Территориальные финансы в России

Это обострило проблемы территориальных бюджетов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого ~ передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета.

Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников. Раньше ими были внебюджетные фонды (главным образом средства предприятий), шефская помощь. По этим каналам местные органы власти дополнительно к бюджетным источникам получали примерно 40% финансовых ресурсов. Теперь таких возможностей нет. Остаются только займы и выпуск облигаций. Но их погашение для большинства территориальных бюджетов проблематично.

В условиях, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных расходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. То есть речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве.

В настоящее время финансовые ресурсы консолидированного бюджета Российской Федерации примерно поровну распределяются между федеральным и территориальными бюджетами. Из 50% доходов, поступающих в территориальные бюджеты, 24% - на местные (городские, районные, поселковые, сельские). С 2004 г. доля финансовых ресурсов, направляемых в федеральный бюджет, выросла с 49% до 52%, т.е. мы снова пришли к доле, которая была у союзного бюджета в 70-80-е годы. Но в те времена союзный бюджет брал на себя 54% расходов на народное хозяйство и 38% - на социально-культурные мероприятия.

Сейчас картина финансирования общегосударственных потребностей резко изменилась. За счет средств федерального бюджета финансируется лишь 27% государственных расходов на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, а за счет территориальных бюджетов - 73%, в том числе региональных - 47%, местных - 26%. Общегосударственные расходы на социально-культурные мероприятия финансируются следующим образом: за счет федерального бюджета - 18%. территориальных - 82%, в том числе региональных - 25%, местных - 57%.

Как видим, подавляющая часть расходов, связанных с жизнеобеспечением человека, финансируется за счет территориальных бюджетов. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению возможностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюджеты недополучают около 25% минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

Во всех экономически развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства. Здесь доля средств, получаемых в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, в доходах местных бюджетов достигает 60%.

Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следующими путями.

1. За  счет существенного увеличения  собственных доходов. То есть  введения в налоговую систему  страны весомых по величине, реальных  и удобных по мобилизации территориальных  налогов.

2. Путем  распределения между всеми звеньями  бюджетной системы общегосударственных  доходов на постоянной нормативной  основе, чтобы не менять налоговую  систему.

3. За  счет ежегодного регулирования  доходов и расходов каждого  территориального бюджета. То есть  на основе старой системы межбюджетных  отношений. Но при условии жесткого  общественного (со стороны представительных  органов власти) контроля распределения  и использования бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения  истинных, а не ложных и амбициозных  общегосударственных и территориальных  приоритетов и интересов.

В настоящее время Правительство РФ предлагает использовать I вариант.

Этот вариант имеет две стороны. На одной стороне желания, на другой - последствия реализации этих желаний. Разделив полномочия между федеральными, региональными и местными органами власти, предполагается получение под эти полномочия финансовых ресурсов. Дав каждому бюджету свой налог, сделать формирование этого бюджета независимым от вышестоящего органа власти. Эти желания понятны, оправданы.

Но с другой стороны, реализация этих мер будет иметь ряд отрицательных последствий.

1. Полномочия  можно разделить. Де-факто они  уже разделены. Почти все, что  можно было передать в ведение  территориальных органов власти, уже передано. Следовательно, экономическая, а тем более социальная нагрузка  с федерального уровня снята. Кроме того, следует отметить, что  разделение полномочий не решает  проблемы. Практика показывает, что  с передачей полномочий, как правило, не передаются в полном объеме  доходы. Но при этом будет действовать  принцип «твои полномочия - твои  проблемы».

2. При  резкой в настоящее время и  в ближайшем будущем дифференциации  уровней экономического и социального  развития территорий формирование  их бюджетов на основе формулы  «один налог - один бюджет» будет  иметь негативные последствия. На  ряде территорий нет достаточной  налогооблагаемой базы. При отсутствии  механизма перераспределения средств  между бюджетами, отсталые в экономическом  и социальном плане территории  будут обречены на деградацию. Поэтому все же целесообразно  в ближайшие годы делить между  органами власти не полномочия  а деньги.

