Место муниципальных бюджетов в системе территориальных финансов

При таком варианте нововведений нынешние органы местного самоуправления в городах так называемого  областного подчинения и в административных районах получат статус органов местной государственной власти или на переходный период - крупных муниципальных образований. Они должны будут иметь самостоятельные бюджеты и располагать налогово-бюджетными полномочиями по регулированию бюджетов оставшихся муниципальных образований. При этом допускается, что в переходный период новый уровень может быть либо только государственным (третьим, местным уровнем), либо комбинированным, то есть одновременно местным государственным и муниципальным (местного самоуправления), но в перспективе - в основном государственным. Исключение предлагается сделать для крупных городов, за которыми, согласно излагаемой концепции, может быть сохранен "двойственный" статус с предоставлением права иметь два выборных органа власти и два бюджета - местный и муниципальный.

Такая ситуация чем-то напоминает парадокс сложносоставных субъектов  РФ (в частности, нахождение полноправных субъектов РФ - Ханты-Мансийского  и Ямало-Ненецкого автономных округов  в составе другого полноправного субъекта РФ - Тюменской области). Из возникающей при этом организационной неразберихи есть выход.

Он предполагает четкое разграничение предметов ведения  между существующими уровнями. Скажем, за районным уровнем можно закрепить  ответственность лишь за те "вопросы местного значения", решение которых нельзя обеспечить в пределах отдельных поселений из-за отсутствия в них всех требуемых для этого условий. Кроме того, за районным уровнем можно было бы оставить вопросы межпоселенческой (общерайонной) транспортной и энергетической инфраструктур и т.п.

Сложившаяся модель взаимоотношений  бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывает :

1. распределение налогов по уровням бюджетов;
2. бюджетное выравнивание;
3. ссудно-управленческие отношения;
4. адресно-целевые отношения.

 

Анализ существующей модели бюджетного федерализма показал  настоятельную необходимость реформирования ее по следующим направлениям:

• реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;
• реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;
• создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;
• формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.

Мировая практика подтверждает, что децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью (минимальными потерями) использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны распределяться между всеми субъектами федерации. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. АНАЛИЗ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В РОССИИ.

 

2.1. Анализ территориального  бюджета (на примере Тульской  области)

 

В соответствии со ст. 9 Закона Тульской области от 07.06.2004 № 449-ЗТО  «О бюджетном процессе в Тульской области»  составление бюджета основывается на:

• прогнозе социально-экономического развития области на очередной финансовый год;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики области на очередной финансовый год;
• прогнозе сводного финансового баланса области на очередной финансовый год;
• плане развития государственного сектора экономики области на очередной финансовый год;
• областных минимальных социальных стандартах.

Доходы бюджетов в соответствии со ст. 6 БК РФ  представляют собой поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ  источниками финансирования дефицита бюджета. Доходы региональных бюджетов  в соответствии с БК РФ  образуются за счет

• налоговых  видов доходов;
• неналоговых видов доходов;
• за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Учитывая федеративное устройство России и разделение полномочий между различными уровнями власти,  БК РФ определяет состав доходов региональных бюджетов и расходы, которые финансируются исключительно из бюджетов субъектов РФ.  К налоговым доходам  субъектов РФ относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

 

 

Таблица 2.

КОНСОЛИДИРОВАННЫЙ БЮДЖЕТ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ В 2002-2010 годах
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Доходы (млн. руб.)	8481.8	12016.2	13542.2	16149.5	20735.1	23789.2	32770.0	42102.0	40522.3
Расходы (млн. руб.)	8603.8	12562.1	14862.5	16326.8	20495.6	25190.9	31880.4	41588.8	43423.0
Профицит, дефицит (–)	-122.0	-545.9	-1320.3	-177.3	239.5	-1401.7	889.6	513.2	-2900.7

 

 

Консолидированный бюджет области за январь-март 2010 года по доходам исполнен в сумме 9475,1 млн. рублей (21,5% к уточненному плану, 119,2% – к уровню января-марта 2009 года), в том числе 6154,1 млн. рублей (65,0% общей суммы доходов, 102,6% – к уровню января-марта 2009 года) получено собственных доходов.

