Правовое регулирование по делам о налоговых правонарушениях

Цель (предмет) налоговой проверки - контроль соблюдения проверяемым лицом законодательства о налогах и сборах, в том числе по конкретным налогам, которые указаны в решении о проведении налоговой проверки и по которым проверяемое лицо является налогоплательщиком, плательщиком сбора или налоговым агентом [4, ст.87,89].

Таким образом, в порядке, установленном в ст.101 НК РФ, рассматриваются дела о выявленных в ходе камеральной или выездной налоговой проверки налоговых правонарушениях:

- по составам  правонарушений, прямо связанных  с исчислением, уплатой (удержанием  и перечислением) конкретных налогов и сборов, а именно в рамках предмета налоговой проверки (ст.ст. 119 «Непредставление налоговой декларации», 120 «Грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения», 122 «Неуплата или неполная уплата сумм налога (сбора)», 123 «Невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов» и 129.2. «Нарушение порядка регистрации объектов игорного бизнеса» НК РФ). Причем последний состав не может быть выявлен в ходе камеральной налоговой проверки;

- по составам  правонарушений, по которым субъектом  правонарушения является налогоплательщик (плательщик сбора, налоговый  агент) либо в составе правонарушения  субъект не квалифицирован (ст.ст. 116 «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе», 117 «Уклонение от постановки на учет в налоговом органе», 118 «Нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке», 125 «Несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест», п.1 ст. 126 «Непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля» НК РФ). Деяния, входящие в данную группу, нарушают общественные отношения в сфере обеспечения налогового контроля вне связи с исчислением, уплатой (удержанием и перечислением) конкретных налогов (сборов) и могут быть совершены налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом) независимо от того, по каким именно налогам (сборам) лицо признается налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом).

Законодательство о налогах и сборах предусматривает, что только правонарушения, перечисленные в ст.ст.119, 120, 122, 123 НК РФ, могут быть обнаружены исключительно в ходе камеральной или выездной налоговой проверки. В отношении составов правонарушений, содержащихся в ст.ст.120, 122, 123 НК РФ, это прямо следует из п.2 ст.100.1. НК РФ. Состав налогового правонарушения по ст.119 НК РФ характеризуется тем, что выявление самого по себе факта непредставления налоговой декларации является недостаточным для привлечения к налоговой ответственности. Штраф исчисляется исходя из суммы налога, подлежащей уплате (доплате) на основании непредставленной декларации [4, ст.119]. При этом данная статья, регулируя порядок формирования налоговой санкции, не определяет процедуру признания (в том числе подтверждения) соответствующих сумм в качестве подлежащих уплате (доплате) на основе налоговой декларации. Кроме того, в этой статье не указаны сроки, в течение которых налоговый орган должен осуществить проверку налоговой декларации в части определения суммы налога к уплате (доплате).

В случае привлечения  к ответственности по ст.119 НК РФ сумму налога к уплате (доплате) можно определить только в ходе налоговой проверки. По ее результатам сумма налога, подлежащая уплате (доплате) на основе декларации, может быть подтверждена либо не подтверждена. Чтобы установить полный состав правонарушения, а также принять обоснованное решение о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение, предусматривающее определение размера налоговой санкции, проводится камеральная налоговая проверка - если декларация с нарушением срока, но все-таки представлена, либо выездная налоговая проверка - если декларация при наличии такой обязанности не подана [28, с.17].

Материалы проверки рассматриваются в порядке, предусмотренном в ст.101 НК РФ.

Дела о налоговых  правонарушениях (за исключением тех, которые поименованы в ст.ст.120, 122, 123 НК РФ), выявленных в ходе иных (помимо камеральных и выездных налоговых проверок) мероприятий налогового контроля, рассматриваются в порядке, предусмотренном в ст.101.4. НК РФ (п.2 ст.100.1. НК РФ). В силу прямого указания закона дела по налоговым правонарушениям, названным в ст.ст.120, 122, 123 НК РФ, не могут быть рассмотрены в упрощенном порядке [4, ст. 101.4].

Дело о налоговом правонарушении, предусмотренном в ст.119 НК РФ, также не рассматривается по правилам ст.101.4. НК РФ. Это значит, что в порядке, установленном в ст.101.4. НК РФ, рассматриваются дела по следующим правонарушениям: во-первых, если субъектом правонарушения является налогоплательщик (плательщик сбора, налоговый агент) либо в составе правонарушения субъект не квалифицирован и одновременно нет препятствий для рассмотрения дела без проведения налоговой проверки (например, отсутствует необходимость в проведении налоговой проверки согласно ст.ст. 116, 117, 118, 125, п.1 ст.126, ст.129.2. НК РФ), во-вторых, субъектом правонарушения признается субъект налоговых правоотношений, не являющийся в момент совершения такого правонарушения налогоплательщиком, плательщиком сбора, налоговым агентом ( контрагент налогоплательщика либо иное лицо, имеющее документы, содержащие сведения о деятельности налогоплательщика [4, п.2. ст.26], свидетель [4, ст.128], переводчик, специалист [4, п.1. ст.129], эксперт [4, ст.129], органы, учреждения, организации и должностные лица, поименованные в ст.85 НК РФ, контрагент налогоплательщика либо иное лицо, имеющее информацию о деятельности налогоплательщика [4, ст.129.1]).

В отдельную  группу целесообразно выделить составы, в которых субъектом правонарушения выступает банк. Такими являются правонарушения, указанные в гл.18 НК РФ:

- нарушение  банком порядка открытия счета налогоплательщику [4, ст.132];

- нарушение  срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора [4, ст.133]

- неисполнение  банком решения налогового органа  о приостановлении операций по  счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента [4,ст.134]

- неисполнение  банком поручения налогового  органа о перечислении налога, сбора и пеней [4, ст.135]

- непредставление  банком в налоговый орган справок  (выписок) по операциям и счетам [4, ст.135.1]

Поименованные в гл.18 НК РФ налоговые правонарушения, совершенные проверяемым лицом, имеющим статус банка, в акте налоговой проверки не отражаются. Дело в том, что эти обязанности возложены на него как на банк, а не как на налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента).

Налоговые органы вправе контролировать выполнение кредитными организациями обязанностей, установленных НК РФ, в порядке, который утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, по согласованию с Банком России. До утверждения такого порядка налоговым органам необходимо руководствоваться прямыми положениями НК РФ. Например, как было сказано выше, порядком оформления результатов налоговых проверок и порядком рассмотрения дел о налоговых правонарушениях, зафиксированных в ст.101.4. НК РФ.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод, что в  порядке, установленном в ст.101.4. НК РФ, рассматриваются дела обо всех правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена в гл.гл.16, 18 НК РФ. Исключение - правонарушения, поименованные в ст.ст.119, 120, 122, 123 НК РФ.

В порядке, прописанном  в ст.101 НК РФ, могут быть рассмотрены дела о правонарушениях, ответственность за которые определена в ст.ст. 116, 117, 118, 119, 120, 122, 123, 125, п.1 ст.126, ст.129.2. НК РФ.

Соответственно  документально подтвержденные обстоятельства налоговых правонарушений отражаются в актах, которые составляются по правилам НК РФ [4, ст. 100,101.4].

Лицу, в отношении  которого проводилась налоговая  проверка, необходимо сообщить о времени и месте рассмотрения материалов проверки [4, ст. 101]. Порядок извещения данного лица аналогичен правилам направления ему акта налоговой проверки [29, с.17].

Налогоплательщик или его представитель вправе в течение пятнадцати рабочих дней со дня получения акта проверки представить в налоговый орган письменные возражения по данному акту, а также документы либо их заверенные копии, подтверждающие обоснованность возражений [4, п.6. ст.100]

Законодательство  о налогах и сборах не предусматривает  возможности произвольно сокращать  установленный пятнадцатидневный срок. Это не допускается даже в случаях, когда:

- налоговый  орган располагает документированной информацией о согласии налогоплательщика с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих;

- до истечения  указанного срока уже представлены  письменные возражения по акту  налоговой проверки в целом или по его отдельным положениям, а также подтверждающие документы (их заверенные копии).

Налоговый орган  обязан ждать до окончания пятнадцатидневного срока, установленного для представления письменных возражений по акту налоговой проверки. Только таким образом можно обеспечить соблюдение прав налогоплательщика на защиту при подготовке к рассмотрению материалов налоговой проверки.

Конкретная  дата рассмотрения материалов налоговой  проверки устанавливается в рамках десятидневного срока [4, п.1 ст.101]. В нем сказано, что десятидневный срок для рассмотрения материалов налоговой проверки исчисляется со дня истечения пятнадцатидневного срока, отведенного для представления возражений по акту налоговой проверки. Причем окончание пятнадцатидневного срока влечёт лишь начало течения десятидневного срока для рассмотрения материалов проверки [4, п.6 ст.100].

Рекомендуемая форма решения о продлении  срока рассмотрения материалов налоговой  проверки утверждена приказом ФНС от 07.05.2007г. № ММ-3-06/281 [12]. В решении приводится фактическое основание такого продления. В отличие от оснований продления срока выездной налоговой проверки причиной продления срока рассмотрения материалов проверки может служить любое мотивированное основание. Таким образом, в решении о продлении срока рассмотрения материалов налоговой проверки необходимо указать, что основанием для продления срока явилось представление лицом, в отношении которого проводилась проверка, пояснений, возражений и документов в значительном объеме.

В противном случае, если представленные в крайний срок доводы налогоплательщика и документы не будут проанализированы налоговым органом и не найдут отражения в итоговом решении, налицо несоблюдение процедуры рассмотрения материалов проверки. Оно может быть квалифицировано как нарушение существенных условий [4, п.4 ст.101].

Важный момент: максимальный срок, отведенный законодателем  для процедуры рассмотрения материалов проверки, - десять дней плюс дополнительный месяц. Исчисляться он должен именно в такой последовательности.

Налоговый орган  вправе вынести решение о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля [4, п.6 ст.101]. На проведение дополнительных мероприятий отводится не более одного месяца. Этот срок, по мнению автора, следует определять сверх месячного срока, указанного в п.1 ст.101 НК РФ и предназначенного для вынесения решения по результатам налоговой проверки. Ведь, по сути, при проведении дополнительных мероприятий налогового контроля материалы проверки не рассматриваются.

Кроме того, один месяц для дополнительных мероприятий налогового контроля является самостоятельным сроком, как, например, двухмесячный срок для выездной налоговой проверки [4, ст.89].

Лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка, имеет право участвовать в процессе рассмотрения материалов указанной проверки лично или через представителя [4, п.2 ст.101]. Неявка данного лица (его представителя), извещенного надлежащим образом, не является препятствием для рассмотрения материалов налоговой проверки. Исключение составляют случаи, когда участие этого лица будет признано руководителем (заместителем руководителя) налогового органа обязательным для рассмотрения материалов.

В то же время Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ в письме от 25.07.2007г. № 03-02-07/1-346 [15] указал, что налоговыми органами должно быть обеспечено в установленном порядке участие налогоплательщика, в отношении которого проводилась налоговая проверка (лично или через его представителя), в процессе рассмотрения материалов проверки, включая материалы, полученные в ходе дополнительных мероприятий налогового контроля.

Перед рассмотрением  материалов налоговой проверки по существу руководитель (заместитель руководителя) налогового органа должен [4, п.3. ст.101]

- объявить, кто  рассматривает дело и материалы какой налоговой проверки подлежат рассмотрению;

- установить  факт явки лиц, приглашенных  для участия в рассмотрении. В  случае неявки этих лиц руководитель (заместитель руководителя) налогового  органа выясняет, были ли извещены участники производства по делу надлежащим образом. Затем он принимает решение о рассмотрении материалов налоговой проверки в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения. Факт рассмотрения материалов налоговой проверки в отсутствие приглашенных лиц фиксируется в решении о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Если на данном этапе установлено, что лицо, в  отношении которого проводилась  налоговая проверка, не извещено о  месте и времени рассмотрения материалов проверки (отсутствуют документы, подтверждающие этот факт), рассмотрение материалов налоговой проверки следует отложить. Несоблюдение подобного требования может явиться основанием для безусловной отмены ненормативного правового акта налогового органа, принимаемого по результатам рассмотрения материалов проверки [4, п.14. ст.101]

- проверить  полномочия представителя лица, в отношении которого проводилась  налоговая проверка (в случае  участия такого представителя);