Понятие “институциональных ловушек”. Примеры “институциональных ловушек” в России

1.3 Институциональная ловушка — пример 3: уклонение от налогов

Для экономического агента выбор стратегии уплаты (или неуплаты) налогов определяется фундаментальными и организационными факторами. К первым относятся налоговая политика и политика государственных расходов.

Для того, чтобы граждане не уклонялись от налогов, они должны верить, что налоги будут потрачены на увеличение их благосостояния и при том — эффективным образом. Отсутствие этой веры существенно обостряет проблему зайца. При нерациональной политике государства неуплата налогов может оказаться более эффективным поведением не только с точки зрения каждого отдельного фрирайдера, но и для общества в целом. Уклонение от налогов получает моральное оправдание. Кредит доверия особенно подрывается, если государство одновременно увеличивает налоги и уменьшает расходы на социальное обеспечение, как это происходило в России в 1992-1998 гг., — люди не чувствуют положительного эффекта от увеличивающейся налоговой нагрузки.

Возможно, при выборе стратегии  уплаты налогов более значим организационный фактор — система принуждения, формирующая ожидания ущерба от неуплаты. В начале радикальных реформ в России налоговая служба еще не сформировалась, возможности контроля были крайне ограничены, налоговая полиция появилась лишь через пять лет — в 1997 г.

Если налоги слишком высоки, а система принуждения к их уплате неэффективна, то уход от налогов оказывается выгодным для многих экономических агентов. Но тогда и вероятность обнаружения каждого конкретного неплательщика мала. Чем больше масштаб уклонения от налогов, тем меньше ожидаемый ущерб от неуплаты для каждого неплательщика, что, в свою очередь, увеличивает масштаб уклонения. Поддерживающая экстерналия, воздействие рыночной трансакции на третьих лиц, не опосредованное рынком, порождает эффект координации.

Массовое уклонение от налогов  приводит к возникновению соответствующей системы обслуживания: появляются разработчики и консультанты, создающие и внедряющие новые схемы уклонения от налогов. Эффект обучения дополняется эффектом сопряжения: появляются специфические формы организации производства, искажается отчетность, уход от налогов сопрягается с бартером, неплатежами и коррупцией. Для агента выход из теневого сектора связан с высокими трансформационными издержками, тем более, что единожды уплатив налоги, он «засвечивается». Поэтому умеренное увеличение затрат на укрепление системы сбора налогов вызывает лишь рост издержек в системе избегания налогов, истощая экономику. Не дает результата и небольшое снижение налоговой нагрузки: те, кто не платил налоги, платить не станут, а те, кто платил — уменьшат платежи. Таким образом, эффект гистерезиса проявляется здесь в полной мере.

Как обычно, выход  из институциональной ловушки требует  больших затрат — как в случае принятия «решительных мер» (резкого усиления контроля, ужесточения наказаний, существенного уменьшения налоговых ставок), так и при постепенном совершенствовании налоговой системы.

1.4 Институциональная ловушка — пример 4: коррупция

Соответствующий механизм очень похож на описанные выше, поэтому нет необходимости описывать его в деталях. Неадекватность законодательства, нерациональность государственной политики и высокая дифференциация доходов являются фундаментальными факторами, способствующими коррупции, так что коррумпированная система может оказаться экономически более эффективной, чем бескоррупционная. Эти факторы дополняются размытостью моральных норм, слабостью механизмов государственного и общественного контроля. Чем массовее коррупция, тем труднее обнаружить и осудить взяточника. Эта экстернальная зависимость лежит в основе эффекта координации, придающего устойчивость системе коррупции. Совершенствуясь, она приобретает иерархическую структуру, сопрягаясь с другими механизмами теневой экономики.

1.5 Институциональная ловушка — пример 5: самореализующиеся пессимистические ожидания

Известно немало примеров того, как  эффект координации ожиданий и процедуры  их адаптации порождают неэффективные  устойчивые равновесия в процессах движения цен и перераспределения трудовых ресурсов и инвестиций. К их числу относятся, в частности, состояния кейнсианской безработицы, высокоинфляционные равновесия, «пузыри» на финансовых рынках. В ряде случаев возникновение подобных ловушек не приводит к изменению институциональной структуры. Достаточно изменить ожидания и при соответствующих макроэкономических воздействиях система переходит в эффективное равновесие. Однако нередко ситуация, возникшая под влиянием пессимистических ожиданий, закрепляется институционально благодаря эффекту сопряжения и, таким образом, соответствующие стереотипы поведения становятся нормой. Хорошо известным примером является использование механизмов индексации для смягчения последствий инфляции. Благодаря индексации инфляция оказывается институциональной проблемой.

