Место муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов

 

            1.4. Основные направления бюджетной реформы РФ.

Происходящие в бюджетной  системе реформы, связанные с  реализацией Программы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направленной  на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами требуют адекватной им системы внутреннего контроля бюджетных организаций.

Основным направлением реформы  бюджетного процесса РФ является широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В рамках этой реформы разработана  новая система бюджетного учета  и отчетности, позволяющая контролировать не только правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году, а также объективно оценивать активы и обязательства органов государственной власти страны.

Начиная с 2004 года,  осуществляемое реформирование бюджетного процесса включает в себя одно из направлений, -  совершенствование  системы бухгалтерского учет и отчетности .

Существующая до 1 января 2005 года система бухгалтерского учета бюджетных учреждений имела преимущество в том, что при условии учета только кассовых доходов и расходов, внимание органов государственного управления сосредотачивалось на ограничении денежных средств, что давало  обществу и законодательным органам уверенность в сохранности полученных денег и способах их использования.

В результате на основании  двух нормативных документов формировались 2 вида отчетности: по операциям кассового  исполнения бюджета и по операциям фактического  использования выделенных бюджетом средств. Однако следует отметить,  что такая система учета не позволяла получить необходимую информацию о том – сколько налогов должно быть уплачено и насколько производимые государством затраты соизмеримы с аналогичными затратами в частном секторе. Кроме того, получаемая информация по кассовым доходам и расходам не консолидируется и, в основном, применяется внутренними пользователями только в части учета операций по кассовому исполнению  соответствующего бюджета.

Основные направления  реализации реформы бюджетного учета  определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному  собранию РФ «О бюджетной политике в 2003 году» :

- использование метода  начислений;

• интеграция с бюджетной классификацией;
• объединение бухгалтерского учета исполнения бюджета и в бюджетных учреждениях.

Следует отметить, что  впервые не только в российской, но и в мировой практике вопросы реформирования государственного учета освещены на таком высоком уровне.

Во – первых,  поскольку  государство перестало быть монополистом в производстве социально ориентированных  услуг (образование, здравоохранение, культура  и т.п.), то рынку и  потребителям этих услуг нужно дать исчерпывающий ответ  - во сколько ему реально обходится производство той или иной услуги, как это соотносится  со стоимостью аналогичной услуги, произведенной в реальном секторе экономики. Для этого нужно создать систему бухгалтерского учета в государственном секторе, аналогичную учету в коммерческом секторе.

Во – вторых, в странах  с развитой рыночной экономикой   и демократической формой правления  соблюдается принцип ответственности  и подотчетности. Информации о чистой стоимости активов государства придается  очень большое значение, когда исполнительная власть отчитывается перед обществом о том, насколько за его время правления увеличилось (или уменьшилось) благосостояние страны.

В – третьих, Россия является участником международных финансовых рынков. Следовательно, при заключении договоров необходимы достоверные данные о соотношении всех активов и обязательств государства.

Авторы концепции реформирования бюджетного процесса РФ считают, что при методе начислений доходы - это операции, которые увеличивают чистую стоимость активов, а расходы - это операции, уменьшающие чистую стоимость активов  (Таблица 1).

 

Таблица 1

Примеры операций влияния доходов  и расходов на чистую стоимость активов

№ операции	Операция	Содержание операции	Изменение стоимости активов (уменьшение, увеличение)
1	2	3	4
I	Начисление налоговых доходов:	У государства появляется актив, возникает  требование к налогоплательщику, в  силу налогового права	Прирастает актив в виде требований к налогоплательщику и не возникает никаких обязательств, в связи с чем стоимость активов увеличивается, и это экономическое событие является доходом

 

Продолжение Таблицы 1

№ операции	Операция	Содержание операции	Изменение стоимости активов (уменьшение, увеличение)
1	2	3	4
II	Поступление средств от продажи акций	По методу начислений произошла  трансформация одних видов финансовых активов в другие	Таким образом, это экономическое  событие не является доходом
III	Отражение расходов по методу начислений	При потреблении электроэнергии создается обязательство по его оплате	Так как никакого актива при этом не возникает, то такое экономическое  событие является расходом
IV	Строительство здания	Вложение денежных средств в  здание, т.е. увеличивается актив  в виде вложений в объект основного  средства). Происходит трансформация активов из финансовых (деньги на счете) в нефинансовые (здание).	Такое изменение может быть учтено по методу начисления.

 

В качестве доказательств уменьшения или увеличения активов участника бюджетной системы позволяет сделать вывод, что точка зрения авторов этой концепции достаточно спорна.

- (операция  I) начисленные налоговые доходы направляются на покрытие текущих расходов  получателей бюджетных средств;

- (операция  IV)  вложение денежных средств в капитальное строительство также можно признать увеличением активов только в том случае, если эти вложения осуществлены за счет начисленной амортизации или из прибыли оставшейся в распоряжении учреждения после уплаты налогов.

