Теоретические основы правотворческой деятельности

Иностранные должностные лица - должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов.

Правотворчество негосударственных образований. Правотворчеством занимаются также и негосударственные организации. Так, например, в соответствии со ст. 9 Закона от 4 октября 1994г. № 3254 - XII «Об общественных объединениях» устав общественного объединения должен содержать не только обязательные положения, которые конкретизируются самим общественным объединением, но и может иметь и иные положения, касающиеся порядка их создания и деятельности и не противоречащие законодательству. Законом от 9 ноября 1999г. № 305 - З «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Республике Беларусь» представителям этих объединений предоставляется право вносить субъектам права законодательной инициативы предложения о внесении изменений и дополнений в акты законодательства, затрагивающие интересы детей и молодежи (ст. 6).

Нормативные правовые акты негосударственных образований распространяют свое действие на общественные отношения, возникшие в рамках конкретной организации, предприятия, учреждения, объединения. Эти акты именуются локальными нормативными правовыми актами.

Таким образом, принятые общественными объединениями решения имеют обязательную силу не только для членов этих объединений, но также они должны учитываться другими государственными органами при рассмотрении вопросов, связанных с деятельностью объединения.

Другим способом правотворчества негосударственных организаций является санкционирование норм этих организаций государством. В этом случае нормам, изданным негосударственными организациями, или обычаям государство придает общеобязательное значение, юридическую силу. Следует также иметь в виду, что компетентные органы государства в определенных случаях могут поручить негосударственным организациям принятие нормативно-правового акта. Принятым таким путем актам придается юридическое значение, и они не нуждаются в последующем утверждении.

Непосредственное правотворчество населения. Субъектом правотворчества может быть и народ. Граждане Республики Беларусь участвуют в правотворчестве посредством участия в референдуме. Референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни Республики Беларусь. На референдуме можно принять, изменить и дополнить не только Конституцию, но и любой закон, принять иное решение. Субъектом права правотворческой инициативы на проведение референдума также могут быть граждане. Порядок организации и проведения референдума регулируется Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11 февраля 2000г. № 370 – З с последующими изменениями и дополнениями. Референдум является одним из эффективных видов правотворчества, так как позволяет непосредственно выявить мнение граждан по тому или иному вопросу и принять окончательное решение.

Правотворчество международных организаций. В современном мире активное участие в правотворческом процессе принимают международные организации. По юридической процедуре создания международные организации классифицируются на межправительственные (межгосударственные) и неправительственные. К международным организациям относятся: ООН, СНГ, Лига арабских государств (ЛАГ), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейский Союз (ЕС), Совет Европы, Организация Североатлантического договора (НАТО) и др. Компетенция международных организаций в правотворчестве определяется учредительными документами данных организаций, решениями их высших органов, Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. В юридической литературе выделяют три вида правотворческой деятельности международных организаций: заключение международными организациями международных соглашений с другими субъектами международного права; принятие решений по основным вопросам, определяющим поведение стран-участниц по основным вопросам деятельности международной организации; принятие решений по внутриорганизационным вопросам, или создание внутреннего права. Решения международных организаций – договора, конвенции, пакты, резолюции, рекомендации и т.п. – могут иметь как обязательный, так и рекомендательный характер. Так, например, некоторые акты международных организаций системы ООН (решения Совета Безопасности, Международного Суда ООН и др.) имеют обязательный характер не только для их органов, но и для государств-членов. В странах Европейского Союза правовые акты в форме рекомендаций и заключений не являются нормативными правовыми актами, т.е. они не имеют обязательной юридической силы. Таким образом, правотворчество международных организаций содержит нормы морального, политического и юридического характера, которые формируют поведение участников международных отношений.

Правотворческая компетенция. В целях повышения качества правотворчества и соблюдения законности, каждый субъект правотворческой деятельности обязан принимать (издавать) только такого вида нормативные правовые акты, на которые он уполномочен законодательством. Правотворческая компетенция каждого субъекта определяется правом, т.е. Конституцией, законами, декретами, указами и другими нормативными правовыми актами. Каждый правотворческий орган может принимать (издавать) правовые акты только в пределах своей компетенции. Выход за пределы собственной правотворческой компетенции не допускается.

Компетенция высших органов государственной власти Беларуси закреплена в Конституции. Так, например, компетенция Президента закреплена в основном в ст. 84 Конституции, Палаты представителей – в ст. 97, Совета Республики – в ст. 98, Правительства – в ст. 107, а также в некоторых других статьях Конституции Беларуси. Правотворческая компетенция этих и других субъектов правотворчества может быть расширена действующим законодательством. Так, например, Закон «О Президенте Республики Беларусь» от 21 февраля 1995 г. № 3602 – XII расширяет полномочия Президента, а Закон «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» предоставляет полномочия Президенту в области решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь. Ряд других законов также расширяет правотворческую компетенцию Президента.

Иногда субъекту правотворчества разрешается принимать несколько видов нормативных правовых актов. Так, в соответствии с Конституцией (ст. 85) Президент издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Беларуси. Однако в законодательстве точно не определено, в каких случаях он издает тот или иной вид правового акта.

Делегирование. Правомочия на издание нормативных правовых актов могут быть переданы одним правотворческим органом другому в порядке делегирования. Делегирование подразумевает, что, орган, которому передаются правомочия, права на регулирование ряда общественных отношений не имеет. Мотивы передачи полномочий могут быть самыми разнообразными. Так, в условиях экономического кризиса 90-х годов XX столетия Законом от 27 июня 1991 г. № 936 – XII «О предоставлении Совету Министров Республики Беларусь дополнительных полномочий в 1991-1992 годах» было решено предоставить право Совету Министров «устанавливать имущественную ответственность предприятий, учреждений и организаций, а также материальную ответственность их руководителей за необоснованный отказ или уклонение от заключения хозяйственных договоров на поставку продукции, товаров, производство работ в соответствии с государственным заказом для потребителей республики, обеспечиваемым централизованно распределяемыми материально-техническими ресурсами, а также за недопоставку (непоставку) продукции, товаров, недовыполнение (невыполнение) работ по договорам, основанным на государственном заказе, с зачислением суммы штрафа в доход республиканского бюджета» и принимать другие решения.

Необходмость в передаче таких полномочий не вызывает сомнений. Постоянно развивающиеся и быстро меняющиеся экономические, политические, социальные и другие отношения требуют их оперативного регулирования, вмешательства органов государственной власти, прежде всего исполнительной власти.

Такая практика передачи полномочий сохраняется и в действующем законодательстве Республики Беларусь. Так, в соответствии с частью 1 ст. 101 Конституции «Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов». Другой пример, в соответствии со ст. 14 Закона Республики Беларусь от 7 июля 1998г. «О Cовете Министров Республики Беларусь» Совет Министров при необходимости передает решение отдельных входящих в его компетенцию вопросов государственного управления республиканским органам государственного управления, за исключением вопросов, решение которых относится к исключительной компетенции Совета Министров Республики Беларусь, либо принимает к решению вопросы, входящие в компетенцию республиканских органов государственного управления, за исключением случаев, когда компетенция указанных органов определена Президентом Республики Беларусь. Этим правом Совет Министров при необходимости пользуется. Так, например, постановлением Совета Министров от 29 января 2004г. № 91 «О делегировании Министерству экономики полномочий на издание нормативных правовых актов» оно было уполномочено на издание нормативных правовых актов, определяющих порядок оценки рыночной стоимости предприятий как имущественных комплексов.

В соответствии с пунктом 2 части 6 ст. 14 Закона от 20 февраля 1991г. № 617 - З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями, местные Советы депутатов вправе «передавать часть своих полномочий исполнительным и распорядительным органам, органам территориального общественного самоуправления по просьбе или с согласия этих органов, за исключением полномочий, предусмотренных ст. 121 Конституции Республики Беларусь».

Порядок делегирования полномочий на принятие (издание) нормативного правового акта регулируется в общем виде ст. 55 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Так, в нормативном правовом акте о делегировании полномочий указываются орган (должностное лицо) и срок, на который делегируется полномочие, а также иные условия делегирования. Государственный орган (должностное лицо) при принятии (издании) нормативного правового акта в порядке реализации делегированных полномочий, обязан ссылаться на нормативный правовой акт, которым ему делегированы соответствующие полномочия.

1.4 Формы и стадии правотворчества

Формы правотворчества. Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица, негосударственные организации, международные организации. В зависимости от субъектов правотворчества различают следующие способы (формы) деятельности по возведению воли общества и международных организаций в правовой нормативный акт: а) принятие решений непосредственно народом путем референдума; б) принятие нормативных актов органами государства; в) принятие нормативных правовых актов должностными лицами; г) принятие правовых актов негосударственными организациями; д) принятие правовых актов международными организациями. Наиболее распространенной является такая форма правотворчества, как принятие нормативно-правовых актов органами государства.

Непосредственная правоустановительная деятельность. В отличие от других субъектов правотворчества, непосредственное правотворчество народа является одним из способов его привлечения к управлению государственными и общественными делами. Наиболее ярким его проявлением является референдум (голосование) граждан Республики Беларусь по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Согласно ст. 111 Избирательного кодекса референдум является способом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Референдумы могут проводиться как в масштабах всей республики, так и по административно-территориальным единицам. Как один из видов правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Республике Беларусь, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. На республиканском референдуме можно принять Конституцию, принять любой законопроект, внести поправки в законы и принять решения по другим вопросам республиканского значения. На местный референдум могут выноситься вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих административно-территориальных единиц и отнесенные к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

Санкционирование и его формы. Санкционирование означает признание государством обычая, который сложился исторически, а также признание государством норм права, принимаемых (издаваемых) юридическими лицами в пределах предоставленной им правотворческой компетенции актами государственных органов (должностных лиц). Различают следующие формы санкционирования: санкционирование обычаев; санкционирование корпоративных норм.

Санкционирование обычаев. Правовой обычай - это обычай, применение которого обеспечивается санкцией государства. Его следует отличать от обычая, представляющего собой моральную норму, религиозное правило, нравы. Санкционирование обычая может осуществляться путем восприятия его судебной, арбитражной или административной практикой. Решение государственного органа, в котором применен обычай, признается соответствующим государством и может быть принудительно исполнено. Развитие права в Беларуси в дальнейшем не исключит существования обычаев. Видимо, вскоре следует ожидать появления новых рыночных обычаев, которые будут регулировать отношения вместе с юридическими нормами.

Санкционирование корпоративных норм. Корпоративные акты следует рассматривать как самостоятельный вид правовых актов. Их нельзя однозначно отнести к какому-либо виду правовых актов - с одной стороны, они основываются на правовых нормах и строго следуют им, а с другой – являются актами конкретизации права, а иногда выступают как акты неофициального толкования. Корпоративные акты обладают смешанной юридической природой, они содержат одновременно нормативные, индивидуальные, а иногда и ненормативные предписания. Такие акты имеют уникальную юридическую природу. Право корпоративного правотворчества имеется не у всех образований и объединений, а только у тех, которые наделены государством особым статусом юридического лица и отвечают специальным признакам корпорации. Для общей теории права, для правотворческой и правоприменительной деятельности, представляется возможным под корпорацией понимать хозяйственное общество, являющееся объединением лиц и капиталов для предпринимательских целей, участники которого организованы на принципах членства и несут ограниченную ответственность своим имуществом по обязательствам всего объединения, имеющее определенную внутреннюю структуру, выражающуюся в наличии у него органов управления, наделенных соответствующими полномочиями, и осуществляющее определенную деятельность, подлежащую самостоятельному урегулированию, а также правомочное на соответствующее правотворчество действующей системой права. Только такие образования обладают соответствующей правоспособностью на издание корпоративных нормативных актов.