Европейское право в СКС и туризме

Введение:

ЕС занимает особое место  в международно-правовом регулировании  туризма и играет заметную роль в  этом процессе, внося позитивный вклад  в его развитие в Европе.

Деятельность Сообщества в сфере туризма с момента его появления и до настоящего времени. Специфика Сообщества, несомненно, оказывает влияние на деятельность ЕС в области туризма. Согласно Римскому договору 1957 г., Сообщество не обладает широкой компетенцией в области туризма. Туризм не является «политикой» Сообщества, однако многие меры, направленные на осуществление других политик.

Сообщества затрагивают  туризм (защита прав потребителей, экология, налогообложение и т. д.). Эти политики напрямую не предназначены для туризма, но отвечают нуждам туриндустрии.

В области туризма ЕС издает значительное количество актов. Среди  принятых документов количественно  преобладают акты «мягкого права» ЕС, которые не носят юридически обязательного характера.

В развитии компетенции Европейского Сообщества / Союза можно выявить  четыре этапа.

Первый этап охватывает период с 1957 года по 1982 год. Он начался с принятия Договора об учреждении ЕЭС 1957 года. Договор не предоставлял Сообществу полномочий в области туризма, но урегулировал вопросы формирования Общего внутреннего рынка (свобода осуществления предпринимательства, оказания услуг, налогообложения и т. д.). Мероприятия Сообщества в это время редко затрагивали данную сферу отношений, лишь отдельные документы ЕЭС косвенно регламентировали туризм.

Второй этап включает период с 1982 года по 1992 год. Начало этому этапу было положено Комиссией, которая 1 июня 1982 года приняла «Сообщения об основных руководящих принципах политики в сфере туризма». Еврокомиссия анализировала мероприятия в рамках различных политик и нормативные акты Сообщества, как инструмент для осуществления «политик» Сообщества. Итак, несмотря на отсутствие какого-либо упоминания о туризме в учредительном договоре о ЕЭС, деятельность Сообщества в этой сфере была довольно активной. Она основывалась на полномочиях, предоставляемых Комиссии статьей 235 Римского договора. Был принят ряд специальных коммунитарных актов, которые действуют до сих пор (например, Решение Совета 86/664/ЕЕС о порядке взаимодействия и консультаций в сфере туризма).

Третий этап охватывает период с 1992 по 1999 годы. Он начинается с принятия Договора о Европейском Союзе. Маастрихтским договором в ст. 3 Договора о Европейском Сообществе были внесены изменения, согласно которым деятельность Сообщества может включать «мероприятия в сфере туризма». Вместе с тем, цель осталась недостигнутой: Амстердамский договор 1997 года так и не включил положения о туризме в учредительные документы ЕС. Сообщество не приобрело компетенции в сфере туризма.

Четвертый этап начинается со вступления в силу Амстердамского договора (1999 год) и длится по настоящее время. Регулирование туризма в ЕС осуществляется в рамках других направлений деятельности ЕС. Вследствие этого институты ЕС обладают недостаточной компетенцией для эффективного регулирования туризма в ЕС. Туризм остается в области «координирующих» мер Европейского Сообщества.

Сегодня регулирование туризма  европейским правом основывается на трех элементах «Лиссабонской стратегии» ЕС: повышение конкурентоспособности, устойчивое развитие и интересы туристов. ЕС в этой области обладает лишь компетенцией по принятию координирующих мер (статья 3(1 )U Договора о Европейском  Сообществе), а, значит, может только разрабатывать программы, рекомендовать  стандарты.

Лиссабонский договор 2007 года не закрепил за ЕС специальной  компетенции в сфере туризма. Согласно статьи 6 (d) Договора о функционировании Европейского Союза, ЕС в сфере туризма  осуществляет координирующие и дополнительные меры. Таким образом, компетенция  ЕС сфере туризма останется на существующем уровне.

Деятельность ЕС в сфере туризма оказалась «разбросанной» по различным структурам и в разное время осуществлялась в неодинаковой степени. Поэтому функционирование институтов ЕС в этой области характеризуется мозаичностью, дискретностью и фрагмент арностью.

На примере Труппы по туризму Европарламента обращается внимание на то, что деятельность Евро-парламента неэффективна вследствие недостаточной прозрачности. Отсутствие прозрачности в деятельности Внутренней группы позволяет использовать ее как инструмент для лоббирования интересов отрасли или отдельных представителей отрасли, преследующих свои интересы.

На сегодняшний день вопросы  туризма обсуждаются в рамках Совета по конкурентоспособности, который  собирается с июня 2002 года. После  окончательного провала первой многолетней  программы по развитию туризма в  ЕС «Филоксения» подход ЕС к регулированию  туризма изменился. Попытки выделить туризм в отдельную компетенцию  ЕС прекратились. Туризм стал рассматриваться  как составная часть концепции  «конкурентоспособности» и «устойчивого развития» и, как следствие, входит в состав полномочий Совета по конкурентоспособности. Вопросам регулирования туризма уделяется недостаточно внимания.

Работа Комиссии ЕС по туризм охватывается деятельностью почти всех ее Директоратов. Однако специального Директората по туризму в Комиссии нет. Отдел по туризму (Tourism Unit) работает в составе Директората по предпринимательству и промышленности. Деятельность Директората по промышленности и предпринимательству основана на ст. 28, 29, 30 (свободное движение товаров), ст. 95 (внутренний рынок), ст. 152, ст. 157 (конкурентоспособность), ст. 211, 226, 228(2) (компетенция Еврокомиссии) и Главе XVII (Инновации и исследования) Договора о Европейском Сообществе.

Так, Отдел по туризму  отвечает за выработку и контроль решений Комиссии. Задачей Отдела является развитие диалога и партнерства  с заинтересованными представителями  туриндустрии в поддержание туризма, продвижение широкого понимания  роли туризма в ЕС. Поскольку ЕС в области туризма обладает лишь дополнительной компетенцией, то и  Комиссия (в рамках XXIII Директората) вправе принимать только координирующие меры. Она дополняет инициативы национальных правительств в туристском секторе. Такие меры включают: проведение исследований, организацию конференций и встреч, содействие распространению информации о туризме в Европе, обучение.

Взаимодействие между институтами ЕС в сфере туризма происходит в рамках процесса принятия решений (законотворческого процесса), а именно в рамках процедуры совместного принятия решений.

Рассмотрим правовые основы регламентации туризма в ЕС и проблемы, возникающие при национальной имплементации норм европейского права о туризме в государствах Евросоюза.

Единый рынок туристских услуг в ЕС осуществляется через свободу учреждения хозяйственных субъектов и наделение их правом оказывать услуги в любом государстве ЕС. Эти свободы, гарантируемые Договором о Европейском Сообществе, и являются «фундаментом» единого внутреннего рынка Сообщества в сфере туристской деятельности. Кроме того, общее внутреннее пространство ЕС предполагает свободное движение физических лиц - получателей услуг.

С принятием Директивы Европейского Парламента и Совета 2006/123/ЕС об услугах на внутреннем рынке либерализация рынка туристских услуг в ЕС состоялась в «мягкой» форме, и большого шага вперед сделано не было. Таким образом, прогресс в области реализации свободы движения услуг идет значительно медленнее, чем свободы движения товаров и лиц.

Профессия гида является одной  из самых распространенных в туриндустрии, при этом ее осуществление вызывает немало дискуссий в зарубежной науке. Основные предпосылки существования «барьеров» в осуществлении гидами своей деятельности в государствах ЕС: отсутствие определения понятия «гид»; необходимость проведения различия между свободой учреждения гида и свободой оказания услуг гидом; установление ограничения свободы учреждения и свободы оказания услуг «музей и исторический памятник, требующие посещения только с гидом-специалистом

Основные положения Директивы 90/314/ЕЕС о комплексных турах и отдыхе. Некоторые положения Директивы представляются спорными, что создает трудности в применении Директивы в государствах-членах и делает ее недостаточно эффективной. Так, в ст. 2 Директивы, давшей определение понятия «комплексный тур», не раскрыты три вопроса: во-первых, включает ли формулировка: «заблаговременно подготовленная комбинация», - «нестандартные» (индивидуальные, сделанные на заказ) туры?; во-вторых, как понимать слова «эпизодический характер» («occasionally») в определении организатора путешествия?; в-третьих, какие именно услуги подразумеваются под понятием «другие туристские услуги, не имеющие вспомогательного характера по отношению к транспорту или обеспечению жилым помещением и образующие существенную долю комплекса». Государства-члены Сообщества инкорпорировали данное понятие в национальное законодательство, перенеся проблему их толкования на национальный уровень.

Статья 7 Директивы предусматривает  институт финансовых гарантий в виде обязательного страхования и  гарантийного фонда (резерва для  оплаты гарантированных обязательств третьих лиц). Данная норма стала  важной вехой в регулировании  туризма в Сообществе. Впервые  на коммунитарном уровне была установлена обязанность организаторов путешествий (туроператоров) за счет страхового покрытия или из гарантийного фонда возместить расходы по оказанию услуг (в случае банкротства, например). До принятия Директивы о комплексных турах гарантийные фонды учреждались в Дании, Ирландии. Формулировка ст. 7 Директивы вызвала множество проблем при ее имплементации. Вывод о некорректной формулировке ст. 7 Директивы автор иллюстрирует примерами из национального права и практикой ЕС.

