Значение бюджетного контроля в условиях бюджетной реформы

Внешний контроль направлен на деятельность самих органов исполнительной власти, призван обеспечить проверку законности и эффективности их финансового управления и реализуется органом финансового контроля, созданным законодательным (представительным) органом власти. Наличие этого вида контроля обусловлено тем, что представительный орган власти не принимает непосредственного участия в исполнении бюджета. Таким образом, внешний бюджетный контроль осуществляется органом, не находящимся в подчинении у проверяемого органа, что существенно сказывается на объективности и эффективности проверочных действий. Органы внешнего бюджетного контроля подчиняются только закону и несут ответственность перед парламентом и гражданским обществом.

Внешний контроль как контроль, не зависимый от исполнительной власти, противостоит внутреннему контролю, осуществляемому в рамках системы исполнительной власти соответствующими органами. Органы финансового контроля законодательной (представительной) и исполнительной власти по своему статусу не могут дублировать друг друга. Все они выполняют отличные друг от друга функции: органы финансового контроля законодательной (представительной) власти осуществляют контроль за исполнением бюджетов, а органы финансового контроля исполнительной власти контролируют использование бюджетных средств. Органами, осуществляющими внешний бюджетный контроль, являются, например, Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Внутренний бюджетный контроль реализуют органы исполнительной власти.

Внутренний контроль "играет важную роль в обеспечении эффективного государственного управления. Он позволяет государству не только контролировать свои доходы и расходы, следить за функционированием финансовой системы, но и эффективно управлять этой системой, реализовывать свою финансовую политику. Внешний контроль за деятельностью исполнительной власти по использованию общественных финансовых средств является важным фактором защиты общества от коррупции и казнокрадства, поскольку влечет ответственность власти перед обществом".

Деятельность уполномоченных органов по осуществлению бюджетного контроля урегулирована нормами бюджетного законодательства, в силу чего государственный и муниципальный бюджетный контроль реализуется в рамках правоотношений. Правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления бюджетного контроля, называются контрольно-бюджетными.

Элементами контрольно-бюджетного правоотношения являются субъекты, участвующие в осуществлении этого вида деятельности, и объекты, относительно которых эти правоотношения складываются.

В зависимости от наличия властных полномочий и выполняемых функций субъекты бюджетного контроля подразделяются на контролирующие и контролируемые (подконтрольные).

Контролирующим субъектом является субъект бюджетного права, наделенный бюджетным законодательством правами и обязанностями в сфере контроля за формированием и исполнением бюджетов, эффективным использованием государственных и муниципальных средств и собственности. Контролирующий субъект может быть наделен всей совокупностью бюджетно-контрольных полномочий или частью из них, реализуемых на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Например, относительно формирования и исполнения федерального бюджета контролирующими субъектами являются Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, Росфиннадзор.

Контролируемым (подконтрольным) субъектом бюджетного контроля является субъект бюджетного права, осуществляющий бюджетную деятельность или отдельные ее направления, наделенный юридическими правами по формированию и исполнению бюджетов и обязанностями подчиняться правомерным требованиям контролирующих субъектов.

Особенностью бюджетного законодательства РФ является то, что обязанности контролируемых субъектов подчиняться властному воздействию проверяющих органов не всегда прямо установлены в нормативных правовых актах. В отдельных случаях такие обязанности вытекают из законодательно установленных прав контролирующих субъектов.

Контролируемыми субъектами могут быть главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения, получатели средств соответствующих бюджетов, администраторы источников финансирования дефицитов бюджета, получатели бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

Объектами государственного и муниципального бюджетного контроля являются процессы формирования и исполнения бюджетов всех территориальных уровней.

Предметом государственного и муниципального бюджетного контроля выступают операции с бюджетными средствами.

2. Бюджетный контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами

Конституционно закрепленные принципы разделения властей реализуются в бюджетном процессе таким образом, что законодательные (представительные) органы имеют отношение к любой стадии бюджетного процесса. Наличие в системе государственного и муниципального бюджетного контроля парламентского контроля предопределяется не только принципом разделения властей и, соответственно, распределением функций в бюджетном процессе, но и главенствующей ролью исполнительной власти в составлении и исполнении бюджета.

Развивая конституционные положения, ст. 265 БК наделяет законодательные (представительные) органы власти и представительные органы местного самоуправления правом реализовывать контрольные полномочия во всех формах: предварительной, текущей и последующей.

Все формы бюджетного контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, взаимосвязаны и имеют важное значение для формирования достоверного проекта бюджета, правильного его исполнения и оценки эффективности расходования бюджетных денежных средств.

Осуществление предварительного бюджетного контроля является неотъемлемой частью бюджетных полномочий законодательного (представительного) органа любого территориального уровня. Эта форма бюджетного контроля реализуется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

В ходе осуществления предварительного бюджетного контроля происходят анализ и проверка экономической обоснованности и целесообразности плановых показателей проекта бюджета при его прохождении по всем стадиям законодательного процесса - от составления проекта закона (решения) о бюджете соответствующего территориального уровня до принятия нормативного правового акта. От полноты контрольных и экспертных мероприятий законодательных (представительных) органов власти на этом этапе бюджетного процесса зависит достоверность показателей соответствующих проектов законов о бюджетах и обоснованность (адекватность) бюджетных потребностей, определенных финансовыми органами исполнительной власти, а также бюджетных средств, распределенных между получателями.

Применительно к федеральному бюджету предварительный контроль осуществляется в ходе законотворческой деятельности палат Федерального Собрания РФ по принятию проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Основной объем контрольных мероприятий осуществляет Государственная Дума, обеспечивающая в ходе трех чтений законопроекта всесторонний анализ и проверку его положений. Ведущее значение при этом отводится Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам, рассматривающему проект закона о федеральном бюджете в полном объеме, а также соответствующим профильным комитетам, на которых возлагается анализ положений законопроекта исходя из их специализации.

В соответствии с определенными БК этапами прохождения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе предварительный контроль осуществляется в нескольких направлениях:

1) проверка полноты бюджетной  документации. Правительство РФ  одновременно с внесением на  рассмотрение проекта закона  о федеральном бюджете обязано представить весь комплекс сопутствующей ему финансовой документации. На основании рассмотренной документации Комитет Государственной Думы по бюджету дает заключение о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 БК;

2) оценка концепции бюджета и  его основных финансовых характеристик. Проект федерального закона о  федеральном бюджете проходит  экспертизу в комитетах Государственной  Думы по основным его показателям. На основании заключений соответствующих  комитетов-соисполнителей и иных  участников бюджетного процесса  Комитет Государственной Думы  по бюджету готовит заключение, которое представляется им в  докладе Государственной Думе;

3) экспертиза проекта бюджета  по главным администраторам доходов, главным администраторам источников  финансирования дефицита бюджета, элементам бюджетной классификации  РФ и т.д. Комитет Государственной  Думы по бюджету осуществляет  проверку соответствия расходов  федерального бюджета по элементам  функциональной классификации расходов  бюджетов РФ и представленных  к ним участниками бюджетного  процесса поправок общему объему  расходов федерального бюджета. Комитет Государственной Думы  по бюджету проводит экспертизу  представленных поправок, готовит  сводные таблицы поправок по  элементам функциональной классификации  расходов бюджетов РФ и направляет  их в соответствующие профильные  комитеты. Рассмотрение поправок  параллельно проводится в Комитете  Государственной Думы по бюджету  и соответствующем профильном  комитете. Проверка проекта закона  о федеральном бюджете в целом (по всем его расходным статьям, доходным источникам и источникам  финансирования дефицита бюджета) осуществляется в ходе его  рассмотрения Государственной Думой  в третьем чтении, а также при  его рассмотрении Советом Федерации.

В Совете Федерации ведущее значение при осуществлении предварительного контроля за достоверностью проекта федерального закона о федеральном бюджете принадлежит Комитету Совета Федерации по бюджету, который участвует в предварительном его рассмотрении Государственной Думой и обеспечивает его рассмотрение Советом Федерации.

Текущий контроль законодательных (представительных) органов проявляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Поскольку исполнение принятого закона о бюджете предполагает строгое воплощение его плановых нормативов в процессе аккумуляции и распределения государственного (муниципального) фонда денежных средств, то текущий контроль законодательных (представительных) органов направлен на отслеживание всех финансовых процессов по исполнению бюджета и проверку всех изменений бюджетного законодательства, вносимых для устранения дисбалансов и финансовых нарушений.

Основным источником информации о деятельности исполнительных органов власти по сбору доходов и осуществлению расходов из бюджета соответствующего территориального уровня являются информация и документы, предоставляемые по запросу законодательных (представительных) органов органами, исполняющими бюджет. Полученные информация и документы обсуждаются на заседаниях комитетов и комиссий, также рассматриваются результаты проверок и принятые по ним решения.

Законодательные (представительные) органы имеют право создавать контрольные органы, которые проводят по их запросам контрольные мероприятия по соответствующим направлениям бюджетной деятельности. Например, в соответствии с Законом о Счетной палате обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты РФ подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее 1/5 от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты РФ подлежат запросы комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. На основании постановлений

Совета Федерации и Государственной Думы, а также по обращению не менее 1/5 от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы могут проводиться внеплановые контрольные мероприятия.

Статья 20 Закона о Счетной палате обязывает Счетную палату РФ на основании поручений Совета Федерации или Государственной Думы, оформленных соответствующими постановлениями, запросов комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы, запросов депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы осуществлять по вопросам, входящим в ее компетенцию, подготовку и представление заключений или письменных ответов.

Выполняя законодательно возложенные обязанности, Счетная палата РФ ежеквартально представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета. В нем приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал. Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу о результатах проведенных ревизий и проверок, выявленных нарушениях закона, ущербе, причиненном государству.