Совершенствование межбюджетных отношений

Сегодня межбюджетные отношения между  органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления очень сложны и противоречивы. Данной проблеме отведена  целая глава Бюджетного кодекса РФ. На тему межбюджетных отношений учеными – экономистами и финансистами опубликовано множество научных трудов. Правительство РФ  приняло Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Росийской  Федерации в 1999-2002гг. Несмотря на это, нет принципиального согласия о равенстве бюджетов всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

Правительством РФ и Министерством  финансов РФ начиная с 1999 года проводится серьезная реформа межбюджетных отношений, направленная на повышение  эффективности использования и  управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ, выравнивание возможностей реализации на всей территории  страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством РФ социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней, создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

С 1999 по 2002 годы произошло  усиление формализации расчетов  по определению  финансовой помощи  регионам из федерального бюджета, и можно отметить продвижение вперед в устранении  субъективного влияния на  результаты этих расчетов.

Ежегодно Министерством финансов РФ с учетом предложений регионов дорабатывается существующая методика расчета фонда финансовой поддержки  муниципальных образований.

В то же время расходы бюджетов субъектов ежегодно увеличиваются  в связи с принятием в муниципальную  собственность объектов  жилищно-коммунального  хозяйства и социальной сферы, а  также реализацией федеральных  законов, не обеспеченных источниками  финансирования, таким  как закон «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О милиции» и другие.

Неопределенность в данном вопросе  зачастую приводит к перекладыванию ответственности за реализацию законов на нижестоящие уровни власти.

Серьезной проблемой на протяжении последних лет является отсутствие законодательных актов по  разграничению  расходных полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов  Федерации и муниципальными органами.

Сложившаяся в регионах система  межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федеративного  устройства Российской Федерации и  требованиям рыночной экономики, ее основными недостатками являются:

• нечеткость и нерациональность  разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти;
• несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;
• неэффективный механизм распределения финансовой помощи.

1.2. Обзор законодательно-нормативной  базы межбюджетных отношений в России

Бюджетное устройство страны, функционирование бюджетной системы, компетенции  органов власти всех уровней в  области бюджета регламентируются  бюджетным законодательством, которое  состоит из:

• бюджетного кодекса и федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год;
• законов субъектов РФ о бюджетах на соответствующий год;
• нормативно-правовых  актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и других федеральных законов;
• законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Важно учитывать, что если законы субъекта Федерации или нормативный правовой акт  противоречит Бюджетному кодексу  РФ, то применяются положения Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетный кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий  привлечения к ответственности  за нарушение бюджетного законодательства.

Указы Президента Российской Федерации  регулируют бюджетные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления государственных расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, связанные с процессом составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.

Правительство Российской Федерации  принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, которые не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, в пределах своей компетенции.

Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы межбюджетных отношений и средства межбюджетного регулирования на региональном уровне, являются:

• Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации», 1991 (действовал до 2000 г.);
• Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», 1991 г.;
• Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов», 1993 г. (действовал до 2000 г.);
• Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 1995 г.;
• Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», 1997 г.;
• Налоговый кодекс Российской Федерации, Общая часть, 1998 г.;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации, 1998 г. (введен в действие с 01.01.2000 г.)

Остановлюсь на значении на развитие межбюджетных отношений  некоторых  из них.

Важнейший шаг к распределению  налогов между уровнями власти был  сделан в Законе РФ “Об основах  налоговой системы в Российской Федерации ”  от 27 декабря 1991г. № 2118-1, введенном в действие в 1992 году,  в соответствии с которым все налоги, поступающие в бюджетную систему, подразделялись на  федеральные, региональные и местные.

Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15 апреля 1993г.  №4807-1, в котором впервые  в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, то есть объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. Закон развил положения о закрепленных и регулирующих доходах,  а также о дотациях и субвенциях, предоставил местным властям право привлекать ссуды из бюджетов других уровней власти и краткосрочные коммерческие кредиты, выпускать займы для реализации инвестиционных проектов на своих территориях.

Бюджетные права местного самоуправления  установлены Федеральным законом  “О финансовых основах местного самоуправления” от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ.

Наиболее важным и емким из законодательных  актов, изданных в 90-е годы в области  бюджетного права, является Бюджетный  кодекс РФ. В Бюджетном кодексе  установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Бюджетный кодекс законодательно зафиксировал компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере, однако остались  и такие вопросы, которые требуют дальнейшего развития бюджетного законодательства.

Межбюджетные отношения  в Российской Федерации основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской  Федерации.

Учитывая заявленные принципы, основными  требованиями к организации межбюджетных отношений являются:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• четкое законодательное разграничение на постоянной (долговременной без указания срока) основе расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих видов расходов и доходов (полностью или частично) между бюджетами разных уровней;
• усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов (закрепленных на постоянной основе полностью или частично), наиболее полном и современном сборе налогов как собственных, так и всего контингента регулирующих доходов;
• сокращение дотационности территориальных бюджетов;
• равенство прав субъектов Федерации в межбюджетных отношениях с федеральным центром и муниципальных образований в межбюджетных отношениях с субъектами Федерации с учетом разных возможностей самообеспечения регионов и муниципальных образований финансовыми ресурсами;
• применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации или всех муниципальных образований данного субъекта Федерации соответственно единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;
• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания доходного потенциала бюджетов территориальных образований;
• обязательность компенсаций бюджетам других уровней уменьшения их доходов или увеличения расходов в следствии решений, принимаемых органами власти другого  уровня;
• недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
• взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• доступ к достоверной информации, характеризующей социально-экономическое положение и доходный потенциал территорий, в отношении которых осуществляется межбюджетное регулирование: обеспечение возможности контроля за использованием переданных целевых средств;
• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.

1.3. Разграничение бюджетных  полномочий и ответственности.

Конституцией Российской Федерации 1993г. закреплено федеративное устройство, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В статье 11 Конституции установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены основные расходы бюджетов разных уровней  и совместного финансирования.

В Бюджетном кодексе (статья 130) определено, что “финансовые средства, необходимые  для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов”. В законе Российской Федерации “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95г. в статье 6  и некоторых других статьях этого закона определены предметы ведения местного самоуправления. Полномочия, которые не включены в этот перечень, можно рассматривать как государственные полномочия.

Проблемы, связанные с разграничением расходных полномочий, во многом обусловлены  смешением разных понятий: функциональных задач, которые ставятся перед местным самоуправлением, и конкретного перечня расходов. Ни в одном из действующих законов не идет речь о действительных «полномочиях», т.е. правах и обязанностях местных органов власти по осуществлению возложенных на них функций по предоставлению населению бюджетных услуг.

 Федеральный уровень власти  не может провести четкого  разграничения между расходами  местного и регионального уровня, которое бы оптимальным образом  отвечало интересам всех участников  процесса межбюджетного регулирования уже просто в силу наличия существенных различий в структуре субфедеральных органов власти, в уровне социально-экономического развития, исторически сложившихся традиций в регионах.

В настоящее время единственным действующим нормативом, принятым на федеральном уровне постановлением Правительства Российской Федерации, является «Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы». К работникам бюджетной сферы относятся работники всех учреждений, финансируемых из бюджета любого уровня, в том числе из местного, кроме сотрудников административного аппарата органов власти.