обратиться к ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, где ясно обозначено, что основанием для введения чрезвычайного положения может быть исключительно "угроза жизни нации", а не какой-то обособленной территории.7 Вместе с тем нужно отметить, что отдельные меры федерального принуждения в отношении субъектов федерации, а именно их органов власти, могут быть применены и в условиях режима чрезвычайного положения, особенно в случае отсутствия в законодательстве самостоятельной регламентации института федерального вмешательства.