Имеющийся опыт борьбы с инфляцией показал, что остановить её рост в России за счет традиционных монетаристских мер невозможно. Наиболее активно эти меры по рекомендации Международного валютного фонда (МВФ) применялись с 1995-1998 гг. Правительство пыталось остановить рост цен путем целенаправленного снижения совокупного общественного платежеспособного спроса за счет:

• урезания бюджетных расходов; длительных задержек в выплате пенсий, заработной платы бюджетникам и расчетов с предприятиями за выполненные госзаказы;
• сокращения денежной массы, находящейся в сфере обращения и др.

 Темпы инфляции за счет этих мер в 1996-1997 гг. были приостановлены. Но уже в 1998 г. она вновь резко возросла и оставила по официальным данным 84,4%, вызвав кризис неплатежей вплоть до остановки из-за этого производства и торговли. В 2000 г. в результате экономического оживления, обусловленного благоприятной конъюктурой  мировых цен на энергосырьевые ресурсы, темп инфляции замедлился. Обнадежившись этим фактом, Правительство заявило о своем намерении добиться в 2001 г. снижения роста потребительских цен 12-14%. Однако уже первый квартал 2001 г. показал, что это намерение вряд ли можно осуществить: рост потребительских цен за квартал составил 7-7,2%, т.е. около 30% в годовом исчислении. Инфляция в ноябре 2009 года, согласно данным Росстата, составила 0,3%. Ноябрьский рост потребительских цен стал минимальным для этого месяца за все время наблюдения с 1991 года (до этого минимальным показателем для ноября были 1997 и 2006 годы - по 0,6%). Обычно в РФ к концу года инфляция разгоняется, так как перестает действовать сезонный фактор удешевления плодоовощной продукции, и растут расходы бюджета.

2. "Институциональные ловушки", связанные с последствиями приватизации

К числу "институциональных ловушек", возникших в результате игнорирования институциональных ограничений, обычно относят распространение бартера, неплатежей, уклонения от налогов и коррупции. Более чем через десятилетие после начала реформ обнаруживается и ряд "ловушек", обусловленных спецификой проведенной в России приватизации.

Основные этапы приватизации в  России - "малая" приватизация, массовая приватизация, денежная приватизация и "залоговые аукционы" - пришлись на первую половину 1990-х годов. Однако возникшая в итоге структура собственности не только не соответствует критериям экономической эффективности, но и создает предпосылки для обострения социально-экономических проблем в средне- и долгосрочной перспективе.

Говоря о реальных ограничениях, помешавших осуществлению приватизации в соответствии с неоклассическим идеалом, начнем с рассмотрения структуры экономики, доставшейся в наследство от планового хозяйства. Оптимальные границы предприятия в плановой экономике определялись совершенно иначе, чем в условиях рынка. Каждое предприятие было "вписано" в производственную цепочку и приватизация каждого звена этой цепочки по отдельности представляется экономически нецелесообразной. Как отмечалось выше, предприятия, находившиеся в технологической цепочке дальше от конечного потребителя, превратились в заложников своих более выгодно расположенных партнеров. Раздельная приватизация звеньев производственной цепочки привела лишь к тому, что собственники располагавшихся вблизи ее начала (добыча) и конца (сбыт конечным потребителям) предприятий получили своеобразную ренту. "В момент либерализации экономики некоторые экономические агенты получают возможность извлекать дополнительный доход — переходную ренту - исключительно благодаря занимаемым ими позициям.

Массовая приватизация создала  предпосылки для распыления акционерного капитала среди множества индивидуальных собственников. Никто из них не приобрел достаточно большой пакет акций, чтобы контролировать действия менеджеров. В то же время на действия менеджеров не накладывал ограничения и переживающий этап своего формирования фондовый рынок. Число предприятий, чьи акции регулярно котируются на фондовом рынке, в России было существенно меньше, чем во многих странах Восточной Европы. В итоге сложилась такая ситуация, когда отсутствие контроля со стороны акционеров и фондового рынка создало предпосылки для оппортунистического поведения менеджеров, то есть максимизации ими собственной полезности в ущерб интересам акционеров. В результате массовой приватизации 1992-1994 гг. были разрушены старые механизмы контроля над менеджерами, а новые, по крайней мере, в кратко- и среднесрочной перспективе, не были созданы. Административный контроль со стороны профильных министерств и ведомств стал уже невозможен, а рыночные механизмы контроля со стороны акционеров и фондовой биржи еще не начали действовать.

Авторы российской программы приватизации возлагали большие надежды на возможность перераспределения акций после первоначальной массовой приватизации, которое способно скорректировать ошибки, допущенные в ее ходе. Теорема Коуза, согласно которой первоначальное распределение прав собственности незначимо ввиду возможности впоследствии свободно обмениваться правами собственности, часто эксплицитно использовалась ими в качестве обоснования таких надежд. Однако при этом оказалось неучтенным, или, точнее, учтенным в недостаточной степени ограничение, связанное с величиной трансакционных издержек, возникающих при обмене правомочиями. Иначе говоря, взаимосвязь между основными параметрами институциональной среды и величиной трансакционных издержек не привлекла должного внимания в момент принятия решений относительно приватизации. Отсюда убеждение в том, что сначала необходимо провести приватизацию, а институциональные реформы, в том числе касающиеся фондового рынка и защиты прав собственности, можно оставить на потом, а не наоборот. Из-за игнорирования ограничений, обусловленных высокими трансакционными издержками, надежды на перераспределение собственности легальными методами, то есть с помощью совершения сделок на фондовом рынке, не оправдались. Поэтому в постсоветских экономиках первоначальное распределение прав собственности значимо и играет определяющую роль в отношении модели корпоративного управления, а права на ошибку при разработке программы приватизации практически нет.

Еще более серьезная ошибка была допущена на этапе приватизации, получившем название "залоговые аукционы", по итогам которых в 1995-1996 гг. отдельные банки получили право на контрольные пакеты акций ряда наиболее ценных добывающих предприятий в обмен на предоставление кредитов переживавшему глубокий бюджетный кризис правительству. Проблема заключается не столько в том, что средне- и долгосрочные интересы самого государства были принесены в жертву краткосрочным потребностям, сколько в закрытой и непрозрачной организации залоговых аукционов: к участию в них был допущен лишь узкий круг приближенных к правительству предпринимателей. Залоговые аукционы вместо шага в направлении рыночного механизма аллокации прав собственности стали фактором укрепления сетевой структуры российской экономики, стимулирующей совершение трансакций преимущественно внутри групп предпринимателей, объединенных неформальными и формальными связями. Ограничение, без учета которого невозможно объяснить расхождение между официально заявленными и действительными результатами залоговых аукционов, связано со спецификой властных отношений, складывающихся в постсоветских странах. Эти властные отношения можно определить как навязанные. Навязанный характер власти заключается в односторонней зависимости ее субъектов от тех, кто наделен властными полномочиями. Поэтому предприниматели заинтересованы в установлении привилегированных отношений с представителями власти, чтобы в частном порядке уменьшить негативные последствия действий последних и даже получить выигрыш за счет проигрыша других, не имеющих подобных привилегий, предпринимателей.

Два соображения препятствуют вынесению  вопросов социальной справедливости за рамки обсуждения результатов постсоветской  приватизации. Во-первых, выбор в пользу методов массовой приватизации сам по себе свидетельствует о стремлении авторов программы приватизации заручиться массовой поддержкой населения через получение каждым гражданином равной доли в национальном богатстве. Иначе говоря, социальные и политические цели даже формально признавались в качестве значимых при проведении приватизации. Во-вторых, если перераспределение прав собственности крайне затруднено ввиду высоких трансакционных издержек, степень равномерности первоначального распределения прав собственности из вопроса о справедливости превращается в чисто экономический вопрос о системе стимулов. Например, распыление акционерного капитала может создавать эффективные стимулы к максимизации менеджерами остаточного дохода (прибыли после уплаты налогов), но только при условии существования развитого фондового рынка.

Особенностью постсоветской институциональной  среды, которая обычно упускается из виду, следует признать отсутствие четких границ между политикой, экономикой, наукой и другими общественными сферами. Поэтому не исключено, что критерии справедливости, значимые для одной сферы, применяются за ее пределами. При оценке результатов приватизации, в частности, могут использоваться и традиционные, и политические, и собственно экономические критерии справедливости. И, конечно, с учетом такого множества критериев вероятность достижения консенсуса относительно справедливого распределения прав собственности не только в среде рядовых граждан, но и между различными группами предпринимателей чрезвычайно мала. Экономически неэффективная структура собственности оказывается еще и социально нелегитимной, что заставляет усомниться в возможности устойчивого социально-экономического развития несмотря на экономический рост, наблюдаемый с начала 2000-х годов.

3. Выход из институциональной ловушки

Один из вариантов выхода из "институциональных ловушек", связанных с последствиями приватизации, возможен на локальном уровне, то есть перераспределение прав собственности внутри бизнес-групп, или вертикально интегрированных компаний. Трансакционные издержки внутри границ бизнес-групп существенно ниже, чем на открытом рынке, а сами эти права защищены лучше ввиду возможности обращения при возникновении конфликтов к выполняющим квазисудейские функции представителям высшего менеджмента.Интеграционные процессы облегчают внутренний трансферт капитала, также осуществляемый с меньшими издержками, чем на финансовом рынке. Внутренний "рынок капитала" означает, что финансовые "потоки из различных источников концентрируются и направляются по наиболее выгодным вариантам их использования”.