Социальное проектирование, планирование и программирование

В Конституции  РФ нет каких-либо положений о  государственно-правовых инструментах регулирования социально-экономического развития страны. Развитие экономики  и социальной сферы основывается на "законах" рыночного хозяйствования. Постоянное расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов сопровождается адекватным сужением областей государственного регулирования и увеличением удельного веса их саморегуляции. Все это ведет к дезорганизации экономических связей и к большим экономическим потерям.

Чрезмерно вырос  удельный вес средств частноправового  регулирования, теневых неформальных "регуляторов", закулисных договоренностей  олигархов с властью, обычаев  криминалитета и т.д. В этих условиях слабой компенсацией служат прогнозы, оперативно-распорядительные акты и "ситуационные" меры Правительства. В ряду этих "регуляторов" наиболее важное значение имеют прогнозы, программы, "...которых, самих по себе, недостаточно для исполнения основной функции государства в экономике - планирования национального развития...". Но и прогнозирование, и программирование не имеют конституционных основ.

В соответствии с Федеральным законом "О государственном  прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" государственное прогнозирование социально-экономического развития - это система обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития, основанных на законах рыночного хозяйствования.

Его результаты используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Прогнозы разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения страны, состояния природных ресурсов и перспектив изменения перечисленных факторов.

Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Правовое регулирование  государственного прогнозирования - это  тема, которая заслуживает самостоятельного освещения. Но для того чтобы уяснить  конституционное значение указанной деятельности, достаточно сказать, что без разработки и представления в Правительство Российской Федерации прогноза социально-экономического развития на предстоящий год нельзя начать подготовку проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Таким образом, прогнозы социально-экономического развития страны представляют собой экономическую  базу, на основе которой составляются проекты федеральных бюджетов. Подготовка прогнозов и все то, что с  ними связано, - одно из важнейших направлений деятельности Правительства РФ.

Результаты  прогнозирования наряду с другими  научно-практическими разработками используются Правительством РФ при  принятии решений в области социально-экономической  политики государства и по другим вопросам. Руководящими документами при государственном прогнозировании, подготовке и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации являются Послания Президента РФ, с которыми он ежегодно обращается к Федеральному Собранию.

Правовая неопределенность прогнозирования и использования его результатов показывает, что необходимы конституционные предпосылки функции планирования в духе закрепления этого института в конституциях экономически и политически значимых стран с рыночной экономикой.

Формирование правовых механизмов реального государственного прогнозирования, планирования и программирования экономического и социального развития является насущной задачей правовой науки. Концептуально оправданным представляется достижение указанной цели в рамках единого института государственного планирования, который, наряду с конституционными, имеет и административно-правовые аспекты.

Разработка  института государственного планирования предполагает решение некоторых  конституционных задач.

Необходимо  конституционное и законодательное определение содержания института государственного планирования*(18). В этой связи было бы целесообразно разработать комплекс конституционных предписаний, регулирующих плановую деятельность государства (отношения по планированию), образующих конституционно-правовой институт планирования и оценки "существования экономики и общества в целом". Это позволит увязать планирование с изменениями в современной экономике России. Экономика не может быть оторванной от социальной, культурной и институциональной среды.

Эта конституционная  конструкция должна выражать особенности  отношений по планированию как отношений, складывающихся в процессе определения  органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации целей  и приоритетов социально-экономического развития общества и эффективных путей и средств достижения указанных целей.

Конституционные основы планирования позволят интегрировать  в целостную систему:

- прогнозирование,  позволяющее вырабатывать концепцию  и формировать обоснованную политику экономического и социального развития;

- планирование, позволяющее определять цели, приоритеты, ресурсы, иметь точные данные  о натурально-вещественных и финансово-стоимостных  потоках в каждый данный период, а государству экономически и  административно воздействовать на них в публичных интересах в точном соответствии с Конституцией РФ;

- программирование, позволяющее выделять наиболее  социально значимые проблемы, требующие  комплексного подхода и целевого  использования ресурсов.

Восстановление  конституционного института планирования является необходимой основой для возрождения сбалансированной экономики, способной обеспечить потребности российского общества.

Заключение

Нормативное проектирование ориентировано на выявление целевых  ситуаций, которые должны быть реализованы средствами управления при решении назревших или назревающих проблем. Его главная особенность в том, что с его помощью уточняются первоначально сформулированные цели и определяются возможности их достижения, исходя из взаимной увязки генетического и телеологического подходов. В логике нормативного прогнозирования отражается движение от целей-идеалов к целям-оптимум, а от них - к нормам, и обратно.

Если нормативное  проектирование выполняет функцию  предвидения, предсказания будущего, то процесс планирования подчинен выработке управленческого решения, конкретнее целевого решения. По существу планирование как разновидность управленческой технологии представляет собой научно обоснованное определение последовательности взаимосвязанных, взаимосогласованных этапов движения системы от настоящего к будущему состоянию. При этом в текущем, оперативном планировании превалирует генетический, а в стратегическом - телеологический подход.

В простейшем виде идея социального планирования сводится к поиску ответов на четыре основных вопроса: каково нынешнее положение социальной системы; каким мы хотим его видеть в будущем; что может помешать нам достичь его; что следует предпринять, чтобы добиться поставленных целей?

