Социально-экономическая политика России в период с 1991 по 1999 года

4 августа 1997 года вышел указ  Президента России Б. Н. Ельцина «об изменении нарицательной стоимости денежных знаков и масштаба цен». Обмен начался с 1 января 1998 года с коэффициентом 1000:1, то есть одному новому рублю соответствовали 1000 старых (образца 1993 и 1995 годов). Учитывая негативный опыт по трёхдневному обмену 50 и 100-рублевых купюр в СССР в 1991 году обмен неденоминированных денег проходил постепенно вплоть до 2002 года.

Все неденоминированные монеты Центрального банка России (1, 5, 10, 20, 50, 100 рублей и коллекционные), вопреки традиции двух предыдущих деноминаций, прекратили быть законным платёжным средством. Внешний вид новых банкнот после деноминации почти не изменился, только из номинала убирались нули. Монеты исчезли из обращения, а вместе с ними и старая банкнота в 1000 рублей (то есть бумажный 1 рубль по номиналу 1998 года).

Также были введены копеечные монеты с изображением Георгия Победоносца (1, 5, 10, 50 копеек) и рублёвые монеты с изображением двуглавого орла (1, 2, 5 рублей). Были монеты с годом чеканки 1997 и 1998, но в обороте они появились именно с 1 января 1998.

Проведенная деноминация российского рубля в определённой мере оказала положительное влияние на состояние денежного обращения: уменьшилось номинальное количество денег, обслуживающих платежный оборот, упростились расчёты населения за товары и услуги, а также бухгалтерский учёт операций, совершаемых как в наличной, так и в безналичной форме. Произошел возврат к привычной денежной системе, копейка вернулась в платёжный оборот.

Вместе с тем покупательская способность нового рубля была как минимум на порядок ниже (коробок спичек - 10 копеек) чем после деноминации рубля в 1961 году (коробок спичек - 1 копейка).

6. Реформа угольной отрасли

Угольные реформы в виде попыток придать процессу приспособления отрасли к рынку организованный характер реально начали проводиться с 1993 года под руководством созданных тогда государственного предприятия «Росуголь» и Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов. Одновременно началась разработка государственной политики реструктуризации отрасли. Почти 1.5 года дискуссий завершились утверждением председателем МВК А.Б.Чубайсом 14 июля 1995 года «Основных направлений реструктуризации угольной промышленности России».

В соответствии с «Основными направлениями...» реструктуризация отрасли преследовала несколько целей. Во-первых — создать конкурентный угольный рынок, на котором действуют в основном частные угольные компании, способные обеспечивать свое самофинансирование в длительной перспективе. Во — вторых — снять дотационную нагрузку с федерального бюджета, которая составляла в 1993 году 1,4 % ВВП или более 5% всех расходов бюджета. Далее нести такое бремя расходов федеральному бюджету было не под силу. Структура выделяемых дотаций была такова, что более 80% шло на поддержку убыточного производства и капитальные вложения. Около 17% выделялось на содержание социальной сферы шахтерских городов и поселков. Таким образом, не создавались даже предпосылки для снижения уровня дотаций в перспективе.

Реструктуризация угольной отрасли — это единственный путь для достижения социальной стабильности в угольных регионах, их гармоничного социально-экономического развития. В долгосрочном плане она выгодна шахтерам, жителям угольных регионов, обществу в целом. Однако ее проведение сопряжено с необходимостью принятия жестких мер, вызывающих отрицательные социальные последствия. Это — закрытие убыточных шахт, сокращение численности занятых в отрасли трудящихся, передача социальных обязательств от угольных компаний различным правопреемникам. Принципиально важным является то обстоятельство, что негативные социальные последствия имеют краткосрочный характер, наступают сегодня, вызывают социальную напряженность, забастовки и другие формы протеста трудящихся, а положительный эффект наступает позднее. Поэтому важнейшей задачей государства при проведении угольной реформы является компенсация негативных социальных последствий. Для этого нужны законодательные, организационные меры и концентрация финансовых ресурсов.

Важнейшей целью реструктуризации является создание конкурентной среды частных рентабельных угольных компаний, способных к саморазвитию в долгосрочном плане. В этой связи приватизация угольных компаний — стержневой процесс, составляющий содержание реструктуризации. В этом смысле некорректно говорить о том, чтобы сначала реструктурировать угольные компании, а потом их приватизировать. Приватизация не является неким политическим постулатом. Она нужна для вовлечения стратегических инвесторов в управление и привлечения инвестиций в развитие угольных компаний.

Прогнозируемый в перспективе рост спроса на уголь должен быть обеспечен не усилиями Правительства и выделением бюджетных инвестиций в угольную промышленность, а угольными компаниями преимущественно за счет негосударственных инвестиций. Чтобы приучить угольные компании к цивилизованному инвестиционному процессу, стимулировать их к привлечению негосударственных инвестиций, вместо выделения безвозвратных бюджетных инвестиций и предоставления государственных гарантий должен быть введен механизм выделения бюджетных инвестиций по конкурсу на возвратной основе и на условиях софинансирования с частными инвестициями. Государственные гарантии, как основа для получения иностранных инвестиций, должны быть замещены созданием с помощью государства нормативно-правовой среды для привлечения иностранных инвестиций на основе проектного финансирования под банковские гарантии и гарантии поставок продукции на внутренний и внешний рынки.