По сравнению с соответствующим  периодом 2009 года поступления собственных  доходов в консолидированный бюджет области увеличились на 2,6%, при этом уменьшились поступления налога на прибыль (на 9,8%). Вместе с тем, увеличились поступления налога на доходы физических лиц (на 5,4%), акцизов (на 50,2%), налога на имущество организаций (на 25,0%).

Расходы консолидированного бюджета области за январь-март 2010 года исполнены в сумме 9219,8 млн. рублей (18,6% к уточненному плану, 127,2% к уровню января-марта 2009 года).

Собственные доходы по отношению  к расходам консолидированного бюджета  области (бюджетная обеспеченность) составили 66,7%.

Бюджет Тульской области за январь-март 2010 года по доходам исполнен в сумме 7241,1 млн. рублей (21,1% к утвержденному плану, 123,6% к уровню января-марта 2009 года); по расходам – в сумме 7307,9 млн. рублей (18,8% к утвержденному плану, 135,9% к уровню января-марта 2009 года), в том числе 345,7млн. рублей (4,7% всех расходов, 102,7% к январю-марту 2009 года) направлено на образование, 334,8 млн. рублей (4,6% всех расходов, 91,2% к январю-марту 2009 года) – на здравоохранение, физическую культуру и спорт, 2269,5 млн. рублей (31,1% всех расходов, 165,5% к январю-марту 2009 года) – на социальную политику, 2249,6 млн. рублей (30,8% всех расходов, 108,1% к январю-марту 2009 года) – на предоставление межбюджетных трансфертов .

Среди налоговых доходов  бюджета Тульской области ведущее  место занимают налог на доходы физических лиц, налог на прибыль, совокупная доля которых составляет в пределах 60 % от общего объема доходов областного бюджета.  Они являются главными бюджетообразующими налогами для бюджета Тульской области.

Неналоговые доходы в  структуре бюджета Тульской области  занимают незначительное место –  около 2 %.  На протяжении рассматриваемого периода среди неналоговых доходов  наиболее значимыми являются доходы от использования государственной собственности. 

Значительная часть расходов бюджета Тульской области – это межбюджетные трансферты местным бюджетам. Их доля составляет в среднем около 30 %. Предельный размер дефицита бюджета лежит в пределах, установленных бюджетным законодательством.   Несмотря на это высокие показатели предельного размера дефицита бюджета  должны быть оценены как отрицательная тенденция. Это обусловлено, в частности, изменениями в налоговом законодательстве, касающемся сокращения налоговых доходов региональных бюджетов и все более усиливающейся централизации налоговых поступлений  в федеральный центр. Следовательно,  высокие показатели дефицита бюджета Тульской области обусловлены, в первую очередь,  внешними факторами.

 

 

 

 

  2.2. Проблемы территориальных финансов 

  в Российской Федерации и пути их решения.

 

Характер отношений  между центральными органами власти, формулирующими политику управления ресурсами  государства, с одной стороны, и  региональными органами власти определяет особенности реформирования региональных финансов. Многие авторы выделяют общие для всех регионов проблемы, решение которых позволит повысить эффективность региональных финансов.  Среди них следующие :

1. В современной бюджетной  политике федерального центра  все более отчетливо проявляются тенденции не бюджетного федерализма, а бюджетного унитаризма, в качестве оправдания которого обычно называют необходимость концентрации финансовых ресурсов для целей социально-экономического развития страны.

Основным направлением реформирования  в этом случае является  увеличение налогооблагаемой базы региона  с целью повышения его бюджетно-финансовой обеспеченности, что в свою очередь  способствует достижению поставленной социальной цели. Положение об укреплении и развитии налогооблагаемой базы региона должно стать сутью проводимой каждым субъектом Федерации политики. При этом опора на собственные источники развития действительно станет стратегией экономической политики субъектов Федерации. В противоположность этому Система закрепления за бюджетами регионов собственных доходов заменяется трансфертными выплатами. Субъекты Федерации становятся хронически зависимыми от дотаций, которые выделяют  федеральные структуры для решения проблем функционирования региональной системы управления и обеспечения текущих социальных расходов государственных органов. Нынешнее перераспределение финансовых ресурсов в пользу федерального центра с последующим дотированием этими же средствами регионов, являющееся на сегодня основным применяемым методом «улучшения»  бюджетных характеристик регионов, трудно счесть действительно эффективным способом решения бюджетных проблем субъектов. В целом сохраняющаяся тенденция все большей унитаризации системы государственных и муниципальных финансов, реального сокращения, а не расширения налоговых полномочий субъектов РФ должна быть преодолена. В противном случае региональные и местные власти лишаются всех материально-финансовых предпосылок и стимулов для самостоятельной, как и зафиксировано в Конституции, реализации принадлежащих им полномочий.

2. Существующие механизмы  согласования федеральных и региональных  интересов не используются эффективно, оказываясь только средством  легитимации авторитарной политики  центра. В рамках этих структур  согласования направлений социально-экономического развития России, направлений федеральной региональной политики, программ социально-экономического развития как такового не происходит. Устойчивый, эффективный механизм координации федеральных и региональных социально-экономических программ и их согласованной реализации по-прежнему не выработан, комплексная региональная политика в государстве по-прежнему отсутствует. В условиях, когда субъекты Российской Федерации, которые располагают в совокупности всем экономическим потенциалом страны и, следовательно, должны обеспечивать, казалось бы, федеральный центр всеми видами ресурсов, ожидают от него финансовой помощи, о нормальном социально-экономическом развитии регионов говорить не приходится.

3. Органы власти субъектов  Федерации не заинтересованы в работе на увеличение своего территориального экономического потенциала, поскольку дополнительный доход будет изыматься в целях перераспределения, а необходимую для поддержания социальной стабильности и функционирования государственного и муниципального управления сумму финансовых средств региональные власти все равно получат, приложив минимум усилий. Это чревато развитием тенденций «паразитизма» в субъектах Федерации, не предполагающего формирования собственной доходной базы, а также, снижением (сведением к нулю) активности органов власти и управления в сфере обеспечения социально-экономического развития территории.

Коренное изменение  ситуации в сторону повышения  самостоятельности и ответственности  субъектов Федерации в проведении политики социально-экономического развития на своей территории, согласованного управления социально-экономическим развитием Российской Федерации возможно при условии осуществления ряда мер, направленных на совершенствование организационно-правовых основ федеративных отношений в стране.

4. Требуется четко  определить и конституционно  закрепить основы создания организационного  механизма согласования региональных  и федеральных социально-экономических  приоритетов и интересов, управления  финансовыми и иными ресурсами Федерации.  Существующие механизмы согласования федеральных и региональных интересов неэффективны и являются только средством достижения авторитарной политики центра. В рамках этих структур согласования основных программ социально-экономического развития России, направлений федеральной региональной политики как такового, не происходит.

Немаловажную роль будет  играть установление единого комплекса  стандартов, методов и моделей, реализующих  алгоритм обработки и представления  информации в процессе формализации приоритетов социально-экономического развития РФ и регионов, определение комплекса технических (в том числе и программных) средств, на основе которых эти модели будут функционировать.

В случае последовательной реализации названных мер в РФ будет действительно создана реальная система федерализма сотрудничества.

 

 

 

 

 

 

                                              Заключение.

Создание финансово-экономических  основ местного самоуправления является одной из приоритетных задач на долгосрочный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности. Несмотря на то, что действующим законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности городов районного подчинения, районов в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований идет с большими трудностями.