2.2. Основные проблемы
бюджетного финансирования
образования
1. Характерной особенностью
современного состояния бюджетного
финансирования образования является
недостаток выделяемых средств
для нормального функционирования
бюджетных заведений. Считается, что
финансироваться из бюджета должны
лишь основные виды расходов
образовательных учреждений. И при
этом не финансируются даже
те расходы, которые предусмотрены
законами «Об образовании» и
«О высшем и послевузовском
профессиональном образовании». Приоритеты
при финансировании конкретных
статей расходов определяются
таким образом:
- оплата труда;
- стипендия;
- трансферты;
- оплата коммунальных
услуг;
- остальные виды расходов.
Такая оценка значимости
расходов связана с тем, что действующее
законодательство установило достаточно
большую зону ответственности государства
за обеспечение определённого уровня
финансирования образования:
- выделение на нужды
развития образования не менее
10% национального дохода, в том
числе на высшее профессиональное
образование – не менее 3% расходной
части федерального бюджета;
- установление уровня
оплаты труда работников образования
в зависимости от уровня оплаты
труда в промышленности;
- введение социальных
доплат, надбавок для работников
образования.
Выполнение всех обязательств,
взятых на себя государством,
требует увеличения ассигнований
на образование из федерального
бюджета по разным оценкам
в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо.
2. Действующий порядок
бюджетного финансирования, установленный
БК РФ, характеризуется наличием
противоречий с действующим законодательством
об образовании, а также внутренних
противоречий, недостатков и неясностей,
усугубляющихся практикой его
применения. Это снижает эффективность
использования бюджетных средств,
приводит к значительным трансакционным
издержкам.
3. Нормативно-методическая
база бюджетного финансирования
образования в основном опирается
на документы и материалы, разработанные
для условий планово-директивной
экономики и отсутствия выраженного
дефицита бюджетных средств. В
современных условиях это порождает
ряд проблем, решить которые не
удаётся.
4. В законодательной
базе, определяющей процедуру бюджетного
финансирования образования, отсутствует
механизм, позволяющий с единых
позиций решать возникающие частные
вопросы финансирования, руководствуясь
единственным критерием – целями,
на достижение которых направляются
бюджетные средства. Такое положение
обусловлено принятой в настоящее
время трактовкой определения
целевого характера использования
бюджетных средств, не связанного
ни с образовательным процессом,
ни с его результатами, а основанного
исключительно на соблюдении
установленных сметных назначений
в рамках экономической бюджетной
классификации.
5. Возможности маневрирования
ресурсами носят ограниченный
характер, связанный с необходимостью
строгого соблюдения установленных
бюджетных процедур.
Всё это позволяет
предположить, что бюджетная (финансовая,
экономическая) политика государства
(точнее, финансовых органов) направлена
в первую очередь на учёт
и контроль бюджетных средств,
а не обеспечение деятельности
сферы образования. 1. В настоящее время
практически отсутствует современная
нормативно-методическая база бюджетного
планирования и финансирования:
- не принят закон
о минимальных социальных стандартах;
- не разработаны нормативы
государственных затрат на оказание
государственных образовательных
услуг;
- не существует единых
методологических основ расчёта
минимальной бюджетной обеспеченности;
- не разработаны необходимые
методические материалы по расчёту
и обоснованию потребности в
бюджетном финансировании;
- отсутствуют единые
по России и ведомственные
методики распределения финансовых
ресурсов между бюджетополучателями.
Вместе с тем государство
несмотря на утверждённый закон
– Бюджетный кодекс РФ, решает
в каждые данный момент времени
(финансовый год), какой именно
механизм бюджетного финансирования
применять в текущем году.
2. Организация бюджетного
процесса основана на установленных
Бюджетным кодексом РФ таких
временных рамках подготовки, согласования,
утверждения, представления документов,
которые не учитывают следующие
объективные факторы:
- образовательные учреждения
расположены на всей территории
России, при этом далеко не
все из них имеют доступ
к современным средствам связи
и коммуникации (факс, электронная
почта, Интернет); почтовая связь
не обеспечивает получение и
предоставление необходимой информации
в установленные сроки. В связи
с этим часто возникают ситуации,
когда на исполнение поступают
документы, датированные прошедшим
периодом;
- главный распорядитель
бюджетных средств не только
доводит уведомления о бюджетных
обязательствах, но и формирует
и утверждает их, что делает
весьма проблематичным получение
уведомлений на местах в установленные
сроки;
- главный распорядитель
бюджетных средств (министерство
в Москве) утверждает сметы доходов
и расходов подведомственных
бюджетных учреждений. В течение
одного рабочего дня с момента
утверждения их сметы должны
быть представлены в казначейство,
что нереально, учитывая территорию
России;
- финансирование начислений
на оплату труда (ЕСН) представляет
собой дополнительную «петлю»
в движении бюджетных средств:
по существу деньги следуют
из бюджета через бюджетные
учреждения обратно в бюджет.
Единственное достоинство такого
процесса состоит в том, что
при использовании регрессивной
шкалы часть ЕСН можно направить
на другие виды расходов и
тем самым как бы дополнить
собственный бюджет учреждения
по статьям, не предусмотренным
сметой доходов и расходов.
