Нарушение бюджетного законодательства как основание юридической ответственности

Кроме того, нельзя не согласиться с М.В. Карасевой, когда она отмечает, что выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности как раз и связанно с бурным развитием финансового законодательства. Неслучайно термин "финансовая санкция" впервые используется законодателем в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О государственной налоговой службе РСФСР", а термин "финансовая ответственность" - в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей". Ю.А. Крохина отмечает, что финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку - "снизу вверх", поскольку, например, более детальную разработку получает налоговая ответственность и существенные перспективы развития имеет ответственность за нарушения бюджетного законодательства .[4]

Правонарушение выступает основанием ответственности; без правонарушения нет ответственности.

Кодекс устанавливает ответственность за отдельные финансовые правонарушения. В некоторых случаях Бюджетный кодекс содержит конкретные санкции, а в ряде случаев - отсылочные нормы к административному и уголовному законодательству.

Любая юридическая ответственность характеризуется тремя признаками:

а) государственным принуждением;

б) отрицательной оценкой деяния, формирующего правонарушение, и субъекта, совершившего это деяние;

в) наступлением для правонарушителя неблагоприятных последствий, что и составляет сущность наказания.

Финансово-правовая ответственность за бюджетные правонарушения характеризуется следующими признаками:

1) данная ответственность  установлена непосредственно бюджетным  законодательством (причем, только  Бюджетным кодексом Российской  Федерации и иными федеральными  законами);

2) к ответственности привлекается  субъект бюджетного правоотношения;

3) ответственность предусматривает  применение мер наказания к  лицу, виновному в неисполнении  или ненадлежащем исполнении  предписаний, предусмотренных нормами  бюджетного законодательством ;

4) в основании ответственности  лежит бюджетное правонарушение, то есть нарушение бюджетного  законодательства;

5) ответственность состоит  в применении специфических бюджетных  санкций;

6) привлечение к бюджетно-правовой  ответственности производят органы, исполняющие бюджеты;

7) привлечение к ответственности  осуществляется в порядке, установленном  бюджетным законодательством;

8) бюджетно-правовая ответственность  является средством обеспечения  надлежащего исполнения требований  бюджетного законодательства.

При привлечении бюджетного правонарушителя к юридической ответственности государство преследует, как правило, три цели.

обеспечение исполнения бюджетного законодательства. Особенно это характерно для ситуации, когда к ответственности привлекается получатель бюджетных средств.

наказание правонарушителя, что выступает средством  его воспитания и предупреждения повторных правонарушений.

защита имущественных интересов участников бюджетных правоотношений. В рамках финансовой ответственности ответственность за нарушения бюджетного законодательства формирует особый вид ответственности – бюджетно-правовую ответственность.

Бюджетно-правовая ответственность – это применение уполномоченными органами, исполняющими бюджет, к нарушителю  бюджетного законодательства мер юридической ответственности, установленных этим законодательством, возлагающих на правонарушителя дополнительных обременений имущественного характера.

Характеризуя правовой статус субъектов Российской Федерации в системе ответственности за нарушение бюджетного законодательства, отметим следующие обстоятельства:

субъекты Российской Федерации не правомочны станавливать ответственность за нарушения бюджетного законодательства (в форме как административной, так и бюджетно-правовой ответственности). Такую ответственность правомочны устанавливать лишь уполномоченные федеральные органы государственной власти.

нарушение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации может выражать собой объективную сторону бюджетно-правового или административного бюджетного правонарушения, которое будет лежать в основании привлечения правонарушителя соответственно к бюджетно-правовой или административной ответственности;

субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны привлекать правонарушителей к бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений, в порядке установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

субъекты Российской Федерации в лице органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации, правомочны возбуждать дела о привлечении правонарушителей к административно- правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства путем составления протокола о совершении бюджетного правонарушения.

субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти сами могут быть привлечены к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.

органы государственной власти субъектов Российской  Федерации, исполняющие бюджеты, а также их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства в качестве правонарушителей.[9]

Согласно ст. 282 Бюджетного кодекса РФ4  к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Классификация мер принуждения, применяемых за бюджетные правонарушения, неоднозначна. Так, Т.В. Конюхова считает, что к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

блокировка расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

изъятие бюджетных средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности);

приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера  финансовой дисциплинарной  ответственности);

наложение штрафа (мера административной ответственности);

начисление пени (мера гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств);

иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами. 

 

Глава 2. Виды  ответственности за нарушение бюджетного законодательства

2.1 Виды  ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер.[7]

Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.

Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность.

Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст.282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.[6]

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:

1) предупреждение о ненадлежащем  исполнении бюджетного процесса;

2) блокировка расходов;

3) изъятие бюджетных средств;

4) приостановление операций  по счетам в кредитных организациях;

5) наложение штрафа;

6) начисление пени и  иные меры в соответствии с  Бюджетным кодексом РФ и федеральными  законами

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

К пресекательным мерам государственного принуждения относятся: блокировка расходов (ст. 231 БК РФ); приостановление операций по счетам в кредитных организациях; сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ); аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).

Эти меры направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям.

Правовосстановительными мерами являются:

1) изъятие в бесспорном  порядке следующих видов бюджетных  средств: а) используемых не по  целевому назначению;

б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

2) пеня;

3) выплата компенсации  получателям бюджетных средств в размере недофинансирования.

В отдельных случаях совершенное финансовое правонарушение имеет настолько тяжкие последствия, что мер административного характера оказывается недостаточно. В этих случаях в качестве крайней меры поступает уголовная ответственность, которая регулируется Уголовным кодексом Российской Федерации (ст.285.1).

Гражданско-правовая ответственность в финансовой сфере при осуществлении финансового контроля регулируется ГК РФ. Вопросы, связанные с наступлением ответственности и попадающие в сферу действия гражданского права, возникают в основном в случаях неправомерных действий органов государственного финансового контроля при осуществлении контрольных мероприятий и нанесении вследствие таких действий вреда или ущерба проверяемым организациям и их должностным лицам. В подобных ситуациях речь идет о нарушении гражданских прав.

Необходимо отметить, что, учитывая возможность наступления гражданско-правовой ответственности, органы государственного финансового контроля стремятся обеспечить максимальную объективность при проведении контрольных мероприятий, а также достоверность сведений, содержащихся в актах ревизий и проверок, и обоснованность заключений в отчетах по результатам контроля. 

 

2.2 Характеристика мер  применяемых за нарушение бюджетного  законодательства

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса – это официальное уведомление участника бюджетного процесса о ненадлежащем исполнении им своих обязанностей с требованием прекратить нарушение бюджетного законодательства.

Блокировка расходов – прекращение бюджетного финансирования путем сокращения лимита бюджетных обязательств либо отказа в подтверждении этих обязательств.

Блокировка расходов применяется в двух случаях: 1) если бюджетные ассигнования были выделены при выполнении определенных условий, которые, однако, не были выполнены; 2) при выявлении фактов нецелевого использования денежных средств.

Изъятие бюджетных средств – принудительное отчуждение у бюджетополучателя денежных средств, предоставленных ему на возвратной основе, путем бесспорного списания этих средств с его лицевого счета.

Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств производится на основании решения органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации. Если в качестве этого органа выступает орган Федерального казначейства, то списание осуществляется на основе постановления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.

Постановление о бесспорном списании бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа Федерального казначейства, уполномоченного проводить проверки, либо на основании заключения должностного лица органа Федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами.