Значение бюджетного контроля в условиях бюджетной реформы

Относительно исполнения бюджетов всех территориальных уровней ст. 264.2 БК установлено правило, согласно которому отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля. Реализация названных обязанностей позволяет законодательным (представительным) органам власти требовать от органов исполнительной власти соответствующих объяснений, а также официально выносит оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Последующий контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Законодательный (представительный) орган власти рассматривает в форме проекта соответствующего закона отчет об исполнении бюджета, подготовленный органом, исполняющим бюджет. До начала рассмотрения отчета контрольными органами представительной ветви власти проводится его внешняя проверка. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган власти принимает либо отклоняет закон (решение) о бюджете.

Важным инструментом контроля законодательных (представительных) органов за деятельностью исполнительной власти в бюджетной сфере являются специально образуемые органы парламентского контроля (аудита): Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов. Законодательные (представительные) органы формируют данные структуры и выступают их непосредственными заказчиками для проверки и оценки деятельности участников бюджетного процесса по законности и эффективности распоряжения бюджетными средствами, а также достоверности представляемых бюджетных отчетов.

Часть 5 ст. 101 Конституции устанавливает, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ. Статус, состав, полномочия Счетной палаты РФ закреплены в Законе о Счетной палате. Следует отметить, что это единственный правовой акт федерального уровня, регулирующий деятельность специализированного органа государственного финансового контроля.

В соответствии с Законом о Счетной палате Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, подотчетным Федеральному Собранию РФ. Счетная палата РФ решает следующие задачи:

- организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

В процессе реализации поставленных задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность.

Счетная палата РФ ежегодно представляет в Государственную Думу заключение на проект федерального бюджета, а также вносит предложения по корректировке тех или иных бюджетных показателей при его обсуждении в Государственной Думе. Она регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. На основе полученных оперативных данных, проведенного анализа отклонений от показателей федерального бюджета, подготовленных предложений по их устранению составляется ежеквартальный (нарастающим итогом) оперативный отчет об исполнении федерального бюджета за три, шесть, девять и двенадцать месяцев. Такой отчет после утверждения Коллегией Счетной палаты РФ направляется палатам Федерального Собрания РФ.

Счетная палата РФ готовит заключение на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу федерального закона об исполнении федерального бюджета за прошедший год, а также может вносить предложения о повышении эффективности расходов государственных средств, использования федеральной собственности, совершенствования бюджетного процесса в целом.

При реализации контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата РФ в соответствии со ст. 15 Закона о Счетной палате проводит комплексные ревизии и тематические проверки, которые осуществляются по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются самой Счетной палатой РФ. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяются своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты РФ, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты РФ Коллегия Счетной палаты РФ может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Именно проверки, объединенные в единый комплекс на основе общей тематики, позволяют всесторонне изучить различные вопросы и проблемы формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также юридические лица вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Таким образом, все виды деятельности, которые осуществляет Счетная палата РФ, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палаты РФ как специализированным государственным контрольным органом.

В настоящее время традиционный финансовый контроль Счетной палаты РФ за исполнением федерального бюджета дополняется не менее важным его видом - аудитом эффективности. Согласно стандартам Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) аудит эффективности используется в качестве инструмента оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ, их влияния на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов. Аудит эффективности не предполагает какой-либо оценки целесообразности принимаемых социальных и экономических решений, требующих расходования бюджетных средств. Он нацелен на предоставление объективной информации о реализуемости поставленных задач, разработку рекомендаций по возможной корректировке заявленных целей или методов их достижения в случае выявления недостаточности их финансового и ресурсного обеспечения, а также оценку достигнутых результатов деятельности с точки зрения эффективности произведенных затрат.

В целях осуществления бюджетного контроля законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления образуют контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований. Основы правового статуса названных органов установлены Законом о контрольно-счетных органах.

Основной идеей данного Закона является обеспечение единства правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, нормативно-правовой базы организации их деятельности, а также взаимодействия со Счетной палатой РФ при неукоснительном соблюдении принципа федерализма в построении нашего государства.

В Законе с соблюдением принципа федерализма в части создания собственной системы органов государственной власти в субъектах РФ и принципа самостоятельности местного самоуправления урегулированы лишь основные начала создания и организации деятельности института региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Но при этом для субъектов РФ и муниципальных образований в рамках названного Закона определено направление дальнейшего развития правовых основ по организации и деятельности контрольно-счетных палат.

В ст. 4 Закона о контрольно-счетных органах нашли отражение положения Римской декларации руководящих принципов контроля (Лима, 1977 г.), устанавливающие следующие принципы деятельности высших органов финансового контроля: законность, независимость, объективность, плановость, компетентность, оперативность, доказательность и гласность, соблюдение профессиональной этики. Кроме того, этот Закон определяет, что деятельность контрольно-счетных органов должна соответствовать принципу эффективности. Иначе говоря, в строгом соответствии с положениями правового государства требование эффективности предъявляется не только к подконтрольным субъектам, но и к самому проверяющему органу. Только при таком законодательном подходе возможна реализация основной цели государственного аудита - выявления, предупреждения и устранения фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечения открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействия социально-экономическому развитию страны.

Важная конституционная гарантия соблюдения прав и свобод человека и гражданина - право на государственную защиту. Развивая положения Конституции, названная статья Закона о контрольно-счетных органах наделяет государственные органы субъекта РФ (органы местного самоуправления) и иные организации, должностные лица, граждан правом обратиться с жалобой на действие (бездействие) контрольно-счетного органа в законодательный (представительный) орган.

Важной идеей этого Закона является обеспечение независимости контрольно-счетных органов и их должностных лиц. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена (ст. 3).

Контрольно-счетные органы выведены из состава законодательных органов субъектов РФ и наделены правами юридического лица. Принимая во внимание конституционный принцип самостоятельности функционирования органов местного самоуправления, названный Закон устанавливает, что контрольно-счетный орган муниципального образования может обладать правами юридического лица. Указание на данный элемент правового статуса должно содержаться в уставе и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования.

Должностные лица контрольно-счетных органов обладают профессиональной независимостью, также подлежат государственной защите в соответствии с законодательством РФ о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами РФ (ст. 8 Закона о контрольно-счетных органах).

Учитывая федеративную природу Российского государства, Закон о контрольно-счетных органах исходит из того, что при проведении контроля за эффективностью и законностью расходования финансовых средств, полученных из регионального бюджета, и использования государственной собственности субъектом РФ преимущество в праве проведения контрольных мероприятий должно оставаться за региональными контрольно-счетными органами. Вместе с тем проведение данных мероприятий возможно совместно со Счетной палатой РФ и должно иметь место в тех случаях, когда этого требуют объективные обстоятельства.

3. Бюджетный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти

Осуществление бюджетного контроля в разной степени присуще всем органам исполнительной власти. В зависимости от их правового статуса и реализуемых полномочий можно выделить органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.

Бюджетный контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации, мэрии субъектов РФ, администрации муниципальных образований, главных распорядителей бюджетов, которые осуществляют контрольные полномочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти России и в соответствии со ст. 114 Конституции и Законом о Правительстве РФ контролирует разработку и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет контроль валютных отношений.