Какими видятся пути решения проблемы укрепления территориальных бюджетов? Главный путь - изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета в пользу; жизнеобеспечения человека. Для практического решения этого вопроса необходим механизм объективного перераспределения средств между федеральным и территориальными бюджетами, т.е. государственное регулирование межбюджетных потоков и нормирование финансовых ресурсов.

В условиях огромного дефицита финансовых средств во всех отраслях экономики и социальной сферы необходимо жесткое нормированное распределение имеющихся у государства средств, т.е. введение своеобразной лимитной системы на финансовые ресурсы. В XX веке этот метод применялся многими государствами в экстремальные периоды их истории (в военные и первые послевоенные годы, в годы экономических кризисов). Наша страна сейчас находится в экстремальной ситуации.

В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. Такой системой должны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм.

Размеры минимальных социальных норм должны исходить из реальных минимальных социальных потребностей и возможностей общества в конкретном историческом периоде нашего государства. Эти нормы должны, во-первых, зафиксировать сложившийся сейчас уровень социальных потребностей, во-вторых, дать гарантии получения минимального размера финансовых ресурсов для социальной сферы, в-третьих, защитить минимальные социальные потребности от лоббирования финансирования не жизненно важных расходов.

Второе направление укрепления территориальных бюджетов - закрепление в законодательном порядке за этими бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.). Это повысило бы размер их собственных доходов территориальных бюджетов, заинтересованность всех уровней власти в общих налогах, укрепило бы единство бюджетной системы.

Третье направление развития территориальных финансов - привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды. Во всех странах есть спонсоры, долевое участие предпринимателей в финансировании общегородских объектов и мероприятий. Территориальные внебюджетные фонды должны быть сохранены, но необходимо усиление контроля представительных органов власти за их использованием.

Четвертое направление - усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований.

Пятое направление - расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муниципальных образований, предусматривающих эффективное использование земли, создание муниципальных коммерческих структур, конкурсность при предоставлении муниципального заказа и т.д.

3.2 Проблемы взаимоотношений региональных  и местных бюджетов 

В процессе составления и исполнения бюджетов между ними возникает система взаимоотношений в виде определенных потоков финансовых средств. Это касается и сферы взаимодействия местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» межбюджетные отношения местных бюджетов с вышестоящими должны строиться на принципах: взаимной ответственности; применения для всех муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых потребностей, учитывающей их индивидуальные особенности; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти регионального и федерального уровня; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, открытости и гласности межбюджетных отношений.

К средствам межбюджетного регулирования, затрагивающим формирование местных бюджетов, относятся: нормативы отчислений от регулирующих доходов; дотации и субвенции; средства, выделенные из фонда финансовой поддержки; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Принципиально важно следующее закрепленное в законе положение: если в результате успешной финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти в текущем финансовом году произошло увеличение собственных доходов местных бюджетов, то это не может служить основанием для уменьшения на будущий год нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли средств, выделяемой данной территории из региональ-ного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Этот Фонд - необходимый инстру-мент межбюджетного регулирования в пределах каждого субъекта Федерации.

ФФПМО формируется за счет отчислений из федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Фиксированная формула, с помощью которой осуществляется межтерриториальное распределение ФФПМО, должна учитывать следующие факторы: численность населения муниципального образования; долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения, площадь территории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие обстоятельства, определяющие социально-экономические особенности данной территории в пределах субъекта Федерации.

Прежде чем принимать решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Когда круг территорий, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета региона, объективно определен, возникает вопрос о методике распределения средств ФФПМО между территориями - его получателями.

Опыт показывает, что единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России.

Развитие российской экономики в условиях рыночных отношений изменило условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому большое значение приобрели вопросы бюджетного федерализма, взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых полномочий.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на основе разных принципов. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством основаны на противоположных принципах, главными из которых являются самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней при соблюдении интересов органов власти всех уровней и населения.