Государственные корпорации

Первым реализовать  «вариант Чемезова» смог Владимир Дмитриев, конвертировавший государственный «Внешэкономбанк» в госкорпорацию «Банк развития», получившую в качестве взноса около $7 млрд. средств из госбюджета. «Банк развития» должен теперь стать основным источником или гарантом инвестиций в инфраструктуру, охрану окружающей среды, особые экономические зоны и другие долгосрочные проекты. Экономический кризис, однако, внес свои коррективы, и «банк развития – ВЭБ» стал еще и инструментом передачи государственных средств финансовому и реальному сектору для преодоления дефицита ликвидности.

Летом 2007 года президент подписал еще 2 закона, создав Российскую корпорацию по нанотехнологиям («Роснано») и Фонд содействия реформе ЖКХ. Оба, по сути, являются фондами, выдающими гранты на исполнение некоторых общественно-значимых работ. В первом случае это разработки материалов с заданными молекулярными свойствами, обещающие новую технологическую революцию. Во втором – замена труб и канализаций в городах и ремонт ветхого жилья до 2016 года. Вскоре по той же схеме была преобразована федеральная целевая программа по строительству олимпийских объектов в Сочи, в результате чего появилась госкорпорация «Олимпстрой».

Наконец, в самом  конце 2007 года были созданы госкорпорации  «Ростехнологии» и «Росатом». В  качестве имущественного взноса к «Ростехнологиям» перешли холдинги, которые прежде контролировались ФГУПом «Рособоронэкспорт», а также внушительный набор госпредприятий и пакетов акций. А «Росатом» получил гражданские и военные активы Федерального агентства по атомной энергии, некоторую часть бывшего РАО «ЕЭС» («Энергоатом») и одновременно создающееся ОАО «Атомэнергопром».

Фактически  государство выступает промоутером  крупных общественных проектов: оно  дает им старт, а затем предлагает инвесторам профинансировать их, т.е. купить облигации ГК. Тем самым инвестиции не ограничиваются малоподвижной налоговой системой, "липкими" расходами на социальные нужды и негативными последствиями бюджетного дефицита. Они идут напрямую из сбережений граждан. Сбережения преобразуются в инвестиции, минуя некомпетентный и коррумпированный государственный аппарат, а способность обслуживать этот новый долг - долг, оформленный облигациями ГК, - не будет так сильно зависеть от фискального состояния государства.

После того как  ГК создана, она начинает финансировать  свои инвестиции, занимая у банков и на рынке облигаций. ГК, добывающие капитал преимущественно на рынке облигаций, становятся важным звеном, соединяющим интересы и сбережения граждан с целями и "административным ресурсом" государства. Такие ГК не ограничиваются внутренним рынком, а втягивают в свой бизнес сбережения других наций.

Привилегии, даруемые государством, ставят ГК в преимущественное положение на рынке капитала по сравнению  с частными заемщиками. Это преимущество выражается в повышенном кредитном  рейтинге, что позволяет ГК занимать деньги надолго и под пониженный процент. Обильный, "длинный" и сравнительно дешевый капитал - основа для расширения предложения, повышения качества и снижения себестоимости услуг обществу.

Говорят, рискованно вкладываться в корпоративные облигации. Но что такое облигации ГК? Это в значительной мере долг государства самому себе. Государство собирает налоги, и часть их отправляет в систему социального страхования (ССС). Доходы ССС обычно превышают ее расходы. Если этот профицит инвестируется в облигации ГК, да еще под государственную гарантию, то выходит, что одна государственная организация финансирует налогами расходы другой государственной организации (но обе организации - внебюджетные). Если ГК дефолтирует по своим облигациям, то сработает государственная гарантия и деньги вернутся в ССС. Вот почему облигации ГК находятся среди тех активов, которые государство разрешает покупать в неограниченном количестве пенсионным фондам и страховым компаниям. В этом огромное преимущество ГК перед частными фирмами.

Основная информация о новых российских госкорпорациях сведена в Приложении 1.

2.2 Причины  создания госкорпораций

Рассматривая  причины столь кардинального  усиления внимания государства к  созданию государственных корпораций, следует выделить следующие основные факторы.

