Государственный финансовый контроль: организация в россии и проблемы эффективности

     Это далеко не единичные примеры, позволяющие  продемонстрировать, как деятельность контрольно - счетных органов способствует эффективному управлению бюджетными средствами.

     3.3 Рекомендации по  совершенствованию  деятельности Счетной  палаты

     В настоящее время в деятельности большинства зарубежных органов  государственного финансового контроля используется две разновидности контроля исполнения государственного бюджета - финансовый аудит и аудит эффективности, проведение которых осуществляется на основании норм соответствующих законодательных актов. В рамках финансового аудита проводятся проверки законности и целевого расходования бюджетных средств, а аудита эффективности - проверки деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Контрольно-счетные органы Российской Федерации в своей деятельности по контролю исполнения бюджетов также проводят проверки законности и целевого расходования бюджетных средств в соответствии с существующими нормами законодательства, хотя при этом термин "финансовый аудит" в этих нормах не используется. Что же касается аудита эффективности, то эта разновидность контроля исполнения бюджета до сих пор не нашла своего отражения ни в законодательстве, ни в деятельности контрольно счетных органов России в тех формах и содержании, которые должны иметь реальные проверки эффективности использования государственных средств, соответствующие мировому опыту. Для того чтобы контрольно-счетные органы могли осуществлять аудит эффективности, необходимо, прежде всего, наличие соответствующей правовой основы. В Ревизионных стандартах Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) подчеркивается, что орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. В большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах содержатся в различном виде нормы по осуществлению ими контроля эффективности использования государственных средств. Отсутствуют какие-либо нормы о контроле эффективности в законах, регулирующих деятельность следующих контрольно-счетных органов:

     • Контрольного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия);

     • Комитета парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан;

     • Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики;

     • Счетной палаты Саратовской области;

     • Счетной палаты Свердловской области.

     Имеются существенные различия между правовыми  актами в отношении определения  предмета контроля эффективности, осуществляющиеся многоконтрольно-счетными органами. Можно выделить 18 вариантов определения предмета, каждый из которых отличается количеством сфер контроля эффективности использования государственных средств (от одной до пяти), и их различным сочетанием. Наиболее полный перечень возможных сфер контроля эффективности использования государственных средств включает: бюджетные средства, внебюджетные фонды, государственная собственность, кредитные ресурсы и заемные средства; налоговые и другие льготы.

     Указанный перечень сфер контроля эффективности  использования государственных средств в полном объеме установлен в правовых актах лишь трех контрольно-счетных органов, доля которых в общем количестве контрольно-счетных органов, осуществляющих данный вид контроля, составляет только около 4%. К ним относятся:

     • Контрольно-счетная палата Калининградской области;

     • Контрольно-счетная палата Республики Алтай;

     • Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания Нижегородской области.

     По  четыре из вышеперечисленных сфер, в различном их сочетании, входят в предмет контроля эффективности 35 контрольно-счетных органов (44%), по три - 22 контрольно-счетных органов (28%), по два - 15 контрольно-счетных органов (19%). В 4-х контрольно-счетных органах (5%) в предмет контроля эффективности входит лишь по одной сфере, в частности, Иркутской области - внебюджетные фонды, Еврейской автономной области - государственная собственность, Челябинской области и Ставропольского края - бюджетные средства. В правовых актах 14 контрольно-счетных органов (18%) формулируется лишь задача определения эффективности, но ее реализация не находит отражения в других статьях законов, устанавливающих конкретные функции, виды деятельности и сферы контроля этих органов. Это относится, например, к контрольно-счетным органам Ленинградской, Липецкой, Московской, Смоленской областей, Краснодарского края и другим.

     И в то же время, наоборот, в ряде законов  о контрольно-счетных органах  в перечне их задач отсутствует  контроль эффективности или же вообще нет формулировок выполняемых задач, хотя в последующих статьях этих законов определены те или иные сферы контроля эффективности использования государственных средств (Кировская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ). Характерной особенностью большинства правовых актов о контрольно-счетных органах является то, что перечень конкретных сфер осуществляемого ими контроля эффективности использования государственных средств, имеющийся в соответствующих статьях законов, не совпадает с формулировкой установленных в них задач контрольно-счетного органа. Например, в задачах Контрольно-счетной комиссии Тамбовской области и Контрольно-счетной палаты Орловской области речь идет об определении эффективности расходов бюджетных средств, однако в соответствующих статьях законов данная сфера контроля эффективности отсутствует. Вместе с тем, в других статьях закона установлено, что указанные контрольно-счетные органы осуществляют проверки эффективности использования государственной собственности, что не зафиксировано в их задачах. В задачах Контрольно-счетной палаты Калужской области установлено определение эффективности использования только областной собственности, хотя в последующих статьях говорится о контроле эффективности расходов бюджета, внебюджетных фондов, а также налоговых и других льгот. В задачах Контрольно-счетных палат Камчатской области и Корякского автономного округа речь идет о контроле эффективности налоговых льгот, а в других статьях - использования внебюджетных фондов и кредитных ресурсов. Несмотря на то, что в большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах формулируются задачи и/или устанавливаются сферы контроля эффективности, лишь в 30 из них (38%) определен инструмент их реализации в виде проведения проверок эффективности. В остальных же законах наиболее распространенной является формулировка, что контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в виде комплексных ревизий и тематических проверок, в ходе которых "на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета". Однако такое определение ревизии и проверки как формы бюджетного контроля, в данном случае, относится, в соответствии с зарубежной терминологией, лишь к области финансового аудита, а не аудита эффективности. В этом случае контрольно-счетный орган имеет право проводить проверки и ревизии только в отношении законности и своевременности использования государственных средств. Во многих правовых актах о контрольно-счетных органах при определении задач в отношении эффективности использования государственных средств используются различные формулировки, которые смешивают собственно само содержание задачи с методами реализации видов деятельности и выполняемыми функциями. Так, например, применяются следующие формулировки:

     • организация и осуществление  контроля за эффективностью

     • определение эффективности

     • проведение анализа эффективности

     • проведение экспертизы эффективности

     • оценка эффективности...

