Современная государственная политика развития туризма и гостеприимства

И.В. Соколова в своей книге описывает следующие  этапы развития туризма XIX-XX: Просветительский (до 1890 г.) характеризовался отдельными примерами использования экскурсий, походов, путешествий, прежде всего в целях образования и сбора научно-географической и краеведческой информации о различный районах и родном крае. Туризм и экскурсии в значительной мере содействовали выполнению социальных программ. Поэтому не случайно наиболее активно их использовали революционно-демократические слои и интеллигенция России.

Предпринимательский – начался с развитием капитализма в России. В это время не только быстро растет туристская инфраструктура – рестораны, гостиницы, транспортная сеть, но и начинает формироваться туристский рынок, в котором явно прослеживаются2основных сегмента – элитарный туризм состоятельных слоев и экскурсионный, рекреационный туризм интеллигенции. Появляются многочисленные туристские фирмы, бюро, компании, клубы, общества. Первая мировая война, обострившая экономические и социальные противоречия в России и потребовавшая мобилизации всех ресурсов для милитаристских целей, не оставила никаких шансов для развития наметившихся организационно-хозяйственных тенденций.

Организационно-централизованный– начался с 1927 и завершился в конце 60-х гг. Характеризуется доминированием идеологических функций над хозяйственными. Не только большевики идеологизировали туризм, - социальные и идеологические функции туризма и экскурсий вошли в программные документы практически всех существовавших до 1917 г. партий – эсеров, меньшевиков, кадетов и т.д. Другое дело, что большевики проводили это более откровенно и последовательно. Параллельно с социологизацией, политизацией и идеологизацией туризма сходные процессы шли в здравоохранении, школьном образовании, науке, культуре и других сферах жизни общества, которые использовались как важные рычаги социалистического строительства. С возникновением в 1928 г. Общества пролетарского туризма началась монополизация туризма. Передача туризма и экскурсий в ведение профсоюзов еще более монополизировала ситуацию. При этом развитие туризма пошло чрезвычайно быстро, экстенсивно – за счет включения все новых ресурсов и территорий. Так формировалась самая крупная и самая дешевая в мире материальная база социального и самодеятельного туризма. Одновременно к концу этого периода в туризме обострились противоречия, прежде всего из-за невозможности удовлетворения рекреационных потребностей всего населения при сохранении низких цен на отдых. Это привело к необходимости перехода к новой системе социальных нормативов, что и составило суть следующего этапа.

Административно-нормативный (1969-1990 гг.) – характеризовался быстрыми темпами развития социального туризма и в то же время еще более быстрым отставанием качества обслуживания от стандартов индустрии туризма западных стран. Попытки стимулировать развитие туризма административными мерами только обострили имеющиеся противоречия. К позитивным итогам этого периода следует отнести возросший интерес науки к проблемам туризма, создание системы рекреационного проектирования, начало формирования новой профессионально-квалификационной структуры и системы непрерывной подготовки кадров туристской сферы. В конце периода стала очевидной невозможность решения задач интенсификации и повышения качества туристского обслуживания в рамках административно-командной системы и необходимость широкого использования экономических методов.

Переходный (с 1990 г.) – в нем проявились некоторые новые тенденции развития туристского хозяйства в условиях экономических реформ: а) изменение структуры рекреационных потребностей и начало сегментации туристского рынка; б) переход от монопольного к многоукладному туристскому хозяйству. Активное развитие малых и средних туристских предприятий; в) переход к использованию природных ресурсов и культурного наследия на основе экономических отношений; г) переход от административного регулирования функций туристского хозяйства к экономическому стимулированию туристского рынка на новой законодательной основе. Одновременно резко обозначились негативные моменты современного периода: в новых условиях цены на отдых значительно выросли, поскольку возможности дотаций практически исчерпаны; многие предприятия народного хозяйства остановились или перестали приносить прибыль; спрос упал, население не имеет необходимых средств на отдых, но потребности остались²³.

1.3 Правовой аспект развития туризма  и гостеприимства в России (1990 – 2002 гг.)