Трактовки многих положений Директивы, данные законодателями, значительно различаются. Следовательно, и подходы к имплементации Директивы о комплексных турах, путешествиях и отдыхе во многом отличались друг от друга.

Таким образом, Директива  о комплексных турах, путешествиях и отдыхе, в свое время явившаяся  новеллой в регулировании туризма  в ЕС, нуждается в пересмотре. Реформируя Директиву, Комиссия должна избрать тот подход, при котором  в сферу действия ее будут включены не только покупатели комплексных туров, но и другие потребители туристских услуг. Здесь возможен один из трех вариантов:

1)     пересмотр Директивы с внесением в нее соответствующих поправок;

2)  принятие новой директивы, регулирующей, в том числе, комплексные туры;

3)  пересмотр всего комплекса актов «вторичного» права Сообщества относительно защиты прав потребителей.

 Взаимодействие Европейского Сообщества с международными организациями и третьими государствами в сфере туризма

Компетенция Европейского Сообщества в области международного сотрудничества реализуется, в первую очередь, путем проведения общей торговой политики Европейского Союза (далее - ОТП). ОТП в настоящее время регламентируется положениями ст. 131 и 134 Договора о Европейском Сообществе и образует собой базовый компонент всей его внешнеэкономической деятельности. Статья 133 наделяет Сообщество исключительной компетенцией в сфере внешнеторговой политики. Судом ЕС было подтверждено, что все рассмотренные на Уругвайском раунде договоры входят в сферу ОТП, в том числе и Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), предметом которого являются и туристские услуги.

Сотрудничество ЕС с третьими странами и международными организациями  в сфере туризма осуществляется в рамках международных договоров. Соответствующие международные соглашения ЕС должны быть классифицированы следующим образом:

1.         В рамках первой опоры действуют соглашения:

а)         заключаемые между Сообществом и третьими странами / международными организациями, в случаях, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС;

б)        так называемые «смешанные» договоры, заключаемые между действующими совместно с Сообществом и государствами-членами, с одной стороны, а с другой - с третьими странами / международными организациями. «Смешанные соглашения» позволяют Сообществу участвовать в регулировании тех сфер, в которых оно не обладает исключительной компетенцией (в числе которых туризм).

2.         Международные договоры, заключаемые в рамках компетенции по второй и третьей опорам. Так, к сфере туризма можно отнести соглашения об упрощении визового режима. Такие соглашения заключаются как от имени ЕС, так и государств-членов, поскольку визовая политика не является исключительной компетенцией ЕС. К этой же группе можно отнести и соглашения об ассоциации, предусмотренные ст. 310 Договора о ЕС. Так, 25 октября 2004 года было подписано Соглашение между Европейским Сообществом, Европейским Союзом и Швейцарской Конфедерацией об ассоциации Швейцарской Конфедерации в имплементации, применении и развитии Шенгенских достижений.

3. Международные договоры, заключаемые государствами-членами  ЕС и третьими странами / международными  организациями. Вопросы туризма  затрагиваются и вне опор ЕС. Поскольку ЕС не обладает исключительной  компетенцией в области туризма,  основы сотрудничества устанавливаются  в международных договорах, заключаемых государствами ЕС с третьими странами и международными организациями.

Базовыми Договорами ЕС установлено несколько различных процедур заключения международных соглашений. Все международные соглашения ЕС заключаются путем переговоров на основе мандата, предоставленного Советом, и утверждаются решением Совета. Существуют, однако, различия в том, какой институт ведет переговоры от имени ЕС, как Совет голосует по решению относительно заключения международного соглашения, требуется ли одобрение Европарламента и / или национальных парламентов. При заключении международного договора на Комиссию ЕС налагается обязанность вести переговоры (ст. 300 п. 1 Договора о ЕС) на основе консультаций с каким-либо комитетом, созданным Советом для оказания помощи Комиссии.

Так, Сообщество до сих пор  не представлено в ЮНВТО. Думается, что такое положение значительно  снижает эффективность туристской политики ЕС. Членство ЕС в ЮНВТО  позволило бы Сообществу как осуществлять более действенное регулирование  туризма в Европе, так и участвовать  в процессах развития технического обмена и международного сотрудничества, стимулирования и расширения партнерства  между государственными и частными организациями в туризме.