Следовательно, признание  прироста чистых активов связано не  только с увеличением нефинансовых активов (основных средств, нематериальных активов, материальных запасов), но и качества источника на их приобретение. По нашему мнению, к таким источникам можно отнести: средства, получаемые от коммерческой и иной, приносящей доход деятельности; средства, получаемые бюджетными учреждениями в качестве финансирования из бюджета непосредственно для капитальных вложений.

Второе положение Бюджетного послания – интеграция бюджетной  классификации, - отличает бюджетный учет от хозяйственного учета.

Структура новой  экономической  классификации или классификации  операций сектора государственного управления соответствует  26 – значной структуре кода счетов единого Плана счетов бюджетного учета. Такая классификация, по мнению авторов проекта реформирования бюджетной системы, позволит видеть не только общий объем по видам налогов и сборов, направляемых на выполнение социальных обязательств, но и иметь возможность своевременно и осознанно пересматривать соответствующие законы.

Классификация операций сектора государственного управления, прежде всего, структурирована по принципу влияния на стоимость актива и  обязательств или чистую стоимость. В результате, при среднесрочном бюджетировании, данные по объемам активов и обязательств по кодам бюджетной классификации будут являться основой для построения среднесрочного бюджета.

Важное положение реформы  бюджетного учета заключается в  том, что в центре всей созданной  системы находится администратор  бюджетных средств.

В то же время, в новой системе бюджетного учета заложены положения, позволяющие сочетать системы бюджетного учета с коммерческим учетом бюджетных учреждений со смешанным финансированием. 

Таким образом, на современном  этапе реформирования бюджетной  системы России бюджетный учет  и отчетность, построенные в единой системе ведения бухгалтерского учета всех единиц бюджетной системы РФ, консолидирующие учетную информацию по правилам бухгалтерского учета, позволят: формировать качественную прозрачную отчетность о государственных операциях,  влияющих на секторы экономики; увеличить прирост стоимости чистых активов, принадлежащих государству.

1.5. Совершенствование  межбюджетных отношений с                  

                       территориальным  центром.

Местные бюджеты как  обязательный атрибут местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ (включая и собственно муниципальную реформу) 1991-2000 гг. Суть муниципальных последствий происходивших в тот период радикальных изменений выразилась в существенном расширении социальных функций местного самоуправления (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшемся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последнего. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам оказались не подконтрольными. В итоге с самого начала преобразований сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов.

На основе анализа  данных по 63 регионам за период 1996-1999 гг. в 49 из них произошло снижение доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов регионов и только в 14 эта доля возросла. Аналогичные изменения характерны и для структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. К примеру, в Тюменской области в 1998-2002 гг. расходная нагрузка на областной бюджет сократилась с 59 до 52,5%, а на местные бюджеты возросла. В то же время в областной бюджет доходов стало поступать больше, а в местные бюджеты – меньше.

В настоящее время  бюджет каждого второго города и  района имеет превышение фактических расходов над доходами, то есть является дефицитным. Такую ситуацию нельзя не расценивать как крайне неблагоприятную. Однако если анализировать динамику бюджетных дефицитов, то можно отметить в целом позитивную тенденцию к снижению доли дефицитных местных бюджетов - с 50,1% в 1999 г. до 46,7% в 2002 г.

Выход из этой запутанной ситуации - только в четком разграничении  различных полномочий и способов их финансирования.

Во-первых, следовало  бы из списка "вопросов местного значения" исключить все те функции, в отношении которых местные органы лишь применяют правила и нормы, установленные на федеральном или региональном уровне; они должны быть приравнены к "делегированным" полномочиям (например, зарплата преподавателей, различные пособия и т.д.).

Во-вторых, содержащееся в законодательстве требование о том, что финансирование "собственных" и "делегированных" полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) должно прописываться в бюджете отдельно, надо признать недостаточным. Следовало бы пойти дальше, добиваясь того, чтобы средства, предназначенные для финансирования "делегированных" полномочий (которых в перспективе, вероятно, будет больше, чем сейчас), вообще не включались в бюджет муниципальных образований, а перечислялись на казначейский счет муниципалитета. В таком случае распорядителем этих средств должен стать глава местной администрации, но работающий под контролем как местного представительного органа, так и администрации субъекта Федерации.

Весьма вероятно, что  система местных бюджетов, еще  до конца не оформившись в соответствии с уже действующим законодательством, начнет претерпевать серьезные структурные преобразования. Так, в правительственной Программе развития бюджетного федерализма в России  разрабатываются предложения о введении в ставшую уже привычной трехуровневую бюджетно-налоговую систему страны дополнительного, промежуточного звена между региональными и муниципальными бюджетами.