В после перестроечный  период по мере формирования в экономике  России рыночных отношений, государство  предприняло ряд попыток регулирования  этой отраслью, если иметь в виду создание и принятие в 1990-х гг. ряда Федеральных Законов и других правовых актов, в которых конкретизировались отдельные вопросы туризма , правда, в большей мере внутреннего (в основном спортивного, экологического, а также туристских мероприятий в системе оздоровительного отдыха)²⁴. Что же касается правовых основ выездного туризма, то их соблюдение возлагалось, в частности, на особенности, определяемые Федеральным законом «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г., которым была определена ответственность за обязательность и качественность предоставляемых (продаваемых) услуг.

Данный закон, кроме того, защищал и отстаивал интересы иностранных граждан как потребителей услуг, предоставляемых в нашей  стране зарубежным посетителям. Таким  образом, этот закон в совокупности с рядом других документов, регламентирующих те или иные стороны режимной работы в стране, в определенной мере прикрыл  правовой вакуум в туристской  сфере в первой половине 1990-х годов.

Особо важным периодом в  становлении национального туризма, по мнению большинства специалистов, является середина прошлого десятилетия, когда рядом Указов Президента и  Постановлений Правительства туризм в нашей стране впервые был  официально введен в сферу государственных  интересов. В основополагающем Указе  Президента говорилось: «1. Признать одной  из приоритетных задач государства  всемерную поддержку развития туризма  в РоссийскойФедерации»²⁵. 
Впоследствии эта мысль нашла свое одобрение в Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации». Программу предполагалось  реализоватьвдва этапа.

Первый этап (1995–1997 гг.) включал  разработку системы программных  мероприятий, направленных на формирование нормативно- правовой базы развития туризма, механизмов государственного регулирования, рекламно-информационного, кадрового  и научного обеспечения, а также  предполагал развитие материальной базы в рамках реконструкции и  завершения строительства туристских объектов, расположенных в районах  с наибольшим туристским потенциалом. Реализация первого этапа Программы  должна была привести к стабилизации и началу постепенного роста внутреннего  и въездного  туризма. 
         Второй этап (1998–2005 гг.) предполагал завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, модернизации существующей материальной базы и строительство новых объектов средств размещения и туристской инфраструктуры, развертывание широкомасштабной рекламной кампании по продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке²⁶. По мнению составителей Программы, реализация второго этапа должна была значительно увеличить рост  туристских  потоков внашу страну.

        Однако, как показывает практика сегодняшнего дня, этого не случилось. Основные положения данной Программы, к сожалению, остались не выполненными. Причины известны: отсутствие надлежащего финансирования в ее бюджетной части и несостоятельность соответствующих субстанций в создании необходимого механизма внебюджетной подпитки. Таким образом, эта Программа стала всего лишь безуспешной попыткой вернуть национальный туризм в лоно государственного планирования как мощной отрасли народнохозяйственного комплекса. 
       Следует сказать, что в ряде субъектов РФ (в Тверской, Ярославской и Московской областях, в Приморском и Краснодарском краях, Татарской, Бурятской и других российских республиках) были приняты документы, предусматривающие развитие туризма – как национального, так и выездного с учетом программ социально-экономического и культурного развития регионов, а также с привлечением дополнительных капиталов и инвестиций в данные территории. Но этим намерениям не суждено было сбыться: все планы, в основном, остались на бумаге по уже названным причинам. 
Важнейшим событием в области туризма стало принятие в 1996 г. Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Данный закон имел огромное значение, так как был призван ликвидировать «белые пятна» в правовом туристском пространстве. Настоящий закон впервые определил принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, который регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. В норме закона было заявлено, что туризм является отраслью экономики, которой придается одно из первенствующих значений; сформулированы цели и принципы государственного регулирования туристской деятельностью²⁷.

Казалось, чтогосударственные, таможенные, финансовые,         административные, транспортные и прочие органы, учреждения и организации прямо или косвенно заняты в туристской сфере, наконец-то, получили долгожданный государственный закон, который обещал стать подлинным путеводителем национального туризма в стране. Тем не менее, повседневная практика уже через год показала, что данный закон не может эффективно работать по причине своего несовершенства.

Например, по мнению действительного  члена Академии туризма М. Маринина, «…в российском законе нет ни целей, ни задач развития туризма, зато много  декларативных и формальных статей. По сути, это не что иное, как популистские лозунги о мнимой государственной  поддержке абстрактной туристской деятельности как «одной из основных отраслей экономики РФ»²⁸. Кстати, этого не отрицали и сами государственные чиновники, имевшие отношение к принятию закона. Так, например, А. Соколов, возглавлявший Комитет Госдумы по туризму и спорту говорил: «Да, это пока декларация, но за эту декларацию стоило бороться. Теперь перед нами следующий этап – довести до сознания всех, от кого зависит функционирование отрасли (в том числе, к сожалению, и до высоких государственных лиц, что туризм – это серьезная и престижная сфера, которая может давать крупные и быстрые доходыв бюджет »²⁹.

