Налоги и государство

Налоговые полномочия парламента расширяются в XVIII - XIX вв. в связи с возрастанием политического значения Палаты общин за счет Палаты лордов. Если раньше налоги устанавливались Палатой общин с "согласия или одобрения лордов", то в результате конфликта между палатами парламента в 1860 г. по предложению главы правительства Г. Пальмерстона Палата общин приняла решение о том, что только нижняя палата обладает правом устанавливать налоги и разрешать правительству их взимать. В резолюции парламента указывалось: "Право разрешать королю налоги и субсидии принадлежит одним общинам и составляет существенную часть их полномочий"15.

Не ограничиваясь правом устанавливать налоги и разрешать исполнительной власти их собирать, парламент постепенно распространяет свою власть на расходование денежных средств. "Центр тяжести финансовой власти, ему принадлежавшей, - писал русский государствовед А. А. Алексеев, - перемещен теперь из доходной части бюджета на расходную его часть"16. Именно в это время, в первой половине XVIII в., формируется институт английского бюджета и берет начало современное бюджетное право Англии и других стран мира.

К началу XX в. английский парламент в лице Палаты общин превратился в могущественное правящее собрание. Акт о парламенте 1911 г. законодательно закрепил право Палаты общин решать вопрос о бюджете без санкции Палаты лордов. В акте указывалось, что Закон о бюджете "станет актом парламента, хотя Палата лордов его и не приняла"17.

Английская модель установления налогов представительным собранием была постепенно заимствована в XIX-XX вв. всеми странами Западной Европы и России. Во Франции право устанавливать налоги представительным органом закрепляется законодательством в процессе революционных преобразований последнего десятилетия XVIII в. Конституция 1791 г. декларировала, что она "передает исключительно законодательному корпусу следующие полномочия и функции: предлагать и декретировать законы; определять общественные расходы; устанавливать государственные налоги, их форму, размер, продолжительность, способ взимания"18. "Королевское право" устанавливать налоги сошло во Франции навсегда. Это право перешло к парламенту, роль которого со второй половины XIX в. до настоящего времени выполняет Национальное собрание.

В России на основе царского Манифеста 1905 г. правом устанавливать налоги была наделена Государственная Дума. Статья 44 Основных государственных законов указывала: "Никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя императора"19. Из этого следовало, что налоги с населения могли устанавливаться только с согласия обеих палат российского парламента. Знаменательно оглавление принятого в 1916 г. Закона о подоходном налоге: "Одобренный Государственным Советом и Государственной Думой Закон о государственном подоходном налоге"20.

На рубеже XIX - XX вв. парламентское право устанавливать налоги было закреплено в законодательстве большинства стран Западной Европы и в России. Налоговый фактор, разделив государственную власть на несколько ветвей, подготовил основу для формирования в XX в. современного государства.

Современное государство и налоги. Говоря о современном государстве, имеется в виду не всякое, а правовое государство, соответствующее определенным критериям. Эти критерии следующие: разделение властей, система парламентаризма, верховенство закона, подконтрольность исполнительной власти, социальная справедливость и др.

Принцип разделения властей с учетом налоговой деятельности государства реализуется каждой страной не точно по концепции Монтескье, идеалом которого было "полное" разделение властей, но в их взаимодействии. Английский ученый-государствовед Р. Мюр писал: "Эффективное управление становится почти невозможным, когда власть, которая издает законы и устанавливает налоги, находится в состоянии конфликта с властью, которая должна осуществлять повседневную работу по управлению страной"21. Утверждая бюджет, законодательная власть уполномочивает исполнительную власть обеспечить поступление государственных доходов (налогов) в казну. Такое положение характеризует многие современные государства: парламент устанавливает налоги, но исполняют бюджет по доходам органы исполнительной власти.