Формирование угольных компаний должно осуществляться из «здорового ядра» прежних производственных объединений. При этом структурные подразделения, осуществляющие непрофильные виды деятельности, объекты социальной сферы, убыточные шахты должны быть отделены, высвобождена лишняя численность трудящихся. Социальные обязательства, которые угледобывающие предприятия традиционно осуществляли в плановой экономике и которые продолжают находиться в сфере их ответственности, но не обеспечены источниками финансирования, должны быть переданы правопреемникам. Введение изменений по каждому из таких социальных обязательств требует тщательного индивидуального подхода, изменения законодательной базы, введения альтернативных механизмов, переговоров с профсоюзами и разъяснительной работы. Например, обязательства компаний по выплате компенсаций инвалидам производства передаются Фонду социального страхования на основании принятия специального закона.

Закрытие шахт — вспомогательный процесс для достижения рентабельности компаний, а не самоцель. Закрытие шахт финансируется из бюджета только в процессе реструктуризации, а после приватизации угольных компаний закрытие должно производиться за счет средств самих компаний.

Социальная защита высвобождаемых трудящихся складывается из мер, нацеленных персонально на каждого трудящегося (выплаты при увольнении) и мер, направленных на оздоровление экономики, рынков труда в шахтерских регионах, где происходит высвобождение трудящихся.

Финансирование персонально ориентированных мер социальной защиты — выплату выходного пособия, задолженности по заработной плате, других платежей, предусмотренных законодательством, — на ликвидируемых шахтах возложено на государство, а на действующих угольных компаниях государство софинансирует эти меры совместно с компанией.

До 1996 года бюджетные средства на содействие занятости высвобождаемых трудящихся и создание новых рабочих мест выделялись угольным компаниям на диверсификацию производства. Эти средства, направляясь вместе с дотациями основного производства угольной компании, расходовались непрозрачно. Исходя из того, что задача дотационной угольной компании — стараться стать прибыльной на угольном бизнесе и платить зарплату рабочим, а не заниматься за счет бюджетных средств социальной защитой высвобождаемых, получатели этих средств были изменены — средства на содействие занятости стали направляться в адрес местных органов власти на программы местного развития шахтерских городов, нацеленные на смягчение ситуации на локальных рынках труда. Эти программы включают меры по предувольнительным консультациям высвобождаемых шахтеров, переобучению, общественным работам, созданию рабочих мест и инфраструктуры малого бизнеса.

В условиях свободных цен на уголь очевидна бессмысленность и вредность прежней идеологии дотирования — компенсировать разницу между ценой и себестоимостью для убыточных шахт. Вместе с дотациями шахта получала необоснованные преимущества на рынке и вытесняла более эффективных и поэтому бездотационных конкурентов. Получение дотаций моментально превратилось для шахт в отдельный бизнес.

Была предложена следующая альтернативная идея. Одномоментно прекратить бессмысленное дотирование убыточных шахт нельзя — это остановит их деятельность и будет слишком сильной шоковой нагрузкой для шахтеров, которые останутся без работы. Поэтому средства господдержки разделяются на три категории — традиционные дотации, средства на финансирование реструктуризации, инвестиции. Объявляется, что за 3-5 лет -до 2000 года — дотации будут сведены к нулю, равномерно уменьшаясь из года в год от сложившейся базы для каждой шахты. Таким образом, бессмысленные ежегодные обоснования убыточности шахт и расчета на этой основе размера дотаций заменены простым алгоритмом. Средства на финансирование реструктуризации выделяются с целью помочь предприятиям приспособиться к работе без дотаций, социально защитить и трудоустроить высвобождаемых людей, закрыть убыточные шахты. Объем этих средств, наоборот, определяется на основе детальных обоснований, проектов ликвидации шахт, учета каждого человека. Выделение средств на финансирование реструктуризации предположительно должно закончиться на 2-3 года позже прекращения дотаций. Основная идея реформирования бюджетных инвестиций- переход от массированных бесплатных и безвозвратных инвестиций к их выделению по конкурсу на условиях софинансирования и возвратности. При этом объем бюджетных инвестиций - это величина, определяемая из политических соображений.

Нужно было кардинально улучшить и сам механизм предоставления и использования средств господдержки - внедрить договора с получателями, публичные графики финансирования, четко определить перечень получателей и обеспечить гарантированное доведение до них выделяемых средств.

Объединяющей базовой идеей реструктуризации угольной отрасли стала концепция социального партнерства, нацеленная на учет при проведении реформ интересов социальных групп, вовлеченных в процесс реструктуризации, на их активное вовлечение в принятие решений на всех уровнях, на укрепление институтов, представляющих интересы этих групп, и создание механизмов их взаимодействия.

