Прокурорский надзор

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В системе отраслей прокурорского надзора эта отрасль занимает особое место, поскольку цель ее: обеспечить всесторонность, полноту и объективность исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию преступлений и привлечению к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, соблюдение установленного законом порядка расследования уголовных дел и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по устранению этих причин и условий.

Исходя из этого, предметом надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений или готовящихся преступлениях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 Закона “О прокуратуре РФ”.

Полномочия прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами Российской Федерации, приказами и другими актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом “Об оперативно-розыскной деятельности”, Федеральным законом “Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации”. К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следствия и дознания, не требующие законодательного регулирования. Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования.

К предмету надзора отнесено исполнение закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта деятельность проводится органами внутренних дел, государственной безопасности, пограничной охраны, оперативными подразделениями федеральных органов налоговой полиции, службы внешней разведки, действующими в пределах их компетенции. Основным правовым актом, регламентирующим деятельность указанных структур, является упоминавшийся выше Федеральный закон “Об оперативно-розыскной деятельности”. В целях борьбы с преступностью органы внутренних дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наведение справок, исследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров и пр. Естественно, что в процессе осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан. Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод, установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и других переговоров, должно быть получено предварительное судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия производятся до получения судебного решения “с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов”.

В процессе осуществления надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решениях прокурор вправе знакомиться с оперативно-служебными документами и иными сведениями, полученными при подготовке и проведении этих мероприятий.

В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 31 Закона).

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и следователем определены ст. 25, 116, 211–217 УПК РФ. Согласно этим нормам прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они не исходили. В пределах своей компетенции прокурор требует от органов дознания и следователя для проверки уголовные дела, документы, материалы, и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе расследования, установлении лиц, совершивших преступления, отменяет незаконные и необоснованные постановления, дает письменные указания о расследовании преступлений, избрании, отмене или изменении меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления; поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, обыске, выемке, розыске лиц, совершивших преступление; продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; отстраняет лицо, производящее дознание, или cледователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если им было допущено нарушение закона при расследовании дела. Прокурор вправе также лично участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, проводить отдельные следственные действия или расследование в полном объеме; изымать из органа дознания и передавать следователю любое дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому, в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования.

Прокурор обеспечивает защиту прав и законных интересов личности – потерпевших от преступлений и иных лиц, участвующих в деле, принимает необходимые меры к охране их жизни, здоровья, чести, достоинства и имущества. В целях обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного преступлением, прокурор предъявляет гражданский иск или поддерживает гражданский иск, заявленный потерпевшим. Прокурор следит за своевременным принятием мер, направленных на обеспечение предъявленного или возможного в будущем гражданского иска. Особое место занимает прокурорский надзор за соблюдением прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется уголовное преследование, – подозреваемого и обвиняемого. Прокурор обязан следить за тем, чтобы этим лицам были разъяснены их права и обеспечена возможность их реального осуществления.

При решении вопроса о даче санкции на арест прокурор должен тщательно ознакомиться со всеми материалами, содержащими основания для заключения под стражу, и в необходимых случаях лично допросить подозреваемого или обвиняемого – во всех случаях.

Бдительно следит прокуратура за тем, чтобы органы дознания своевременно реагировали на сигналы о совершенных преступлениях, не допускали сокрытия их от учета.Об эффективности прокурорского надзора за предварительным расследованием говорят также данные: в 1992 г. прокуроры дали более 111 тыс. письменных указаний по уголовным делам, внесли около 28 тыс. представлений по вопросам нарушения закона при расследовании преступлений органами внутренних дел, освободили за неподтверждением подозрения более 1 тыс. человек. Аналогичная картина наблюдается и в последующие годы.

Актами прокурора в процессе осуществления надзора за следствием и дознанием являются:

Указание – обращение прокурора, даваемое, как правило, в письменной форме в связи с возбуждением и расследованием дела, которое является для органа дознания и следователя обязательным. Несогласие с указанием и его обжалование не приостанавливает исполнение. Исключение может иметь место лишь в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 127 УПК, когда следователь выражает несогласие с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения – о направлении дела для назначения к слушанию или о прекращении дела. Во всех этих случаях следователь, возражая надзирающему прокурору, вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство по этому делу другому следователю.

Постановление – решение, принимаемое по всем наиболее важным вопросам, возникающим в процессе надзора за расследованием преступлений – о возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования, прекращении производства по уголовному делу, об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание.

Представление – требование прокурора, вносимое в соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностному лицу о принятии мер по устранению нарушений закона и условий, способствовавших совершению преступлений. Представление может быть внесено и руководителю органа дознания (следствия) в связи с выявленными нарушениями закона, прав и законных интересов граждан. Не позднее месячного срока по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору.

Санкция – решение прокурора в случаях, когда органу дознания или следователю необходимо ограничить конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого (заключение под стражу, залог, отстранение от должности).

Утверждение – применятся прокурором в случаях, когда решение, принятое следователем, в последующих стадиях производства по делу становится также прокурорским решением; например, обвинительное заключение.

Реализация этих, как и многих других, надзорных полномочий прокурора в сочетании с процессуальной самостоятельностью следователя, тесным взаимодействием его с органами дознания обеспечивает успешное раскрытие преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.

Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание, и иные назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных под стражу.

Предметом надзора данного направления прокурорской деятельности являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, арестованных, и осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

Таким образом, надзор осуществляется как за законностью содержания в заключении лиц, в отношении которых приговор еще не вынесен, так и осужденных к лишению свободы и другим мерам наказания. В отношении первых проверяется в основном соблюдение уголовно-процессуальных норм, регламентирующих порядок и условия заключения под стражу в качестве меры пресечения, продление сроков содержания под стражей, освобождение незаконно содержащихся под стражей лиц. В отношении же осужденных – исполнение требований Исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) кодекса РФ.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор вправе посещать в любое время органы и учреждения, в которых содержаться под стражей и отбывают наказание осужденные (исправительно-трудовые, воспитательно-трудовые колонии, тюрьмы), а также лица, находящиеся под следствием и подсудимые (изоляторы временного содержания, следственные изоляторы); опрашивать задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, арестованы, осуждены либо подвергнуты другим мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации мест лишения свободы и других учреждений, обеспечивающих исполнение мер принудительного характера; требовать объяснений от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается. Прокурор полномочен также отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Закон “О прокуратуре РФ” (ст. 34) гласит, что постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, арестованных, осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к мерам наказания, не связанных с лишением свободы.

Учитывая особую важность и актуальность этой отрасли прокурорского надзора, – ведь речь идет об ограничении конституционного права человека и гражданина на свободу и личную неприкосновенность, Генеральный прокурор РФ приказом №67 от 12 декабря 1994 г. “О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний” обязал прокуроров “при проверке состояния законности в исправительно-трудовых учреждениях и воспитательно-трудовых учреждениях режима и условий содержания осужденных, реализации правовых норм, регулирующих их трудовое использование, проведение воспитательной работы, особое внимание обращать на причины вскрытых нарушений, реальность принятых мер по результатам предыдущих прокурорских проверок”.

“... В целях обеспечения законности и обоснованности, а также сроков содержания граждан в местах предварительного заключения не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы.

Принимать безотлагательные меры к восстановлению нарушенных прав граждан, немедленному освобождению незаконно содержащихся под стражей и наказанию виноватых в нарушении закона”.

Другие направления прокурорского надзора.

Кроме перечисленных выше отраслей прокурорского надзора выделяются также другие направления:

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо выделено также такое важное направление деятельности прокуратуры как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону решений приговоров, определений и постановлений судов.

Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.

III. Основные задачи и полномочия прокурора

Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в основной своей части идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов, характеристика которых дана в предыдущей главе. Здесь также для выявления нарушений прав человека и гражданина прокуроры используют предоставленные им законом возможности беспрепятственно входить в помещения и органы, указанные в п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий, получение объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов.
   Для устранения нарушений прав граждан, их причин и условий, восстановления нарушенных прав прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представления, возбуждает уголовное дело или производство по делам об административных правонарушениях, принимает меры к привлечению лиц, нарушивших закон, к иным видам ответственности, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. В целях предупреждения нарушения прав граждан прокурор объявляет должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Совпадая по форме с правами прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых задач.
   Вместе с тем, наряду с названными полномочиями при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор наделен полномочиями, принадлежащими только данному направлению деятельности органов прокуратуры. Специфическим для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является прежде всего право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод граждан. Заявления и жалобы служат основным поводом, определяющим необходимость прокурорского вмешательства. Сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут поступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также государственных органов, различных организаций.
   Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, заявлений) позволяет прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресечения фактов нарушения прав, устранения причин и условий, способствующих выявленным правонарушениям. Обычно поступающие в прокуратуру материалы содержат достаточные для принятия решения данные. В случае неполноты материалов проводится проверка. Проверка сообщений предпринимается прокурором для получения необходимой информации о событии нарушения прав, обстоятельствах их совершения, лицах, допустивших нарушения прав и свобод граждан, выбора правовых средств прокурорского реагирования.
   Характерным для данного вида надзорной деятельности прокуратуры являются полномочия прокурора, выражающиеся в разъяснении пострадавшим порядка защиты их нарушенных прав и свобод. Потребность в реализации данного полномочия возникает в тех случаях, когда восстановление нарушенных прав требует обращения в органы, обладающие соответствующей компетенцией, а заявитель необходимой для этого информацией не обладает и не может обладать в силу своего образовательного уровня, недоступности платной консультативно-юридической помощи, либо иных причин.
   Конституцией Российской федерации (ст. 46) каждому гарантированно право судебной защиты прав и свобод. Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав. Нередко прокуроры ограничиваются разъяснением гражданину права обращения в суд. Это не всегда находит понимание у заявителя и, кроме того, способно привести, вследствие факторов объективного и субъективного характера, к затягиванию сроков разрешения спора по поводу нарушенного права.
   Нельзя не считаться с тем, что обстоятельства большинства нарушений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют применения сложной процедуры судебного разбирательства. Поэтому прокурор может предложить более оперативный путь разрешения правового конфликта, указав тот конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы. В его силах также разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Причем такое разъяснение он может адресовать не только пострадавшему, но и, хотя закон его к этому не обязывает, тому органу, должностному лицу, от которых последовало нарушение прав и свобод конкретного гражданина.