Специалисты туристского  бизнеса отмечают и другие недостатки настоящего закона, которые существенно  тормозят развитие этой отрасли. 
Так, в законе дано определение всего лишь восемнадцати основным понятиям, которых в реальной практике гораздо больше, нет четкого определения взаимоотношений туроператора и турагента. Более того, соглашения, которые заключают между собой турагенты и туроператоры, согласно Закону, отражают в основном интересы операторов. 
В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом – как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирмне защищены  практически ничем.

Существенным недостатком  Закона является и то, что он плохо  защищает отечественный туристский рынок от иностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более дешевым ценам.

Из вышесказанного следует, что данный закон нуждается в  серьезной доработке и существенных дополнениях. Многие даже считают, что  Закон «Об основах туристской деятельности…» не может быть основополагающим, и следует разработать и принять  новый Закон «О развитии туризма  в Российской Федерации», в котором  будут четко сформулированы цели и задачи пути развития туризма как сложного межотраслевого социально-экономического комплекса, в котором участвуют все отрасли экономики страны и многомиллионные массы российских и иностранных граждан. 
Все же, несмотря на ряд существенных недостатков, настоящий Закон имеет огромное значение для развития туризма в цивилизованном ключе: правовой фундамент российского туризма был упрочен этим документом. 
В период 1995–2000 гг. государственное регулирование туризмом было сопряжено с другими важными событиями, которые в той или иной мере совершенствовали различные аспекты национального и выездного туризма. 
В данный период, наряду с продолжением позитивного построения государственных основ РФ в области туризма, не всегда однозначными, были действия, проводимые в сфере развития управленческой структуры отрасли. За десять последних лет (1991 по 2001 гг) управленческая структура в этой отраслименялась  практически ежегодно:

- апрель 1991 г. – упразднение  Государственного Комитета СССР  по иностранному туризму и  создание Совета по иностранному  туризму при КабинетеМинистров СССР;

- март 1992 г. – упразднение  Совета по иностранному туризму  при Кабинете Министров СССР  и создание Министерства культуры  и туризма Российской Федерации;

- сентябрь 1992 г. – упразднение  министерства культуры и туризма  Российской Федерации и создание  Комитета Российской Федерации  по туризму;  
- январь 1994 г. – упразднение Комитета Российской Федерации по туризму и создание Комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму и создание Государственного Комитета по физической культуреи  туризму;  
- май 1999 г. – преобразование Государственного Комитета по физической культуре и туризму в Российское Агентство по физической культуре спорту и туризму. Затем – в Министерство РФ по физической культуре,спорту  и туризму;

- май 2000 г. – упразднение  Министерства РФ по физической  культуре, спорту и туризму и  создание Государственного Комитета  Российской Федерации по физической  культуре, спорту и туризму (ГКФСТ).³⁰ 
При этом, части функций упраздненного органа вначале была передана Министерству экономического развития и торговли, а 1 августа 2000 г. при нем был создан Департамент туризма, действующий до сего времени. 
Подобная хроника новоиспеченных органов исполнительной власти в туристской отрасли, во-первых, отрицательно сказалась на их авторитете, во-вторых внесла существенную неразбериху в работу региональных органов туристского управления.

Начало XXI века было отмечено новыми шагами в сфере государственного  регулирования туризмом. 

С 1 июля 2002 г. вступил в  силу новый Кодекс об административных правовых нарушениях (КоАП). На фоне многих значительных экономических и правовых процессов, происходящих в жизни  туристских фирм страны, принятие данного  документа не особенно заметили менеджеры  и руководители компаний. А между  тем, этот документ имеет весьма важное значение в регулировании государственно-общественных правоотношений. 
Если говорить о конкретных нормах закона, которые могут быть применены к турфирмам, то это, во-первых, нормы, устанавливающие ответственность за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, осуществление рекламы за оказание услуг населению с нарушением санитарных норм и без сертификата соответствия, за нарушение прав потребителя на получение необходимой информации о реализуемом турпродукте и т.д.³¹