     Представляется  более правильным формулировать  задачу контрольно-счетного органа как "определение (или оценка) эффективности  использования государственных  средств", поскольку "проведение анализа или экспертизы эффективности" является методами реализации экспертно-аналитической деятельности (точно также как проверка - контрольно-ревизионной деятельности), а "организация и осуществление контроля за эффективностью" представляет собой функцию контрольно-счетного органа. Существуют различные определения предмета контроля эффективности. Применяются такие термины, как "расходы государственных средств", "использование государственных средств", "использование финансовых ресурсов", "расходование финансовых средств", "использование средств бюджета", однако в текстах законов не раскрывается их содержание. Очевидно, что это не просто обозначение различными терминами одного и того же понятия. Различие терминов означает, прежде всего, отличие их содержания, то есть, того, что входит в предмет контроля эффективности. Вряд ли правомерно, как это имеет место во многих законах, определяя использование государственных средств как предмет контроля эффективности, добавлять к этому еще "и использование государственной собственности", которая, по сути, является составной частью государственных средств. Точно также неправомерно определение в качестве предмета контроля эффективности "использование финансовых и кредитных ресурсов", поскольку последние являются составной частью финансовых ресурсов и между ними нельзя ставить союз "и". Представляется целесообразным при формулировке задач контрольно-счетного органа по осуществлению контроля эффективности применять обобщенный термин "государственные средства". В соответствии с Гражданским кодексом государственные средства представляют собой недвижимое и движимое имущество, а также результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальная собственность), принадлежащие государству на праве собственности.

     К недвижимому имуществу (недвижимости) относятся:

     • земля и другие природные ресурсы, здания и сооружения и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно;

     • воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические  объекты, подлежащие государственной регистрации.

     К движимому имуществу относятся  денежные средства, в том числе  средства федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и государственных  внебюджетных фондов, ценные бумаги, а  также иное имущество, не относящееся  к недвижимости.

     К интеллектуальной собственности относятся исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг. Для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации необходимо формирование соответствующей правовой базы. В большинстве законов контрольно-счетных органов отсутствуют необходимые нормы для осуществления ими в должной мере деятельности по контролю эффективности использования государственных средств. В значительной части правовых актов, во-первых, не зафиксировано их право на проведение проверок эффективности как вида контроля и, во-вторых, не все сферы использования государственных средств являются предметом контроля эффективности. Имеет место смешение задач, функций и видов деятельности контрольно-счетных органов, а также инструментов их реализации. Существуют различные определения предмета контроля эффективности и неоднозначное использование терминов, относящихся к сфере государственного финансового контроля.

     В целях создания необходимых и  достаточных правовых основ для  осуществления контроля эффективности  использования государственных  средств, представляется целесообразным разработать модельный закон о контрольно-счетном органе Российской Федерации, в котором должны найти отражение следующие положения,

     В перечне задач:

     • определение (оценка) эффективности  использования государственных  средств,

     В составе функций:

     • контроль эффективности использования бюджетных средств, внебюджетных фондов, государственной собственности, кредитных ресурсов и заемных средств, а также налоговых и других льгот (в соответствующих статьях о каждой сфере контроля).

     О проверках и ревизиях:

     • контрольно-счетный орган проводит ревизии и проверки при осуществлении финансового аудита, аудита эффективности расходов государственных средств и использования государственной собственности, а также при их сочетании;

     • финансовый аудит осуществляется посредством  проведения ревизий и проверок, в ходе которых на основе документального подтверждения законности производственно - хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета, а также законность и целевое использование государственных средств

     • аудит эффективности осуществляется посредством проведения проверок деятельности органов государственной власти и других получателей государственных  средств, в ходе которых определяется эффективность использования этих средств при выполнении ими функций и задач, установленных законодательными или нормативными актами;

     • сроки, объемы и способы проведения ревизий и проверок устанавливаются  контрольно-счетным органом на основе разрабатываемых для этих целей контрольно-ревизионных стандартов, порядков и методических документов.

      Заключение

     Анализ  истории и современного состояния  государственного финансового контроля, сложившегося в России, а также  зарубежного опыта организации внешнего финансового контроля позволяет сделать следующий вывод. От того насколько квалифицированно и добросовестно контрольно - финансовые органы справляются с возложенными на них обязанностями, во многом зависит обеспечение экономической безопасности государства, динамичное развитие экономики, рациональное использование всех видов государственных ресурсов, а в целом социально - экономическое благополучие российских граждан. Общество весьма заинтересовано в том, чтобы деятельность органов государственного финансового контроля была результативной и созидательной, то есть приносила реальный вклад в развитие экономики России и ее регионов.

     В этой связи создание в Российской Федерации единой и действенной  системы государственного финансового  контроля является важнейшей задачей органов власти всех уровней. В этой системе особая роль должна отводиться контрольно - счетным органам, создаваемым органами законодательной власти. Их высокопрофессиональная и эффективная деятельность гарантирует обществу, что управление государственными средствами осуществляется экономно и разумно, в интересах всего общества, в строгом соответствии с принятыми законами.

     В условиях подлинной демократии прежде всего сама власть неустанно заботится о том, чтобы общество было уверено в независимости и объективности контрольно счетных органов, в их способности дать профессионально грамотную и беспристрастную оценку ситуации в управлении государственными финансами.