После забастовок 1989-1991 годов шахты, разрезы, вспомогательные предприятия были акционированы, получили самостоятельный юридический статус и стали субъектами угольного рынка. Прежние производственные объединения, как правило, были преобразованы в «мягкие» холдинги, не имеющие эффективных рычагов влияния на шахты. Именно в результате появления большого количества мелких субъектов угольного рынка, юридически находящихся в собственности государства, а фактически контролируемых директорами, этот рынок наполнили многочисленные недобросовестные посредники, произошла криминализация отрасли.

К 1996 году стало ясно, что шахты и разрезы должны быть производственными звеньями сильных субъектов рынка — конкурентоспособных угольных компаний, созданных на базе прежних производственных объединений. Проведена большая работа по формированию таких компаний. Если в 1993 году вся добыча угля обеспечивалась 262 самостоятельными шахтами, то в 1998 году 74% угля добывалось 30 региональными угольными компаниями.

Задан и реализуется курс на приватизацию угольных компаний, как важнейшее условие обеспечения их эффективности.

Сформирован сильный частный сектор. Частные угольные компании добывают уже почти 30% процентов российского угля в отличие от 5,5% в 1993 году. Угольная промышленность подошла к такому состоянию, когда формирование структур угольных компаний с отделением от них неэффективных компонентов в основном завершено и ряд из них готовы к привлечению частных инвестиций.

При формировании конкурентоспособных угольных компаний в их состав не включались особо убыточные и неперспективные шахты, закрытие которых государство взяло на себя. В 1994-1998 годах прекратили работы по добыче угля 134 предприятия с суммарной производственной мощностью 42,2 млн. тонн угля в год и потерей годовой добычи в связи с их ликвидацией 15,0 млн. тонн.

В 1995-1996 годах практически закончена передача жилого фонда с баланса угольных предприятий в ведение местных органов, тем самым угольные предприятия освобождены от несвойственных им функций и расходов. Если в 1997 и в начале 1998 года имел место кризис, связанный с реорганизацией механизма финансирования переданной соцсферы, то сейчас отмечается улучшение качества муниципальных услуг в шахтерских городах. В то же время в отдельных регионах сосредоточения закрываемых шахт социальная сфера находится в кризисном состоянии. В рамках реструктуризации угольной отрасли в связи со сносом ветхого жилья, а также сокращением добычи в районах Крайнего Севера, переселено свыше 11 тысяч семей, для которых построено 560,9 тыс. квадратных метров жилья.

Следует отметить, что угольная промышленность России, проведя первый этап реформ, в основном сохранила свой производственный потенциал, который недоиспользовался из-за ограниченного спроса. Производственные мощности угледобывающих предприятий на конец 1998 года составляли примерно 320 млн. тонн при объеме добычи угля в 1998 году — 228 млн. тонн.

1998 год - первый год, когда начала  работать новая система бюджетного  финансирования угольной отрасли. Сейчас нет ни одного рубля, который поступал бы получателям - угольным компаниям, закрываемым шахтам, администрациям шахтерских городов — без предварительного утверждения графиков финансирования, без договоров, которые заключает Минтопэнерго с получателями под их конкретные обязательства. Бюджетные средства по каналам казначейства гарантированно доводятся до получателей. Средства на социальную защиту доводятся до конкретных высвобождаемых трудящихся.

Одним из важных направлений реструктуризации и новым механизмом для обоснования, выделения и использования средств федерального бюджета являются программы местного развития шахтерских городов и поселков, нацеленные на смягчение ситуации на локальных рынках труда. Эти программы включают меры по предувольнительным консультациям высвобождаемых шахтеров, переобучению, общественным работам, созданию рабочих мест и инфраструктуры малого бизнеса и формируются администрациями шахтерских городов и поселков.

Создана и функционирует институциональная среда, в которой распределяются и контролируются бюджетные средства, вырабатываются решения и рекомендации по корректировке направлений реструктуризации с учетом местных особенностей. Бюджетные деньги, которые предназначены администрациям шахтерских городов, в принципе не выделяются, пока местные наблюдательные советы не обсудят и не утвердят каждый проект, направленный на смягчение ситуации на местном рынке труда и занятость высвобождаемых шахтеров, пока эти проекты не будут одобрены региональной Межведомственной комиссией по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов (такие комиссии созданы во всех основных угледобывающих регионах на уровне субъектов Российской Федерации). Демократические процедуры встроены в систему управления бюджетными средствами.

В 1998 году в реформированных сегментах угольной отрасли наметились отчетливые тенденции к улучшению.

Начиная с 1993 года размер средств государственной поддержки угольной отрасли уменьшен более чем в 4 раза и составил в 1998 году 5,2 млрд. рублей (около 0,2% ВВП или 1% расходов федерального бюджета).

Доля бюджетных средств в суммарных финансовых ресурсах организаций отрасли сократилась с 70% в 1993 году до 12,8% в 1998 году.