ПРЕДМЕТ: «Зарубежный опыт организации
государственной службы»
ЗАЧЕТНЫЙ РЕФЕРАТ
НА ТЕМУ:
«Адаптация
опыта организации госслужбы в Германии
по проблеме преодоления коррупции в системе государственной
службы, действенная система декларирования
доходов и расходов госслужащих в
процессе реформирования госслужбы РФ»
Оглавление
Введение
Актуальность проблемы исследования.
Проблема коррупции в различных направлениях
деятельности органов государственной
власти и управления приобрела в настоящее
время глобальный и системный характер.
Коррупция представляет собой непосредственную
угрозу национальной безопасности, препятствует
развитию в нашей стране институтов демократии
и гражданского общества, реализации гражданами
своих конституционных прав в сфере образования,
здравоохранения, социального обеспечения,
имущественных отношений. Кроме того,
коррупция самым негативным образом сказывается
на развитии экономики, а также финансовой
системы и всей инфраструктуры российского
государства вообще. Следует подчеркнуть
также, что коррупция в деятельности органов
государственной власти и управления
способствует развитию организованной
преступности, создает питательную почву
для развития очагов экстремизма и терроризма,
ставит под угрозу реализацию национальных
проектов, а также подрывает все государственно-правовые
реформы, которые в настоящее время проводятся
в нашей стране.
Как в нашей стране, так и за
рубежом, отчасти, причиной роста коррупции
в административной деятельности государственных
служащих является плохое качество нормативной
правовой основы их деятельности. В настоящее
время приходится констатировать, что
действующая законодательная, а также
иная нормативная правовая база не столь
оптимально регламентируют исполнительно-распорядительную
деятельность государственных служащих,
которые предоставляют гражданам, а также
юридическим лицам соответствующие публичные
услуги (лицензии, разрешения, заключения
и др.). Названные причины во многом носят
объективный характер, но есть еще и целый
ряд субъективных проблем, воздействовать
на которые с помощью норм права достаточно
сложно. В этой связи для решения многих
проблем в сфере противодействия коррупции
в системе государственной службы Российской
Федерации необходимо использовать зарубежный
опыт. Связано это с тем, что во многих
индустриально развитых зарубежных государствах
сформирован административно-правовой
механизм противодействия коррупции.
Кроме того, практически во всех зарубежных
государствах создана административно-правовая
и организационная основа противодействия
коррупции, позволяющая снизить уровень
коррупции до масштабов, не представляющих
опасности для личности, общества и государства.
В этой связи исследование административно-правового
регулирования противодействия коррупции
в системе государственной службы зарубежных
государств имеет крайне актуальное значение,
поскольку позволяет разработать административные
механизмы противодействия коррупции
применительно к системе государственной
службы Российской Федерации.
§1 ЗАРУБЕЖНЫЙ
ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ НА ПРИМЕРЕ
ГЕРМАНИИ
Коррупция сопровождает человечество
с древнейших времен. Наказание за взяточничество
предусматривалось еще Законами Хаммурапи
(4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими
фараонами. Пагубное воздействие этого
асоциального явления ощущается в любой
стране независимо от государственного
устройства или традиций.
Резкий всплеск коррупции был
отмечен в период становления рыночных
отношений в XIX в. Одновременно появились
и первые попытки противодействия ей на
законодательном уровне. Но существенного
изменения антикоррупционной ситуации
ни в мире, ни в отдельных государствах
не произошло.
Только во второй половине XX
столетия, когда борьба с коррупцией в
ряде стран была возведена в ранг государственной
политики, удалось добиться минимизации
ее влияния на все сферы жизнедеятельности
общества.
В этом отношении представляет
интерес опыт тех государств, которые
сравнимы с Россией по численности управленческого
аппарата. Это прежде всего США, Германия,
Великобритания, Франция, Китай и ряд других
стран.
Антикоррупционная система
Германии базируется на 10 основных принципах1:
- охранять государственную
казну и конкуренцию посредством
регистра коррупции;
- создавать стимулы для
новой этики предпринимательства;
- запрещать должностным
лицам, уволенным со службы за
оказание протекции, в течение
пяти лет иметь отношение к
предпринимательству;
- ликвидировать пробелы
в законах;
- вести санкционированный
контроль за телефонными разговорами;
- урегулировать положение
главного свидетеля посредством
смягчения наказания;
- улучшать уголовное преследование
путем создания центров по
борьбе с коррупцией;
- обеспечивать широкую
гласность своей деятельности;
- создать "телефон доверия";
- усилить контроль с
целью предупреждения самообогащения
и злоупотребления субъективным
правом.