Процесс планирования предполагает учет взаимообусловливающего воздействия настоящих и будущих проблем, внешних факторов и внутренних ограничений системы на перспективные цели ее развития. Его результатом являются три группы взаимосогласованных управленческих решений: относительно целей перспективного развития, относительно стратегии поведения (направлений деятельности хозяйствующих субъектов) и относительно использования имеющихся ресурсов.

При этом ведущая  роль отводится целевым решениям, определяющим поведение и направления  использования ресурсов.

Логика социального  планирования отражает движение от целей  к средствам, т.е. охватывает часть  причинно-следственной цепи "цель-средства-результат". В его рамках не прорабатываются  во всей полноте механизмы превращения  целей в общественно значимый конечный результат. Акцент делается на согласование, взаимную увязку между собой целей и стратегий поведения субъектов, действующих в различных сферах социальной жизни.

Применительно к конкретным целям причинная  цепь, отражаемая в логической схеме "цель-средства-результат", находит отражение в программировании. Последнее представляет собой разновидность управленческой технологии, применяемой для разработки механизма воплощения поставленных целей в жизнь (т.е. механизма перехода от целей через средства к общественно значимым результатам). И если планирование отвечает на вопросы: к чему мы стремимся и что для этого нужно сделать, - то программирование отвечает на вопрос: как нужно действовать, чтобы намеченные цели воплотились в жизнь. В отличие от планирования, в котором обосновываются и выбираются наиболее предпочтительные целевые состояния социальной системы, в программировании эти целевые состояния являются в качестве задачи, подлежащей решению средствами управления.

Необходимости решения этой задачи подчинена его логика. При этом следует иметь в виду, что исходной посылкой социального программирования являются социальные цели, а не ресурсы, хотя последние играют существенную роль в обосновании способов достижения целей и учете фактора времени в деятельности социальных субъектов.

Процесс программирования начинается с конкретизации поставленной цели. Для этого она разбивается  на подцели, между которыми устанавливается  взаимосвязь, взаимоподчиненность (строится определенного рода система).

Причем уровень  конкретизации должен быть таким, чтобы полученные цели были обозримы, по возможности количественно измеримы, а также могли быть верифицированы опытным путем. В дальнейшем сформированная система целей подвергается оценке, в результате чего на основе сложившихся социальных ценностей и предпочтений расставляются соответствующие приоритеты, которые будут использованы для рационализации процесса распределения ресурсов.

По завершении данного этапа осуществляется анализ структуры социальной системы, поведения  составляющих ее элементов, исходя из которого формируются модель целереализующих комплексов и линия поведения управляющей подсистемы.

Разработка  линии поведения управляющей  подсистемы предполагает выбор типа отношений между субъектом и  объектом управления (авторитарно-бюрократический, демократический, либеральный), определение круга управляемых переменных, а также оценку влияния неуправляемых переменных на принятие решения.

Целереализующий комплекс представляет собой совокупность взаимосвязанных социальных субъектов, интересы которых стыкуются с поставленной целью и согласованные действия которых приведут к ее реализации.

Информация, полученная на аналитическом этапе, используется для моделирования множества  вариантов решения поставленной задачи, что предусматривает установление последовательности действий социальных субъектов, включенных в целереализующий комплекс, а также способов их согласования.

Следующий шаг - оценка полученных вариантов на допустимость. В качестве критерия могут выступать  целевые установки, показатели. Но для этого необходимо просчитывать исходы от применения того или иного варианта.

Тогда допустимыми  будут те из них, реализация которых  приводит систему к состоянию, не худшему чем предусмотрено целевой  ситуацией. Уже из этого шага видно, что в программировании обязательно предусматривается выявление возможных результатов от определенным образом направленной деятельности субъектов социальной жизни.

За выбором  допустимых вариантов логически  следует поиск оптимальных, то есть наилучших по определенным критериям. В качестве такового может выступать критерий экономичности (минимизации применяемых ресурсов). Такое сужение круга возможных путей развития системы облегчает задачу управления сложными и сверхсложными объектами, поскольку уже на модельном уровне "отсекаются" нерациональные альтернативы.

Когда круг желательных  вариантов очерчен, возникает необходимость  определить совокупность управленческих воздействий (задач, установок, заданий, ограничений, стимулов) в адрес управляемой  подсистемы. Их осуществление требует решение другой задачи: разработки организационного механизма, обеспечивающего жизнеспособность управленческих решений. Он должен содержать в качестве обязательного элемента каналы обратной связи, посредством которых осуществляется как движение информации от объекта к субъекту управления, так и регулирование отклонений в развитии системы, вызванных управленческой деятельностью. Построение каналов обратной связи позволяет с большей вероятностью прогнозировать желаемые исходы (результаты).

Таким образом, в рамках социального программирования отражается та часть процесса управления, которая ориентирована на оптимизацию структуры социально-экономической деятельности сообразно поставленным целям. Данный процесс представлен как последовательность логически связанных, сменяющих друг друга этапов, отражающих деятельность, направленную на достижение поставленных целей.