Федерализм и национальный вопрос политико правовые проблемы

До настоящего времени конфедерации в мировой истории были явлением редким и преходящим, что свидетельствует о неустойчивости данного типа. Тем не менее федерация и конфедерация по-прежнему считаются основными формами федерализма, характеризующими политико-территориальное устройство децентрализованных государств и государственных союзов.4

Третий вид федерализма — федератизм (federacy) — характеризует асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой поддержания союза в этом случае является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при его отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием.

Четвертый вид — ассоциированная государственность (associated state flood) — сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними отношений при специально оговоренных условиях. Подобные отношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии, а также с Маршалловыми островами — с другой.

Федеральное устройство предполагает, что люди не замыкаются в рамках политических границ и не рассматривают всех, находящихся вне этих границ, как своих соперников из враждебного мира. Принципы взаимозависимости заставляют проявлять внимание к сочетанию различных интересов на всех уровнях властных отношений.

Федерализм, традиционно характеризующийся наличием двух уровней государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам, коммунам и т.п.). Это такой же пример федерализма, как и разделение власти между центральным правительством и субъектами. Подобная децентрализация позволяет увеличить эффективность управления на низовом уровне и в известной мере выбирать способ правления на индивидуальной основе. В частности, высказывается мнение, что по своему значению принципы, провозглашаемые этой системой, могут претендовать на роль нового "Федералиста", поскольку они раскрывают новые грани самоуправляющегося общества.

В современной федеративной системе можно выделить следующие уровни:

- общегосударственный;

- субъектов федерации (штаты, земли, провинции, кантоны, республики, автономные образования);

- местного самоуправления (муниции, общины, округа, коммуны и другие местные органы власти).

Институты федеративного государства разных уровней не подчиняются друг другу, не связаны какой-либо иерархией и выполняют различные функции. Именно такая схема взаимодействия позволяет устойчиво существовать федерации. Эта система получает признание во многих государствах как неотъемлемая часть федерации в виде законодательных актов о местном самоуправлении.5

Основная тенденция в развитии современной федеративной системы выражается в стремлении к ограждению от необоснованного вмешательства государства — его ограничению. В то же время правительства имеют достаточно неплохую власть для регулирования тех сфер 
общественной жизни, в которых Они могут потребовать принудительного вмешательства и вправе это сделать.6 Но "большая часть общественной жизни организуется индивидами и их ассоциациями. федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, а государство рассматривается как наиболее всеохватывающая ассоциация, но не более того".

Понимание всеобъемлющих процессов деволюции в современном мире невозможно без учета той роли, которую играет стремление личности к самоуправлению. Индивид, федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств. Исходя из этого понятие "федерализм" сегодня имеет два значения. Сохраняя традиционное обозначение взаимоотношений между различными правительственными уровнями, федерализм все более расширяет свои границы, определяя систему, сочетающую "самоуправление и долевое правление через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации". Развиваясь и совершенствуясь, современный федерализм становится своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как "институциализация свободы".

С другой стороны, федеральная система становится такой формой организации правительственной и правовой системы, при которой власть распределяется между центральным общенациональным правительством, субъектами, областями и отдельными землями, причем каждая из них в определенной степени суверенна в своих правах. Именно распределение полномочий, а не их концентрация является ключом к эффективному управлению.

ГЛАВА II. НАЦИОНАЛЬНЫЙ ВОПРОС В МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. Национальный вопрос  и федеративное развитие в России

          Решение национального вопроса в России напрямую зависит от модернизации ее государственного устройства. По сей день сохраняется традиция включения национальной составляющей в качестве принципа федеративного устройства многонациональных государств. При этом нередко подразумевается, что федерация в мононациональных государствах лишена смысла из-за отсутствия национальной проблемы.

В Конституции РФ отсутствует терминологическое обозначение национальных, национально-государственных, национально-территориальных образований как таковых. Они являются результатом доктринального толкования учеными, специалистами и не имеют законодательного закрепления в соответствующих понятиях, однако широко используются в научной литературе и политической публицистике.

Утверждение о национальной составляющей Российской Федерации логически следует из норм Конституции РФ (ст. 5, 65, 66), в соответствии с которыми справедливо делается вывод о построении федерации на основе сочетания национального и территориального принципов, а сама конституционная модель называется национально-территориальной. Поэтому нельзя согласиться с бытующим мнением, что Конституция РФ не определяет модель федерализма.

Присутствие национального компонента в государственном устройстве России - факт очевидный. Отсутствие законодательной терминологии, указывающей на это обстоятельство, не может служить аргументом, отрицающим национальный источник государственного устройства России. В статье 3 Конституции РФ прямо указывается на многонациональный народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации.

          Исходя из концептуальных подходов  к решению национальных проблем  и организации государственного  устройства России, в юридической  и политической науках предлагаются различные модели государственного устройства как в рамках федеративного, так и унитарного государства.

          Сторонники федеративного устройства  России считают, что сегодня вопрос "нужен или не нужен федерализм  для России?" снят с повестки дня, получил окончательно утвердительный ответ и, фактически, трансформировался в уточняющие вопросы - "какой федерализм нам нужен?" и "насколько эффективна существующая конституционная национально-территориальная модель федерализма в многонациональном государстве?". И дело здесь не только в том, что Конституция РФ законодательно закрепила статус федеративной модели современного Российского государства, хотя для юридической науки это крайне важно. При этом непринятие и критика действующей в России федеративной модели большинством дискутантов не сопровождается сиюминутным и решительным отказом от федерализма вообще как конституционного принципа.

           Совершенствование российского  федерализма видится либо на  пути конкретизации уже имеющейся  конституционной модели федерализма, либо на пути принятия альтернативных моделей федерализма. Научная дискуссия развернулась в основном между сторонниками этнической и внеэтнической концепций федерализма.

           В основе первой концепции  федерализма лежит признание этнической составляющей в государственном строительстве и необходимость этнизации государственности. В рамках данной концепции все варианты моделей федерализма так или иначе разрабатываются с обязательным учетом национального принципа строения государственности.

          Концепция этнического федерализма  сегодня весьма популярна. Понятие "этнический федерализм" ("этнофедерализм") появилось сравнительно недавно  и содержательно основано на  слиянии федерализма и этнической  государственности. Федерализм как один из эффективных способов решения национального вопроса рассматривается этнофедералами исключительно в этническом контексте и трактуется как конструирование национальной государственности субъектов федерации РФ на базе их этнических территорий. По существу этнизация государственности или, как еще называют, республиканизация (национальная республиканизация), представляет собой процесс унификации государственного устройства России на этнической основе, путем придания всем без исключения субъектам федерации национального статуса, в том числе и русским (о русском вопросе разговор пойдет ниже). В любом своем концептуальном раскладе унификация исключает разностатусность субъектов федерации, делая их все национальными.

          Понятно, что концепция этнического федерализма активно поддерживается в национальных республиках, которые заинтересованы в сохранении своей государственности.       

          Территориально-этнокультурная модель  государственного устройства является  привлекательной в плане последующей деполитизации и разгосударствления этнонациональной компоненты, а, следовательно, и перспектив цивилизованного решения национального вопроса. В соответствии с территориально-этнокультурной моделью предполагается, что субъекты федерации будут образовываться исключительно на территориальной основе, а реализация национальных (этнокультурных) интересов постепенно от государственных форм перейдет к внегосударственным и внетерриториальным образованиям гражданского общества.

          Близкой к территориально-этнокультурной модели федерализма является модель "персонального федерализма", в которой экстерриториальная форма национального самоопределения рассматривается как промежуточная форма между национальной и территориальной федерациями. В "персональном федерализме" содержится идея приближения России к симметричной федерации, которая позволит снизить напряженность во внутригосударственных отношениях и обеспечить постепенный переход от национально-территориального федеративного устройства через экстерриториальную форму самоопределения этносов к территориальному федерализму.

          Модернизация государственного  устройства России не может  не предусматривать решение русского  национального вопроса, уточнения  места русского народа в системе  государственного строительства. В литературе, особенно политической публицистике, имеет широкое хождения мнение, что русский народ не имеет своей национальной государственности, в то время как другим народам она предоставлена. Как следствие, русский народ, проживающий рассеяно на всей территории России, признается фактически выпавшим из системы федеративных отношений. При этом указывается на противоестественность Российской Федерации, в которой были и есть государственные образования всех сколько-нибудь крупных народов, кроме русского. У русских, вопреки исторической логике, нет собственной республики. Никак не изменилось после распада СССР и отношение к самоопределению русского народа. Отсутствие Русской республики в государстве, рожденном в результате реализации якобы всеми народами страны своего неотъемлемого права на самоопределение, не имеет для многих вразумительного объяснения.

          В силу вековых исторических  особенностей расселения русских, их исторической и актуальной  роли в становлении, развитии и защите государства Российского, вкладе в материальное и духовное производство страны, в развитие культуры, русский народ является самоопределившимся на всей территории России, во всех краях, всех областях, всех республиках и всех автономиях. Тем более что русские представляют в большинстве национальных республик и автономных образованиях этническое большинство. По нашему мнению, в России в отношении русских де-факто сложилась представленная нами территориально-этнокультурная модельная ситуация, когда общероссийская государственность русского народа органически совпала с экстерриториальным его самоопределением. Речь идет о национальном (этнокультурном) самоопределении русских в масштабе всего российского государства. Следовательно, необходимо де-юре русский народ, не имеющий своего национально-государственного образования внутри страны, признать самоопределившимся на всей территории Российской Федерации. Поскольку этим правовым качеством он отличается от правового статуса многих других народов России, которые имеют свои государственные образования и территориальные границы, постольку общероссийскую государственность, сопровождаемую экстерриториальным самоопределением, необходимо как законодательно, так и практически распространить на все малые и большие народы России. Поставить их в равноправное положение с русским народом и друг с другом. А это, на наш взгляд, возможно на пути к территориально-этнокультурной федерации, которая обеспечит постепенный переход от нынешнего национально-территориального устройства государства через этнокультурную экстерриториальную форму самоопределения всех народов к территориальному федерализму.