Следует отметить, что для противодействия
коррупции в Германии были приняты меры
законодательного и административного
характера.
В 1997 г. вступил в силу Закон
о борьбе с коррупцией с одновременным
внесением изменений в Уголовный кодекс
(УК) Германии. Был расширен перечень коррупционных
преступлений:
- получение выгоды;
- получение взятки за
нарушение служебного долга ;
- обещание, предложение выгоды,
взятки;
- дача взятки за нарушение
служебного долга;
- получение и дача взятки
в хозяйственном обороте;
- ограничивающие конкуренцию
соглашения при конкурсах .
В УК Германии была внесена
статья о даче и получении взятки в частноправовом
обороте, которая ранее содержалась в
Законе против неразрешенной конкуренции
(подкуп служащего)2.
В качестве организационно-правовой
меры министерствам и федеральным органам
управления был представлен пакет документов,
который получил название "Директива
Федерального правительства о борьбе
с коррупцией в федеральных органах управления".
В Директиве содержатся положения,
направленные на предупреждение коррупции:
- определение перечня
должностей, наиболее подверженных
коррупции;
- усиление внутриведомственного
контроля в форме ревизий;
- особенно тщательный
подход при назначении лиц
на должности, исполнение которых
допускает возможность совершения
коррупционных действий;
- обучение и повышение
квалификации сотрудников для
неприятия ими действий, подпадающих
под состав коррупционных преступлений;
- усиление служебного
надзора руководством федерального
органа;
- ротация персонала, занимающего
должности, наиболее подверженные
коррупции;
- строгое соблюдение предписанных
процедур при выделении и оформлении
государственных заказов;
- четкое разделение этапов,
связанных с планированием, выделением
и расчетами при оформлении
государственных заказов;
- исключение из конкурса
участников аукциона в случае серьезного
нарушения установленных правил.
Одновременно с Директивой
были разработаны Рекомендации по соблюдению
Кодекса антикоррупционного поведения.
К Рекомендациям прилагалось "Руководство
к действию", предназначенное для руководителей,
поскольку эффективность мер воздействия
и предупреждения коррупции в первую очередь
зависит, по мнению германских законодателей,
от руководящих лиц государственной службы.
В соответствии с этими документами
государственные служащие не вправе заниматься
предпринимательской деятельностью лично
или через доверенных лиц, в том числе
участвовать в деятельности правления,
наблюдательного совета или в ином органе
общества, товарищества или предприятия
любой другой правовой формы3.
Для всякой иной работы, помимо
службы, служащий обязан получить предварительное
разрешение высшей служебной инстанции.
Разрешения не требуется для: принятия
опекунства, ухода за больным или немощным,
выполнения обязанностей по завещанию,
отправления "свободной" профессии,
управления собственным имуществом, деятельности,
связанной с обучением и исследованиями
в научных институтах и учреждениях.
Среди мер, направленных на
противодействие коррупции, следует отметить
порядок трудоустройства лиц, ушедших
с высоких государственных постов. В течение
установленного срока они должны получить
разрешение Правительства на работу в
частном секторе или занятие коммерческой
деятельностью, если они к ней имели отношение.
В противном случае их поведение может
рассматриваться как коррупционное.
В Германии служащий и по истечении
срока службы должен держать в тайне сведения
и факты, ставшие ему известными в процессе
служебной деятельности. Без разрешения
служащий не имеет права давать показания
или делать заявления по известным ему
фактам (делам) даже в суде. Разрешение
такого рода дает руководитель службы
или, если служебные отношения прекращены,
последний руководитель службы. Сведения
для прессы вправе оглашать только правление
учреждения или уполномоченный им служащий.
Повышенные требования и ограничения,
связанные с государственной службой,
компенсируются в Германии соответствующим
государственным жалованьем и другими
выплатами, гарантиями, обеспечивающими
стабильность рабочего места и продвижение
по службе, а также достойный уровень жизни.
Все это способствует эффективности антикоррупционной
стратегии ФРГ4.
§2 МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Противодействие коррупции
в системе государственной службы является
основой антикоррупционного механизма
в целом и служит реализации принципа
открытости и публичности в деятельности
государственных органов. Для развития
и совершенствования антикоррупционного
механизма на данном этапе можно было
бы предложить следующие меры5.
Первое. Создание полноценного
антикоррупционного законодательства
непосредственно зависит от имплементации
в российскую правовую систему международно-правовых
норм, что могло бы обеспечить переход
от декларативных норм к действенным правовым
способам противодействия коррупции.
Также России следовало бы ввести в действие
рекомендации ГРЕКО6
Второе. Необходимо изучать
и использовать опыт борьбы с коррупцией
в зарубежных государствах. Пример борьбы
с коррупцией в Германии был рассмотрен
в первом параграфе.
Третье. Представляется необходимым
широкое применение в России этических
международных стандартов служебного
поведения госслужащих, изложенных в документах
ООН и Совета Европы: Международном кодексе
поведения государственных должностных
лиц, Кодексе поведения должностных лиц
по поддержанию правопорядка, Руководящих
принципах для эффективного осуществления
Кодекса поведения должностных лиц по
поддержанию правопорядка, Модельном
кодексе поведения для государственных
служащих.
Четвертое. Повышению статуса
и ответственности государственных служащих
будет способствовать внесение ряда изменений
в законодательство.
В серьезных преобразованиях
нуждается дисциплинарное производство.
Необходимо законодательно определить
момент возбуждения дела о дисциплинарном
проступке, задачи дисциплинарного производства,
обстоятельства, исключающие производство
по делу о дисциплинарном проступке, обстоятельства,
смягчающие и отягчающие ответственность,
статус участников производства, обстоятельства
по делу о дисциплинарном проступке, подлежащие
выяснению, порядок реализации мер процессуального
обеспечения и порядок их обжалования,
исполнительное дисциплинарное производство
и др.
В административном и уголовно-процессуальном
законодательстве следует сформировать
правовой режим защиты лиц, оказывающих
помощь в мероприятиях по предупреждению
и пресечению коррупции, предусмотреть
стимулирование их деятельности, например
посредством выплаты денежного вознаграждения,
ввести меры административной и уголовной
ответственности за сообщение заведомо
ложной информации о коррупции.
В Уголовный кодекс Российской
Федерации следовало бы внести изменения
в санкцию ст. 290 и предусмотреть наказание
в виде конфискации имущества, полученного
в результате совершения коррупционных
действий (бездействия).
Следует также ввести меры ответственности
служащих за коррупционные правонарушения,
например пожизненное лишение пенсионных,
медицинских и иных льгот, предоставленных
в связи со статусом госслужащего, исключение
из общего трудового стажа время работы
на государственной службе. Применение
данных мер следует возложить на суд.
Необходимо дополнить контроль
доходов служащих контролем и соответствующих
расходов, для чего можно было бы создать
специализированное подразделение в Федеральной
службе по финансовому мониторингу.
В сфере гражданского законодательства
необходимо разработать основы правового
механизма конфискации имущества, полученного
в результате коррупционных деяний, исключить
из ст. 575 ГК РФ положение о дарении госслужащим
подарков, стоимость которых не превышает
трех тыс. руб., создать механизм признания
недействительными сделок, являющихся
коррупционными правонарушениями.
Пятое. В системе органов государственной
власти было бы целесообразно создать
специализированные органы и структурные
подразделения в государственных органах
по пресечению и предупреждению коррупции
на государственной службе. В сфере государственных
закупок можно было бы образовать подконтрольную
Президенту Российской Федерации комиссию
по антикоррупционной проверке юридических
лиц, участвующих в государственных закупках.
Заключение
Универсальных методов противодействия
коррупции не существует, поэтому каждая
страна мира, исходя из своих внутренних
реалий, выбирает собственную стратегию
и систему антикоррупционных мер. Однако
положительный опыт разработки и целенаправленной
реализации зарубежных стратегий противодействия
коррупции необходимо изучать. Этот опыт
невозможно и даже опасно копировать в
нашей стране, потому что антикоррупционные
стратегии всегда реализуются в условиях
действия многих разнообразных факторов
развития тех или иных стран, которые в
других странах могут действовать иначе
или не действовать совсем. Но успешный
антикоррупционный опыт зарубежных стран
показывает, какие ошибки не следует совершать
и в каких условиях какие антикоррупционные
меры становятся более эффективными.