Хотя в соответствии с концепцией разделения властей ведущее место в системе государственной власти в современном государстве принадлежит представительному собранию, основная рабочая нагрузка по управлению финансами падает на исполнительную власть. Это относится и к налоговой деятельности государства. Конституции современных государств (Франции, Российской Федерации и др.) ограничивают законодательную власть парламентов, оставляя им в основном право принимать законы о налогах и утверждать бюджеты. Непосредственное управление финансами (и всеми доходами) предоставлено правительству. Это объясняется, в частности, тем, что правительство является органом, имеющим более точное представление о потребностях страны и о том, в каких размерах доходы (налоги) должны поступать в бюджетные и внебюджетные фонды. Этим также объясняется наличие в ст. 104 Конституции РФ нормы, предписывающей, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Однако данную конституционную норму не следует рассматривать только как некоторое ограничение полномочий Государственной Думы. В ней скорее всего нужно видеть разумное требование, предполагающее совместную работу государственной машины, осуществляющей единую государственную власть22.

С налоговой деятельностью современного государства связаны органы третьей традиционной ветви власти - судебные органы. Реализуя судебную власть в соответствии с Налоговым кодексом РФ и другими законами страны, судебные органы вправе: 1) обеспечивать принудительное исполнение налоговой обязанности; 2) рассматривать споры, возникающие между налогоплательщиками и налоговыми органами; 3) в соответствии с Уголовным кодексом привлекать к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления в сфере налогообложения. Деятельность суда призвана обеспечить верховенство закона, в том числе и в сфере налогообложения.

Принцип верховенства закона в современном правовом государстве имеет особое значение для граждан-собственников, обязанных подчиняться налоговому закону, который ограничивает их право частной собственности. Но такое ограничение оправдано социальными обязанностями, вытекающими из этого права. Вследствие этого налоговые обязательства граждан закрепляются как на конституционном уровне, так и на уровне обычного законодательства. В конституции современного государства, как правило, имеется раздел, представляющий собой своеобразную "налоговую конституцию"23. Например, ст. 53 Конституции Италии устанавливает: "Все обязаны участвовать в государственных доходах сообразно своей платежеспособности". В Конституции Японии говорится: "Население подлежит обложению в соответствии с законом". Конституция РФ провозглашает в ст. 57: "Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют".

Наряду с "налоговыми конституциями" в современном государстве действуют универсальные налоговые законы: налоговые кодексы, законы о налогах, выполняющие функции общей части налогового кодекса, и законы о конкретных налогах24. В России действует Налоговый кодекс РФ, во Франции - Общий кодекс налогов, в США - Кодекс внутренних доходов США, в Испании - Общий налоговый закон.

Однако современное государство отличается от предшествовавших еще одним фундаментальным признаком: оно является не только правовым государством, но также государством социальным. Социальный фактор внес глобальные изменения в налоговую политику государств и в их "налоговые конституции". После диалога пророка Самуила со своим народом в XI в. до н.э., после подписания английским королем Иоанном в 1215 г. Великой хартии вольностей поворот государства на рубеже XIX-XX вв. в сторону социальной защиты своих граждан является третьим "звездным часом" в реализации принципа справедливости в сфере налогообложения и в истории налогового права.

Социальное правовое государство и налоги.

Для традиционных бюджетов, которые принимались в государствах Западной Европы, России, США и других стран вплоть до XIX в., характерной была налоговая политика, которая обеспечивала расходы на государственное управление в его классическом понимании. Это означало, что финансовые средства, получаемые от установленных государством налогов, использовались главным образом на администрацию, полицию, армию, дипломатию, т.е. для целей внутренней и внешней политики.

22 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 357. 
 
23 Кирхоф П. Государственные доходы // В кн.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 138. 
 
24 См.: Толстопятенко Г. П. Европейское налоговое право. М., 2004. С. 110.

стр. 60

Однако начиная с середины XIX в. государство уже не могло осуществлять только традиционные управленческие функции и ограничиваться исключительно обеспечением безопасности своих граждан. В связи с урбанизацией и индустриализацией стран Западной Европы и России, быстрым ростом численности работников наемного труда (рабочих, чиновников, служащих) появились группы лиц, постоянно или временно нетрудоспособных по старости, болезни, инвалидности, т.е. лиц, оказавшихся в сложном материальном положении и нуждавшихся в финансовой поддержке государства. Такая помощь стала возможной только в форме социального страхования, и вопрос о ней в общегосударственном масштабе был поставлен в Манифесте германского кайзера Вильгельма I в 1881 г.