Первое. Существенно  усилился дисбаланс между обновленным (расширенным) составом приоритетных задач  социально-экономического развития (диверсификация экономики, переход к инновационному типу развития) и имеющимися в распоряжении государства инструментами их решения. Торможение и выхолащивание разумных инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходе межведомственных согласований, низкая эффективность администрирования применения многих из существующих инструментов привели к сдвигу от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства.

Второе. Недостаточное  качество административной системы, ее преимущественная ориентированность на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики обусловили потребность в формировании дополнительных субъектов реализации государственной политики, определенной трансформации отдельных ведомств для решения долгосрочных задач. Выбор организационно-правовой формы «государственная корпорация» определялся в ряде случаев возможностями наделения соответствующих субъектов полномочиями, функциями органов государственного управления вне рамок стандартных процедур реформирования административной системы.

Третье. Значимым фактором «переключения» внимания государства  на создание государственных корпораций представляется ограниченность времени  до вероятной смены (репозиционирования) властных элит в сочетании со стремлением в этих условиях дополнительно зафиксировать отдельные приоритеты в государственной политике, сформировать под них необходимые имущественно-финансовые заделы.

Уже в 2006 году стало  очевидным, что процесс создания крупных государственных структур в форме ОАО с государственным участием слишком длителен и занимает иногда несколько лет (в значительной степени это определялось объективной необходимостью выполнения норм законодательства о приватизации). В дополнение к этому в начале 2007 года появился опыт разработки и обсуждения в Государственной Думе РФ проекта закона «О банке развития», предусматривающего создание государственной корпорации, и, соответственно, сработал «фактор примера».

По моему мнению, при принятии решений о создании госкорпораций соответствующие риски и проблемы достаточно четко осознавались в политических элитах, однако низкие издержки создания государственных корпораций в известной мере «перевесили» высокие издержки обеспечения их эффективной работы. Создание госкорпораций (требующее принятия законов) позволило «перенести» процесс принятия решений из Правительства в Федеральное собрание (и тем самым, в силу его «однополярности», существенно упростить и укорить данный процесс), а также расширило состав властных элит, способных инициировать предложения по созданию госкорпораций. Кроме того, в некоторых случаях использование формы государственной корпорации позволило упростить процедуры, сократить сроки и расширить возможные направления реструктуризации государственных активов в промышленности.

Необходимо  обратить особое внимание на ужесточение  действия со второй половины 2007 года фактора  ограниченности времени при создании государственных корпораций. После  обсуждения и принятия закона о Банке развития все последующие законопроекты о создании госкорпораций уже вносились либо депутатами, либо Президентом РФ, при этом данные законопроекты принимались в максимально сжатые сроки – через 1,5-2 месяца после внесения, а на рассмотрение в Государственной Думе приходилось лишь 1-1,5 месяца.

«Скоротечность» процесса принятия законов в 2007 году о создании государственных корпораций обусловила целый ряд значимых проблем, среди которых можно выделить следующие:

1. Чрезмерно  общий и структурно фрагментарный характер принятых законов о создании государственных корпораций, низкий уровень законодательной регламентации деятельности корпораций  привели к задержке с началом реальной работы корпораций по решению их основных задач, усилили риски «теневого» лоббирования интересов различных сторон, «конъюнктурности» в принятии решений в ущерб стратегичности и последовательности. Большинство созданных корпораций смогло приступить в полной мере к реализации своих базовых функций лишь по истечении нескольких месяцев – до этого происходил процесс формирования и согласования различных документов, определяющих их практическую деятельность.

2. Создание корпораций  приводит к существенному изменению  «расстановки сил» в системе  государственного управления, переходу к принятию отдельных важных решений на уровень корпораций, что при недостаточной регламентации деятельности корпораций, отсутствии в принятых законах норм, связанных с выявлением и урегулированием возможных конфликтов интересов в процессе функционирования корпораций, краткости и неполноты норм по взаимоотношениям корпораций с органами государственной власти, существенно повышает соответствующие риски.

3. Создание госкорпораций  до определения стратегий, концепций  их деятельности, недостаточная  обоснованность размеров и состава имущественных взносов в сочетании с закрытостью (кулуарностью) процессов подготовки и обсуждения проектов создания госкорпораций, ограниченностью (неопределенностью) требований к транспарентности их деятельности привели к ухудшению бизнес-климата и недоверию к госкорпорациям со стороны общества (прежде всего, экспертного и бизнес-сообщества).

Эта проблема в  значительной мере обусловлена нечеткостью  границ деятельности и роста корпораций, неопределенностью правил и критериев  отбора корпорациями объектов для поддержки, неясностью принципов управления и распоряжения ими своим имуществом, нечеткостью их дальнейших планов по развитию своей деятельности, принципов построения взаимоотношений с бизнес-сообществом.

4. Интенсивность  процесса создания в 2007 году разнородных корпораций породила ощущение в различных властных элитах, что данное направление государственной политики может быть существенно расширено. Это повлекло формирование множества предложений по созданию новых корпораций, привело к существенному усилению соответствующего лоббирования, что повысило риск превращения данного инструмента из исключительного в массовый.

2.3 Конечные цели и инструменты в управлении госкорпорацией

ГК призваны создавать стоимость, так чтобы  государство получало удовлетворительный доход на свой капитал (не обязательно в денежной форме). Но оценка деятельности ГК к этому не сводится. Нередко перед ГК ставится такая необычная для частной фирмы задача, как защита специфических интересов общества. Важно еще, чтобы такие ГК функционировали с максимальной финансовой эффективностью и обеспечивали качество услуг, предусмотренное учредительским договором. Создаваемая ими стоимость прямо пропорциональна тем социальным выгодам, которые они приносят населению.

Стоимость создается ГК, а конкретно - советом директоров (СД), правлением и персоналом. Но собственник может и должен участвовать в этом процессе. У него есть три инструмента для увеличения стоимости. Первый - СД, второй - контроль за финансами ГК, третий - прозрачность ГК.

Из этих инструментов СД - самый важный. Хотя ГК открывают  значительные возможности для реализации государственной политики и получения  дохода, они также "подставляют" государство под значительный риск финансовых и иных потерь. Поэтому  важно, чтобы ГК находились в руках опытных директоров и менеджеров. Собственник обязан проследить за тем, чтобы в СД были избраны люди, чей опыт и квалификация отвечают запросам ГК. Поскольку председатель СД имеет особый статус в ГК, к кандидатам на этот пост следует применять особо жесткие стандарты профессионализма и качеств лидера. Чтобы собственник мог "лично" влиять на деятельность ГК, часть директорских кресел должны занимать его люди.

Собственник должен держать под постоянным контролем  ключевые операции ГК. Вместе с правлением он обязан позаботиться об оптимальной структуре капитала применительно к таким операциям. Обычно ГК не считают, что капитал собственника имеет цену. Одновременно они пребывают в состоянии неопределенности относительно готовности собственника выделить им дополнительные средства. В результате эффективное распределение капитала становится проблематичным, и появляются избыточно капитализированные ГК, покупающие на деньги налогоплательщиков непрофильные активы. ГК теряют фокус; поставленные собственником цели уходят на задний план; риск, источаемый ГК, нарастает; они испытывают трудности в создании стоимости.

Вот почему важно  держать под контролем профильные операции. Оптимизация задействованного в них капитала позволяет наращивать стоимость с большей стабильностью. Как уже отмечалось, цена акционерного капитала намного выше цены заемного капитала. Поэтому в профильных операциях должно быть меньше акционерного капитала и больше заемного (при соблюдении безопасной пропорции между этими частями капитала). ГК должна стремиться занимать не у банков, а на облигационном рынке, так как для данного срока обращения ставка процента по облигациям систематически ниже, чем ставка банковского процента. При снижении цены совокупного капитала создаваемая ГК стоимость увеличивается.

Прозрачность  ГК в форме открытой отчетности является основой для распределения капитала между различными целями, направлениями  и операциями ГК. А от распределения  капитала зависит состояние финансов ГК. Отчеты должны допускать сравнение с другими предприятиями и внешний анализ ГК. Они особенно важны с точки зрения собственника, поскольку СД и менеджмент отвечают за предоставление нужных аналитических материалов и ответов на вопросы собственника и кредиторов. Поэтому стандарты отчетности становятся для собственника ключевым инструментом текущего мониторинга и оценки ГК. Цель государства должна состоять в том, чтобы сделать свои корпорации (фактически принадлежащие всем налогоплательщикам) предельно прозрачными. С этой целью государство должно разработать политику в отношении ГК и сделать ее достоянием общественности путем публикации регулярных отчетов о своем предпринимательстве.