Место муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов

Под регулирующими доходами бюджетов подразумевают федеральные и региональные налоги или иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Различие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется видом нормативного документа, который их устанавливает.

Формированию доходов местных бюджетов уделяет внимание Бюджетный кодекс РФ. В нижестоящие бюджеты поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципального образования, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Бюджетная система в  России начала складываться в ХV по типу унитарного государства. Местные (земские) бюджеты формировались за счет княжеских (государственных) налогов и земских сборов и повинностей.

В истории развития местных  бюджетов СССР выделяют 4 этапа. Строительство местных бюджетов как системы происходило в период с 1918-1936 годы. Хотя поступления от местных источников  в 1936-1940 годах в системе местных бюджетов возрастали, быстрый рост расходов требовал использования в значительных размерах отчислений от государственных доходов и налогов, где первое место занимал налог с оборота. В годы Великой Отечественной войны объем местных бюджетов резко сократился. Поэтому в первые послевоенные годы, а равно как и в 50-60-е годы,  доходы местных бюджетов во всех республиках формировались в основном за счет отчислений от государственных доходов: налога с оборота и государственных налогов с населения. В 1966-1985 годы для сбалансирования местных бюджетов повышался процент отчислений от территориальных доходов. Затем, когда этот источник был исчерпан, для покрытия возрастающих расходов в широких масштабах стала использоваться дотация.

Сегодня экономические функции местных органов власти только расширяются и усложняются. Удельный вес финансовой помощи из вышестоящих бюджетов превысил треть в структуре доходов муниципалитетов страны. Поэтому так важна стабильность финансового положение муниципальных образований. Но без понимания сущности и значения местных бюджетов невозможно добиться  развития их как системы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

          

 

 

                1.2. Правовая основа территориальных финансов.

Правовой основой составления  территориальных бюджетов РФ являются: 
1) Бюджетный кодекс РФ (ст. 169-187);

2) Нормативно-правовые  акты органов государственной  власти субъектов РФ.

Согласно ст. 169 Бюджетного кодекса «составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов  социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов» [1;].

 Проекты территориальных  бюджетов составляются с учетом  необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

 
Стоит отметить, что составление  проектов бюджетов субъектов РФ - исключительная прерогатива соответствующих органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 Непосредственное  составление проектов территориальных бюджетов осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации. 
В соответствие со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. При этом к сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения о:

- действующем на момент  начала разработки проекта бюджета  налоговом законодательстве;

- нормативах отчислений  от собственных доходов бюджетов  других уровней бюджетной системы  Российской Федерации;

-  предполагаемых объемах  финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- видах и объемах  расходов, передаваемых с одного  уровня бюджетной системы Российской  Федерации на другой;

-  нормативах финансовых  затрат на предоставление государственных  или муниципальных услуг;

- нормативах минимальной  бюджетной обеспеченности (ст. 172 п. 2 Бюджетного кодекса).

 Составление регионального  бюджета основывается на: 
- Бюджетном послании Президента Российской Федерации; 
-  прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

- основных направлениях  бюджетной и налоговой политики  соответствующей территории на  очередной финансовый год;

- прогнозе сводного  финансового баланса по соответствующей  территории на очередной финансовый год;

- плане развития государственного  сектора экономики соответствующей  территории на очередной финансовый  год.

Правовой основой функционирования территориальных финансов являются законодательные акты и кодексы.

1. Согласно статье 12 Налогового кодекса РФ все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы: федеральные налоги, налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономных областей, автономных округов, местные налоги. Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе, и территориальных органов, по отношению к соответствующим налогам, то есть, право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, устанавливать  ставки налогов, предоставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т.д. [2;]

2. Федеральный закон  Российской Федерации "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ  [3]. В Законе зафиксировано,  что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. [3;]

Далее указывается, что  доходная часть минимальных местных  бюджетов обеспечивается путем закрепления  на долговременной основе федеральным  законом и законами субъектов  Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что  финансовые средства, необходимые для  осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются, соответственно, в федеральном бюджете и в  бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств.

3. Важным этапом в  формировании законодательных основ  территориальных финансов стал  вышедший 25 сентября 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» , регламентирующий порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами, разграничения доходов и расходов между бюджетами.

В статье Закона «Местные финансы» впервые определены состав местных финансов, принципы их формирования. Местные финансы включают средства местных бюджетов, местные внебюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на финансовом рынке. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности этих финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Особое внимание в  Законе уделяется процессу формирования и исполнения местных бюджетов как  основной финансовой базы муниципальных  образований. В разделе, посвященном  местным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.

Важным положением, установленным  Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

4. В законе  РФ «Об общих принципах организации  законодательных                (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» [5] зафиксировано, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации. 

Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.  

       Органы государственной власти  субъекта Российской Федерации  в порядке, установленном федеральным  законом, нормативным правовым  актом Правительства Российской  Федерации, представляют федеральным  органам государственной власти  годовые отчеты об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. 

В бюджете субъекта Российской Федерации раздельно  предусматриваются доходы, направляемые на финансовое обеспечение осуществления полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, и субвенции на обеспечение осуществления полномочий, указанных в пункте 7 статьи 26.3 и статье 26.5 настоящего Федерального закона, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы. 

 Проект бюджета  субъекта Российской Федерации,  закон о бюджете субъекта Российской  Федерации, годовой отчет об  исполнении бюджета субъекта  Российской Федерации, ежеквартальные  сведения о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также о численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. По проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания.

В целом, изданные законы четче регулируют межбюджетные отношения в стране, расширяют финансовую базу местного самоуправления, укрепляют местные бюджеты.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 1.3. Основные проблемы в построении муниципальных бюджетов.

1. Необеспеченность региональных и местных бюджетов собственными стабильными и значительными источниками финансирования при существенном усилении реальных властных полномочий субъектов федерации.
2. Нехватка денежных средств в бюджетах муниципалитетов приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся напрямую к сфере жизнеобеспечения.
3. Налоговая система не стимулирует повышение платежной дисциплины. Кроме того, использование метода учета производства продукции и дохода по поступлению выручки на расчетный счет привело к стремлению предприятий не получать средства в оплату поставленной продукции на расчетный счет, а использовать разнообразные схемы обналичивания и утаивания этих средств.
4. Также снизилась дисциплина межбюджетных платежей – власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались без гарантируемого государством социального минимума.
5. Бюджеты территорий и муниципалитетов перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них вышестоящими уровнями власти без предоставления источников финансирования, а сфера «совместного финансирования» остается еще слишком широкой. В отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах.
6. Слабая собираемость налогов и узкая база налогообложения.
7. Налогоплательщик и налоговые органы поставлены в неравное положение. В частности, крайне затруднена защита прав налогоплательщиков через обычные суды по причине их перегруженности и отсутствия у судей специальных знаний.