Манифест провел четкое различие между самостоятельным доходом (заработком) гражданина в результате трудовой деятельности и финансовой поддержкой, оказанной государством человеку, находящемуся в сложном материальном положении. Эта поддержка должна была финансироваться из специальных государственных фондов, источниками формирования которых могли быть взносы (налоговые платежи) наемных работников и предпринимателей. В 80-е годы XIX в. в Германии были приняты законы о социальной защите населения: об обязательном государственном страховании на случай болезни, о страховании от несчастных случаев, об обязательном страховании по инвалидности и старости25. Вслед за Германией и другие государства начали проводить активную социальную политику и принимать законы об обязательном социальном страховании: Франция, Англия, США, Россия.

Понятие "социальное правовое государство" использует Основной закон ФРГ, в абз. 1 ст. 28 которого сказано, что "конституционный строй в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства". Если правовое государство - это институт, служащий своим гражданам и обеспечивающий реализацию их прав и свобод, то социальное правовое государство - это институт, осуществляющий социальную поддержку той части населения, которая оказалась в трудном материальном или бедственном положении. Социальное правовое государство стремится поднять материальный уровень этой части общества до нормального, достойного положения. Статья 7 Конституции РФ дает следующее определение Российскому государству: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Та же идея содержится в ст. 38 Конституции Италии, в которой записано, что "каждый гражданин, не способный к труду и лишенный необходимых средств к существованию, имеет право на поддержку и социальное обеспечение. Трудящиеся имеют право на то, чтобы для них были предусмотрены и обеспечены средства, соответствующие их жизненным потребностям, на случай несчастья, болезни, инвалидности, старости..."26.

Основной источник формирования специально создаваемых фондов социальной поддержки населения - налоговый. Социальное государство гарантирует направление денежных средств, полученных от налоговых поступлений, на оказание "заранее определенной, нормативно установленной помощи в типичных ситуациях, когда люди нуждаются в поддержке"27. Финансовое законодательство современного государства в основном распределяет денежные средства от налоговых платежей по двум группам: одни доходы поступают в общие бюджеты, другие - в социальные бюджеты или внебюджетные фонды. Причем налоговые платежи в социальные фонды имеют целевой характер. Например, в Российской Федерации в соответствии со ст. 146 Бюджетного кодекса РФ в бюджет внебюджетного Пенсионного фонда РФ зачисляются налоговые доходы, распределяемые органами Федерального казначейства, неналоговые доходы, различные страховые взносы и другие доходы; в бюджеты внебюджетного Фонда социального страхования и внебюджетного Федерального фонда медицинского страхования зачисляется единый социальный налог и другие поступления.

В США функционирует Федеральный фонд пенсионного страхования, средства которого формируются за счет страховых взносов работников и работодателей. Страховой взнос является федеральным налогом, уплачиваемым в соответствии с Федеральным законом "О страховых взносах". Плательщиками этого налога являются все работодатели, использующие наемный труд28.

Во Франции парламентом принимаются два бюджета - общий и социальный. Социальный бюджет принимается на основе органического финансового закона, который согласно ст. 34 Конституции Франции определяет общие доходы и расходы государства на каждый календарный год. Второй бюджет принимается парламентом

25 См.: Захаров М/ Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М., 2002. С. 6 - 7. 
 
26 Конституции зарубежных государств / Сост. В. В. Маклаков. М., 2006. С. 206. 
 
27 Цахер Х. Ф. Социальное государство // В кн.: Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 70. 
 
28 См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты. М., 2002. С. 622 - 624.

стр. 61

на основе Закона о финансировании социального обеспечения 1996 г. Как сказано в "Словаре конституционного права" Т. Дебарда, ранее парламент постоянно вмешивался в эту область для того, чтобы установить основные принципы социального обеспечения на соответствующий бюджетный год и решить связанные с этим обеспечением вопросы налогового обложения. Закон о финансировании социального обеспечения установил отдельный социальный бюджет, причем расходная часть этого бюджета составляет, как правило, 60% всех бюджетных средств Франции29. По этому закону введен так называемый социальный налог, уплата которого возложена на работника и который должен постепенно заменить все другие социальные взносы.