Бюджетный федерализм

Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
• повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
• значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

• 3.1 Американская модель бюджетного  федерализма

 

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма.

В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост.

• 3.2 Германская модель бюджетного  федерализма

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог на наследство; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Несмотря на такую систему финансового выравнивания возможностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относительно слабыми для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что се решения, – принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса.

Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

• 3.3 Канадская модель бюджетного  федерализма

 

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость1.

Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за исключением Квебека, где она составляет 8,9%.

Таким образом, суммарная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль некорректно в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы).

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится, прежде всего, к личному подоходному налогу, налогу на доходов корпораций.

Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного налога.

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

 

• 3.4 Российская модель бюджетного  федерализма

 

Рассмотрим российскую систему фискального федерализма. В этих целях мы, во-первых, предлагаем наметить общие рамки, в которых будет проводиться анализ, в соответствии с оценочными критериями, определяемыми нынешним состоянием теории фискального федерализма в отношении трех главных сфер фискального федерализма, а именно:

• система трансфертов и выравнивания;
• распределение расходной ответственности между различными уровнями власти;
• выделение источников поступлений для всех уровней власти, включая предоставление некоторой налоговой автономии для местных властей1.

Во-вторых, мы рассмотрим особенности развития систем фискального федерализма в странах-членах ОЭСР, остановившись на ряде тенденций:

• Некоторые их этих стран убедились в наличии отрицательных стимулов, возникающих при использовании тех или иных схем трансферта и выравнивания как для принимающей, так и для дающей стороны, и они реформировали эти системы, попросту заморозив или снизив выравнивающий компонент трансфертов и субсидий либо применив частичное выравнивание. Таким образом, был достигнут компромисс в контексте социальной справедливости.
• Многие из стран, располагая относительно низкой степенью фискальной децентрализации, стремились увеличить эту степень через процесс передачи полномочий и расходной ответственности органам власти местного уровня (особенно в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и даже рынка труда).
• Относительно доходной стороны субнациональных властей проводились корректировки, во многом сочетавшиеся с такой передачей. Но вопрос о повышении доли доходов из собственных источников в общем объеме поступлений властей субнационального уровня, хотя его обсуждают всё чаще и чаще и признают важным вопросом, пока не решен. Вместе с тем, в отличие от России, право, предоставляемое субнациональным властям облагать в определенных границах дополнительным сбором федеральные налоги (например, подоходный налог, налог на прибыль предприятия и акцизы) – это в целом удовлетворительный метод, используемый во многих странах ОЭСР, а поступления от налогов на собственность являются важной статьей доходов властей на местах.

В-третьих, рассмотрение региональных экономических характеристик позволяет увидеть, что не только распределение ВВП в России носит чрезвычайно неровный характер, но и средние величины для двух групп регионов, выделяемых по доходам на душу населения, обнаруживают заметные различия между собой; в частности, в более бедных регионах, которые могут претендовать на перераспределение доходов, существует более высокий уровень безработицы, более низкий уровень налоговых поступлений с учетом коэффициента ВВП и более низкая норма налоговых поступлений от добычи полезных ископаемых с учетом ВВП. Впрочем, есть и исключения из этого правила.

В-четвертых, в отношении российской системы фискального федерализма мы применяем оценочные критерии особого рода. Наши выводы таковы:

1. В 1996-2003 годы система фискального выравнивания была эффективна, обеспечивая положительную степень выравнивания доходов, для тех регионов, которые имели относительно низкий доход на душу населения. Но после того как некоторые из регионов, относящихся к группе с наибольшими доходами, стали получать значительные чистые трансферты, бремя перераспределения легло на ту группу регионов, которая располагала средними доходами. Кроме того, стало расти число регионов, имевших до фискального выравнивания уровень доходов на душу населения ниже общенационального, их относительные доходы даже сократились после проведения фискального перераспределения.
2. В 1996-2003 годы фискальное выравнивание, возможно, вызвало значительный контрпродуктивный эффект для местных властей. Стимулы, которые давались регионам для улучшения их базы налогового обложения и увеличения объема налоговых поступлений, возможно, встретили какое-то препятствие, так как все усилия в этом направлении, по-видимому, вылились в то, что большая доля налоговых поступлений была переведена центральным властям, а заметного увеличения чистых трансфертов в соотношении с ВВП отмечено не было. Кроме того, тот факт, что некоторые из относительно богатых регионов, по нашим данным, по-прежнему получали субсидии от системы, возможно, вызвал явно недоброжелательное отношение к себе, особенно со стороны многих регионов со средним доходом и с доходом выше среднего на душу населения, которые в чистом выражении несли относительно тяжелое бремя, составлявшее до 50% их налоговых поступлений.
3. Таким образом, система трансфертов имела в прошлом большие недостатки, несмотря на применение в течение многих лет ее специфических формул для расчета трансфертов фискального выравнивания. Возможно, поэтому какие-то переговоры о перераспределении доходов между регионами и центром продолжались даже после введения этих формул. Проблема переговоров, возможно, еще более усугубилась как результат самых недавних реформ системы фискального выравнивания, поскольку трансферты должны осуществляться властями и в тех регионах, где специфическая формула для расчета этих трансфертов выравнивания еще не выведена. При таких расчетах в обязательном порядке учитывались лишь общие принципы (такие, как численность населения и налогоспособность). С учетом значительных потребностей регионов в техническом обеспечении управления этими трансфертами выравнивания такой подход в прошлом, вероятно, и способствовал ведению переговоров, а также вел к сохранению аномалий фискального выравнивания.
4. Реформы распределения расходов неотъемлемы от наших оценочных норм, и, по-видимому, есть немного таких областей, где еще возможно усовершенствование. В частности, список сфер, за которые ответственно правительство, никогда не может быть исчерпывающим или законченным. Можно предложить учреждение института, который бы обеспечивал лучшую координацию между всеми уровнями властей, в том числе горизонтальную координацию между местными властями, особенно в отношении решений по вопросам о товарах и услугах для общественного потребления с особым акцентом на образование, здравоохранение и другие инфраструктуры. Можно было бы ввести практику регулярного вынесения оценок за выполнение ответственности, используя показатели эффективности, но только не в рамках административных реформ.
5. Возможно, самые серьезные проблемы связаны с финансированием субнациональных властей. Наиболее продуктивные налоги на перспективные поступления (НДС, подоходный налог и налог на прибыль) являются прерогативой центрального правительства, хотя некоторые из таких поступлений центральное правительство отдает субнациональным властям целиком или делится с ними. Воздействие последних на ставки налога и, следовательно, их способность производить корректировку собственных поступлений с разницей весьма ограничены. Отсюда – почти полное отсутствие очень важного элемента фискального федерализма, а именно: полномочия в отношении доходов у субнациональных властей. Особенно у местных властей ограничены доходы из собственных источников. Их автономия в сфере доходов и возможность регулировать свои собственные доходы незначительны.