3. Серьёзную проблему
представляет собой действующий
механизм использования внебюджетных
средств:
- внебюджетные доходы
в образовательное учреждение
поступают неравномерно в течение
года, что затрудняет не только
их годовое планирование, но и
планирование их расходов. Средства,
поступившие в конце отчётного
периода (квартала), могут остаться
на счёте и будут рассматриваться
как прибыль (и соответственно
облагаться налогами). При этом
расходы по этим средствам
могут быть произведены только
в следующем квартале. Это снижает
эффективность использования средств,
выдвигая на первый план не
рационализацию расходов и экономию
средств, а скорость их расходования
часто в ущерб эффективности
и результативности;
- необходимость расходования
поступающих доходов немедленно
по их получении не позволяет
накапливать средства для решения
проблем, например, ремонта;
- доплаты за счёт
внебюджетных средств сотрудникам,
зачисленным на бюджетные ставки,
можно выплачивать только из
прибыли, в противном случае в
соответствии с Налоговым кодексом
РФ учреждению будет предъявлено
обвинение в нецелевом использовании
теперь уже внебюджетных средств.
Существует только один выход:
оформлять трудовые договоры
с работниками и в них указывать
объём работы сотрудника во
внебюджетной сфере учреждения.
В этом случае считается, что
оформлены трудовые отношения, и
понятие нецелевого использования
применено не будет.
4. Бюджетный кодекс, предусматривая
правила учёта остатков бюджетных
средств на лицевых счетах
бюджетополучателей и изъятие
их без возврата в доход
соответствующего уровня бюджета,
не учитывает реального положения
дел:
- средства бюджета
не всегда могут быть использованы
до окончания финансового года
по причине невыполнения договоров
подрядчиками и исполнителями. В
этом случае бюджетные средства,
предусмотренные для оплаты договоров,
должны сохраняться за бюджетным
учреждением;
- поставщиками коммунальных
услуг выставляются счета по
оплате по итогу за прошедший
период, средства же на оплату
планируются на текущий период,
что создаёт проблемы по оплате
услуг, предоставленных в декабре;
- система выплаты
трансфертов не предусматривает
их получения населением в
конкретный момент времени, что
создаёт предпосылку для накапливания
неполученных денег на счетах
бюджетополучателей. Изъятие этих
средств как неиспользованных
недопустимо. Аналогичное положение
складывается и со средствами
на оплату труда, фактически начисленные,
но неполученные по объективным
причинам работниками (депоненты), и
с единым социальным налогом.
2.3 Предложения
по решению проблем бюджетного
финансирования
1. Необходимо упорядочить
бюджетное законодательство, в частности
внести уточнения в Бюджетный
кодекс РФ, предусматривающие:
- передачу права утверждения
сводной сметы доходов и расходов
учреждения, в том числе образовательного,
руководителю этого учреждения;
- включение бюджетополучателей
в процедуру разработки бюджета.
Это обусловлено тем, что действующий
порядок распределения бюджетных
средств, и установленное законодательством
требование перехода к нормативам
финансирования должны предусматривать
объективно сложившиеся особенности
отдельных бюджетных учреждений,
образовательных, связанных с их
профилем, материальной базой, территориальным
расположением и др. факторами, которые
не могут быть в полной мере
учтены главными распорядителями
бюджетных средств, составляющих
проект бюджета;
- пересмотр срока
доведения уведомлений о бюджетных
ассигнованиях до бюджетных учреждений
и его увеличение до 30 дней
с момента утверждения сводной
бюджетной росписи расходов независимо
от уровня бюджета;
- доведение уведомлений
о бюджетных ассигнованиях, объёмах
доходов и расходов и лимитов
бюджетных обязательств одной
строкой;
- предоставление права
бюджетополучателям осуществлять
расходование средств бюджета
в пределах общей суммы финансирования,
самостоятельно определяя их
распределение по статьям экономической
классификации. При этом финансирование
также должно осуществляться
одной строкой, а не постатейно,
как это делается сейчас;
- корректировку росписи
расходов бюджета на основе
фактически произведённых расходов
в соответствии с кодами бюджетной
классификации, предоставленными в
бухгалтерском отчёте за конкретный
отчётный период;
- передачу утверждённой
сметы доходов и расходов в
течение одного дня со дня
её получения бюджетным учреждением
или со дня её утверждения
руководителем организации (если
такое право ему будет предоставлено);
- компенсацию по решению
судебных органов морального
и материального ущерба бюджетному
учреждению казначейством в размере,
превышающем размер недофинансирования,
повлекшего указанный ущерб;
- сохранение за бюджетным
учреждением остатка средств, обоснованно
образовавшегося по состоянию
на 31 декабря текущего года на
счёте бюджетного учреждения; наделение
руководителя бюджетного учреждения
правом на установление порядка,
сроков и целевого назначения
расходования этого остатка, включая
составление учреждением отдельной
сметы расходования этих средств.
2. Необходимо при определении
объёмов бюджетного финансирования
образования на очередной финансовый
год руководствоваться следующими
принципами:
- общий объём бюджетного
финансирования образования должен
быть увеличен в соответствии
с положениями Национальной доктрины
развития образования и программными
документами Правительства РФ, предусматривающими
опережающий рост бюджетных ассигнований
в эту сферу деятельности;
- в качестве приоритетных
статей экономической классификации,
по которым должно быть предусмотрено
увеличение по обоснованным расчётам,
необходимо выделить оплату труда,
трансферты, расходы на обеспечение
учебного процесса, комплектование
библиотек, проведение учебно-производственных
практик, проведение учебно-научных
студенческих семинаров и конференций,
обеспечение учебными материалами
и пособиями и т.п., приобретение
учебного и научного и учебно-производственного
оборудования, капитальный и, особенно,
текущий ремонт. Необходимо также
предусмотреть увеличение расходов
на оплату коммунальных услуг. При
этом финансирование должно выделяться
одной строкой.
3. Целесообразно изменить
подходы к бюджетному финансированию
капитального ремонта и приобретения
оборудования для образовательных
учреждений, переведя эти расходы
из раздела 14 «Образование» функциональной
классификации в федеральную
адресную инвестиционную программу
или формируемый в составе
бюджета бюджетный фонда развития
образования. Это позволит: