Содержание системы государственного и муниципального управления

Наряду с хозяйственными моделями следует выделять формы хозяйствования, служащие способом трансформации хозяйственной модели, в конкретных условиях функционирующей в рамках определенных пространственных границ государственной системы. Наиболее характерными на сегодня представляются такие формы хозяйствования, как англосаксонская, западноевропейская, скандинавская и юго-восточная (партисипативная).

Англосаксонская форма хозяйствования предполагает особую государственную поддержку частному бизнесу, высокую долю приватизированных предприятий, достаточно низкий уровень финансирования социальных программ. Западноевропейская форма отличается традиционно высоким уровнем государственной поддержки социально значимых сфер экономики, значительной ролью профсоюзных организаций, политических партий в области гуманизации труда, развитым муниципальным сектором в экономике и пр. Скандинавская форма содержит высокую долю государственного и муниципального секторов экономики, широкие полномочия местных органов самоуправления, а также высокую степень социального партнерства в деятельности местных корпораций. Юго-восточная форма хозяйствования основана на господстве традиционных экономических укладов при патернализме государственных органов власти по отношению к национальным бизнес-структурам, строгой субординации в принятии управленческих решений и пр.

2. Основные признаки территориальных образований: системный анализ

Граница как признак территориального образования обусловливает общность интересов населения, проживающего на этой территории, закладывая в ее основу осознание гражданами общности своей судьбы, заключенной в контуры объединяющего их пространства. Границы в системе государственного управления выполняют ряд определяющих их функций:

♦ устанавливают пространственные рамки административных полномочий властных институтов на территории;

♦ олицетворяют собой надежную защиту населения страны от возможной военной агрессии, несанкционированного вмешательства другой страны во внутренние дела государства;

♦ служат условием защиты местных рынков от несаикционированого доступа нерезидентов;

♦ являются формой идентификации, способствующей закреплению за территорией статуса самостоятельного субъекта международных отношений с собственными атрибутами государственной власти.

Неотъемлемыми признаками государственной  границы являются сохранность территории государства, международное признание  и международное установление.

Собственность является самым значимым фактором территориального образования. Обладая собственностью, территориальное образование получает стабильный источник пополнения бюджета, разграничивает полномочия между различными хозяйствующими субъектами, само выступает одной из сторон общественного разделения труда.

Будучи формой общественных отношений, собственность представляет собой  совокупность связей между собственником  и другими лицами по вопросам производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Правоотношение собственника к материальным благам выражается во владении, пользовании и распоряжении ими, а также в устранении вмешательства во владения собственника третьих лиц.

В российском законодательстве закреплен  многоуровневый характер государственной  собственности, разделенный между  тремя субъектами: государством, субъектом  федерации и местным самоуправлением. Соразмерно этому разделению выделяются государственная собственность, собственность  субъекта федерации и муниципальная  собственность.

Бюджет является краеугольным признаком системы государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками своих экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов.

В структуре государственной власти бюджет принимается ежегодно высшим законодательным органом страны. Предварительно проект бюджета последовательно  разрабатывается правительством, затем  рассматривается специализированными  комиссиями палат парламента, и только после этого он передается на обсуждение и принятие парламентом страны. В  Российской Федерации проект бюджета  сначала принимается Государственной  Думой, затем — Советом Федерации, после чего передается на подпись  президенту страны и приобретает  статуе федерального закона.

Целью государственного бюджета является экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность  и воспроизводство государства  в его географических границах с  учетом сложившегося общественного  разделения труда. Федеральное законодательство предусматривает два механизма  выравнивания. Первый — по государственным  гарантиям, в соответствии с которыми предполагается выравнивание шести  важнейших показателей уровня жизни  на основе минимальных государственных  социальных стандартов (образовательный  стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический  стандарт, стандарт социального обеспечения  по старости и нетрудоспособности). И второй механизм — по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой производится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных особенностей территории.

К настоящему времени в различных  регионах России сложились следующие  типы бюджетных систем: одноканальная (котловая), многоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъекта федерации и кончая административным районом. Бюджет каждого следующего территориального уровня имеет дело только с бюджетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В соответствии со вторым типом формирования бюджета — многоканальным (веерным) — устанавливается непосредственная связь хозяйствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодным эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип — комбинированный — предполагает сочетание собственных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюджета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распределенным бюджетным уровням.

В настоящее время формирование бюджетной системы сопровождает ряд тенденций. Во-первых, бюджетные  средства передаются в основном в  направлении от вышестоящего в нижестоящий бюджет. Потоки противоположного направления и перераспределение средств между бюджетами одного иерархического уровня практически отсутствуют. Во- вторых, внутри субъектов федерации средства перераспределяются в виде дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций, субвенций, трансфертов, взаимных расчетов и бюджетных ссуд. В-третьих, от трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Для этого предусматриваются дотации из регионального бюджета, которые не покрывают потребности в их реализации. Для финансового обеспечения самоуправления ощущается насущная необходимость в увеличении отчислений в местные бюджеты налоговых поступлений, особенно налога на имущество.

Органы власти и управления

Власть в территориальном образовании  выполняет роль главного регулятора социально-экономических и политических процессов на территории.

Государственная служба в ведущих  странах мира имеет большое значение. На ее долю приходится значительное число  трудоспособного населения.

При отборе персонала на государственные  должности устанавливаются пять условий допуска: гражданство, обладание  политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение  к законам о службе в армии, а также физические кондиции кандидата. Все другие условия (пол, убеждения) не рассматриваются в качестве решающих при отборе. Необходимым условием отбора является организация конкурса, обеспечивающего высокий уровень  качества при назначении на должность.

В целом в определении статуса  государственного и муниципального служащего нет принципиальных различий. И это не случайно, поскольку подчеркивает равнозначность обеих категорий, общность их ролей в решении общественных проблем. В основу общности статуса  государственного и муниципального служащих заложено несколько принципов:

♦ принцип преемственности, предписывающий рассматривать государственную службу как логическое продолжение службы муниципальной, их прозрачность и открытость по отношению друг к другу. Действие принципа обеспечивается функциональным подобием государственной и муниципальной службы, идентичностью квалификационных рангов и разрядов, возможностью перетекания стажа работы на муниципальных должностях в стаж работы на государственной службе;

♦ принцип открытости основан на признании равных возможностей по осуществлению государственной и муниципальной службы для любого гражданина, независимо от политических и религиозных убеждений;

♦ принцип законности выражает законодательную поддержку государственным служащим, осуществляющим свои профессиональные функции.

Население

Всякое территориальное образование  сохраняет свой статус до тех пор, пока существует население, его представляющее. Население участвует в формировании выборных органов власти, выступает  главным источником пополнения доходной базы, через специализированные институты  осуществляет контроль за исполнением законов и пр.

Население является структурно неоднородным образованием, получающим свою определенность лишь на период проведения общественно  значимых мероприятий: выборов, сбора  налогов, получения социальных субсидий и пр. На этот период население обретает структуру, учитываемую органами власти при разработке своей политики. В  ходе своего взаимодействия с властью  население обозначает свой статус, облаченный в различные организационные  формы, выражающие общность ценностных ориентаций и интересов различных  социальных групп.

Под углом зрения системы государственного и муниципального управления население  предстает не в качестве некоей обезличенной массы, а в виде сложного структурированного образования, участвующего в разработке характерной для данного территориального образования социальной и экономической  политики через особые каналы. Наиболее значимым каналом, через который  осуществляется воздействие населения  на систему управления государством, является присущая государству избирательная  система. Кроме того, существуют и  другие каналы такого воздействия: участие  населения в общественных акциях, поведение на потребительском рынке, миграционные процессы и др.

Население становится активной силой, определяющей не только политический характер местной власти, но и сам  характер протекающих внутри общества процессов. Участие население в  качестве элемента системы государственного и муниципального управления может  быть выражено в виде двух групп  показателей: статических и динамических. К статическим показателям следует  отнести демографическую структуру, этнический состав, структуру занятости, уровень безработицы, уровень и  качество жизни и др. К динамическим — миграционное сальдо, естественный прирост, темпы безработицы, сегрегационные тенденции, показатели рождаемости  и смертности и др.

Население складывается из отдельных  индивидов, групп, по-разному представляющих свое место в сложившейся социально-экономической  структуре государства и региона, имеющих свои политические симпатии, функционирующих в различных  социальных микросредах и располагающих  особыми представлениями о жизни  и пр. Люди вольны менять свое местожительство, повышать свой социальный статус, менять свои политические пристрастия: все  это в условиях демократического государства может оказать серьезное  влияние на характер сложившейся  в стране системы государственного управления.

Население территориального образования  можно разделить на условные виды, соответствующие уровням в системе  государственного и муниципального управления. Государственному уровню соответствует категория «народ», региональному — «общество», муниципальному — «общность». В основу разделения на виды положен критерий внутреннего соответствия интересов людей, входящих в ту или иную группу, в зависимости от ее величины и количества условных и безусловных границ между ними. Общность выражает высшую степень этого соответствия, и поэтому именно здесь возможна форма самоуправления людей, подкрепленная незначительным масштабом территории, занимаемой муниципалитетом. Общество, в терминологии Ф. Тенниса, покоится на сложившемся общественном разделении труда, которое является примечательным атрибутом региона как хозяйствующего субъекта в системе экономических отношений страны. Народ — это категория интегрированного на основе национальной идеи населения, представляющего единое государство на основе консолидации частных интересов отдельных личностей и групп в пределах сложившихся государственных границ.

По отношению к власти население  выступает в следующих организационных  формах:

♦ политические партии и движения — сообщества людей, составляющие наиболее активную часть населения, ориентированную на достижение целей и задач стратегического развития государства. Для этого люди формально или неформально включаются в политические процессы, выступая в поддержку отдельных лидеров и программных приоритетов;