Содержание системы государственного и муниципального управления

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти.

Управление, будучи производной от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти.

Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр.

И наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования), основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических показателей. Оказывая решающее воздействие на выбор методов государственного регулирования социально-экономических и политических процессов, форма хозяйствования находится под влияниемтерриториального своеобразия страны, ее ресурсной базы, а также действующей структуры государственной власти.

Итак, государственное управление может быть реализовано через  одну из своих форм, именуемых формами  правления, на выбор которой оказывают  влияние политические, экономические  факторы, а также особенности  социокультурного и исторического  развития территории.

Форма правления — это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной власти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую формы правления.

Республика — это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме правления все высшие органы власти либо избираются, либо контролируются представительскими учреждениями. Республиканская форма правления имеет три' разновидности: парламентская, президентская и смешанная.

Основным критерием различия междупарламентской и президентской формами правления  являются полномочия правительства. Парламентская характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответственность за свою деятельностьПрезидентская республика, классический образец которой представлен в США, предполагает строгое разделение властей на законодательную и исполнительную. Данная форма предусматривает подконтрольность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответственности перед парламентом. При этом президент может как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями власти, являясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифицированного большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предполагает наличие института импичмента — права возбудить против президента процедуру отрешения его от должности, если будет доказан факт нарушения им норм конституции.

Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия или Финляндия, соединяет в себе элементы президентской и парламентской форм правления. Главным свойством президентской республики является институт избираемого народом президента, наделенного правами главы исполнительной власти. А главным свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром. Характерным признаком смешанной системы республиканского правления выступает ситуация тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут принадлежать к различным партиям и, соответственно, контролироваться ими.

Монархия — это форма правления, основанная на выделении в системе государственного управления должности главы государства, получающего соответствующие полномочия в порядке престолонаследия. Исключением является только Малайзия, где монарх избирается на определенный срок советом правителей, представляющих федерацию. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютистская, теократическая, конституционная монархии. В абсолютистской монархии нет разделения властей, и монарх является, единственным носителем высшей государственной власти. Теократическая монархия наделяет функциями высшего должностного лица государства монарха, ее высшего духовного лидера. Конституционная монархия имеет две разновидности: дуальную и парламентарную. В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных и судебных прерогатив, то в парламентарной монархии вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной власти, оставаясь только номинальным главой государства. В дуальных монархиях законодательную власть воплощает избранный народом парламент, а исполнительную — правительство, ответственное перед монархом. Дуальная монархия является своеобразной переходной формой от абсолютистской монархии к парламентской и поэтому редко встречается в современный период. Парламентарная конституционная монархия сегодня является наиболее распространенной формой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания, Нидерланды, Дания, Норвегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым атрибутом парламентарной монархии является институт контрасигнатуры, означающий, что подпись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-министра или другого компетентного представителя исполнительной власти.

Политический  режим представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают с точки зрения используемых средств, методов политического влияния на общественные институты. Значение политического режима в механизме формирования системы государственного управления состоит в том, чтобы адаптировать сложившуюся в обществе совокупность общественных институтов целям государства, в частности, заложенным в их основу ценностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы.

Демократический политический режим, предполагает наличие развитых институтов гражданского общества, поддерживаемых государством и вступающих с ним в равноправные отношения. Атрибутивными признаками демократии являются соблюдение принципа разделения властей, прежде всего, на высших уровнях государственной власти, полноправное участие граждан в формировании органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право и др.).

Авторитарный политический режим основан на использовании административных мер поддержки персонифицированной государственной власти, воплощающей в себе господство сложившегося в обществе экономического и социального порядка. Наибольшее распространение авторитарный режим государственного управления получил в странах «третьего мира», где президентские указы могут становиться едва ли не основным источником законодательства страны.

Тоталитарный политический режим предполагает тотальный контроль государственных органов власти над функционированием большинства сфер общественной жизни и подчиняется идее целостного и неделимого государства. Тоталитаризм является естественным продолжением политики авторитаризма. Режим тоталитаризма есть не что иное, как разновидность деспотизма, способного проявиться при любой форме государственного правления. Тоталитарный режим несовместимни с одним из институтов демократических государств. Для него характерны отрицание политических, экономических и духовных свобод, диктат одной политической партии, бесконтрольная деятельность спецслужб и пр. Инструментами насаждения тоталитарного режима являются внеэкономическое принуждение к труду, бюрократический механизм в принятии решений, принудительная идеология, репрессии в отношении нелояльных граждан и т. д.

Часто влияние политического режима на систему государственного управления бывает столь значительным, что искажает первоначальный смысл других составляющих систему элементов.

Форма государственного устройства выражает способ организации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями. Форма государственного устройства реализуется через способ объединения территорий в границах единого государственного образования с учетом их национально-этнического и социокультурного своеобразия.

Выделяются следующие формы  государственного устройства: унитарные государства и федерации.

Унитарное государство представляет собой связь входящих в состав централизованного государства политически однородных территориальных образований, не обладающих признаком суверенности. Унитарное государство предполагает единство на всей своей территории гражданства, законодательства, налогово-финансовой системы, а также центральных органов власти. Такие государства могут быть как централизованными, так и децентрализованными. В централизованном унитарном государстве (Индонезия, Таиланд) управлением на местах ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, префекты), тогда как в децентрализованном (Великобритания, Швеция) на местах действуют не государственные служащие общей компетенции, а местные отделения министерств и ведомств. В их полномочия входит решение отраслевых задач государственного значения. Наряду с ними местными делами управляют муниципальные советы, статус которых может быть подтвержден дополнительными государственными полномочиями.

В федерациях суверенные права территориальных  образований подтверждены действующим  законодательством, регулирующим разграничение  сфер полномочий федеральных и региональных органов власти. Федеральное устройство государства предполагает разделение государственной власти по объектам территории, соответствующим полномочиям  составляющих федерацию субъектов. Государственный аппаратсубъектов федерации самостоятельно представлен, как правило, всеми ветвями власти, за исключением судебной, которая  в ряде федеративных государств остается единой. Государство может передавать часть своих полномочий субъектам  для решения вопросов государственного значения, оставляя за собой право  контроля за их выполнением.

Временный союз государств, созданный  для достижения определенных целей  входящих в него территориальных  образований, называется конфедерацией. Статус конфедерации является, как правиле), переходным и не может рассматриваться в качестве способа государственного устройства, поскольку не содержит признаков государства (суверенитета, общности территории и пр.).

Значение хозяйственных моделей заключается в том, что их реализация во многом определяет характер функционирования государственной системы, в которой доля экономической составляющей достаточно высока.

В мировой практике сложились три  хозяйственных модели: кейнсианская, монетаристская и модель плановой экономики.

Кейнсианская  модель в качестве главного приоритета рассматривает борьбу с экономическими спадами и безработицей — это составляет основу государственной политики. Предлагаем к рассмотрению ключевые положения теории Дж. М. Кейнса (1883-1946), составившие основу кейнсианской модели:

• необходимость вмешательства государства в процесс воспроизводства;
• главным инструментом вмешательства государства в воспроизводственный процесс является бюджетная политика. Кредитно- денежные механизмы должны играть вспомогательную роль, приспосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть максимально устойчивыми или иметь тенденцию к снижению;
• дефицит спроса — главная причина экономических кризисов. Необходимо форсировать стимулирование составных компонентов спроса — личное потребление и накопление. Обеспечение «эффективного спроса» заключается в достижении равновесия между производством, потреблением, доходом и занятостью;
• возможность допущения дефицита бюджета, имеющего циклический характер — увеличивающегося в период спада и снижающегося в период подъема. Расходы государства оживляют частный бизнес и ведут к росту дохода и занятости.

Монетаристская  модель основана на трудах нашего современника М. Фридмана, профессора из Чикаго, предложившего меры по борьбе с инфляцией в качестве главного приоритета в проведении государственной политики. Методологию монетаризма можно проиллюстрировать через ряд положений:

• рыночная экономика располагает свойством саморегулирования, и какое-либо вмешательство в ее механизмы недопустимо;
• вмешательство государства в механизм экономики возможно только в денежной сфере. Государство должно обеспечить устойчивость денежной единицы через ограничение роста денежной массы. Прирост объема денежной массы должен быть около 5 % в год, кроме того, необходимо ежегодное снижение ставки подоходного налога;
• объем денежной массы в обращении должен строго соответствовать стоимости произведенной товарной продукции через соотношение MV = PQ, где М — количество денег, V — период оборота денежных средств, Р — цены на товарную продукцию, Q — количество продукции;
• спады трудовой активности представляются естественным явлением и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает инфляцию.

Плановая экономика предполагает использование опыта стран тоталитарного социализма и может быть проиллюстрирована рядом положений:

• принятие многих экономических решений происходит на уровне . высшего политического руководства;
• наличие института государственного планирования (Госплана), в функции которого входит определение характера развития отраслей экономики, а также установление ценовой и тарифной политики на рынке товаров и услуг;
• участие государства непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятий.