Становление банковской системы

В Правилах впервые была достаточно четко определена структура банковской системы России, в которую включались, помимо государственных банков:

1. Общественные городские  и земские банки.

2.Частные банки:

1) долгосрочного кредитования:

а) под залог недвижимости (преимущественно земли) с круговой порукой и акционерные (без круговой поруки);

б) под залог недвижимости в городах — городские кредитные общества;

2) краткосрочного кредитования:

а) акционерные коммерческие банки;

б) общества взаимного кредита;

в) сельские ссудо-сберегательные товарищества взаимного кредита.

Основными началами банковской системы, закрепленными в Правилах, являлись: облегчение порядка регистрации банковских уставов; определение требований к размеру основного капитала и паевым взносам; определение специализации банков путем отделения краткосрочного кредитования от долгосрочного; определение соотношения между основным капиталом банка и его обязательствами; ограничение учета соло-векселей; распределение банковской прибыли; установление требований к банковской отчетности16.

Что же касается Закона от 17 мая 1871 г., то основным его содержанием было разрешение земским собраниям в губерниях и уездах создавать кредитные учреждения для долгосрочного кредитования под залог недвижимости посредством выпуска закладных листов, обеспеченных круговой ответственностью заемщиков или основным капиталом банка, а также для приема вкладов и выдачи краткосрочных ссуд под учет векселей и залог движимого имущества на началах взаимного кредита или под обеспечение уставного капитала (одновременное осуществление долго- и краткосрочных кредитных операций одним учреждением не допускалось). Типовыми для земских кредитных учреждений были признаны уставы Херсонского земского банка, Общества взаимного поземельного кредита (в сфере долгосрочного кредита) и уставы Харьковского земельного банка и Санкт-Петербургского общества взаимного кредита (в сфере краткосрочного кредитования). В том случае, если устав вновь создаваемого земством банка или иного кредитного учреждения ни в чем существенно не отличался от вышеназванных уставов, то он подлежал лишь утверждению министром финансов.

Вместо этого с целью расширения сети банковских учреждений для удовлетворения спроса населения на банковские услуги министру финансов (по новому уставу Госбанка) было предоставлено право не создавать подразделения Банка в местностях, где будет признано возможным ограничиться простейшими операциями, а возлагать их на местные казначейства, кассы которых были с 1 января 1897 г. слиты с банковскими в соответствии с Основными принципами, утвержденными Госсоветом 29 апреля 1896 г. (данным актом была, наконец, прекращена практика использования средств Госбанка для финансирования расходов Государственного казначейства).

Преобразование Госбанка повлекло в июне 1859 г. упразднение Совета государственных кредитных установлений, не оправдавшего возлагавшихся на него надежд по защите интересов Госбанка в Правительстве, тем более что Уставом 1894 г. рассмотрение отчетов Госбанка было возложено на Госсовет. Был усилен внешний надзор за Банком со стороны Государственного контроля, к которому вместе с ревизией отчетов перешло от Совета ГКУ освидетельствование банковских касс и кладовых с целью удостоверения неприкосновенности хранящихся там сумм. Кроме того, Государственный контроль получил право участвовать в выработке правил бухгалтерского учета и отчетности Госбанка17.

В середине 70-х гг. XIX в. исключительно остро встали проблема крестьянского малоземелья и связанная с ней проблема недоступности средне- и долгосрочного земельного кредита. С целью их разрешения в общегосударственном масштабе, после ряда не слишком удачных инициатив земств, Мнением Госсовета от 20 мая 1881 г. было принято Положение о Крестьянском поземельном банке, созданном как правительственное кредитное учреждение в ведении Министерства финансов. Возглавлял Банк Совет, состоявший из Управляющего и трех членов, назначавшихся министром финансов. Осуществление банковских операций на местах возлагалось на отделения, открывавшиеся или самостоятельно, или при подразделениях Госбанка, или при казенных палатах18.

В не менее затруднительном положении, чем крестьянство, оказалось дворянство, которое после ликвидации в 1859 г. Опекунского совета, Заемного банка и Приказов общественного призрения осталось без источников кредитования, поскольку большая часть полученных дворянами выкупных ссуд была использована на погашение старых ипотечных долгов, а не на капиталистическое переустройство хозяйств, частные же кредитные ресурсы были достаточно дороги из-за высокого спроса.

В этой ситуации правительство сочло необходимым удовлетворить требования дворян о дешевом государственном кредите. Мнением Госсовета от 3 июня 1885 г. в ведении Минфина был учрежден Государственный дворянский земельный банк для выдачи ссуд потомственным дворянам под залог земельной собственности.

В связи с недостатками в деятельности кредитных учреждений (в частности, широко распространенными злоупотреблениями со стороны их должностных лиц) 5 апреля 1883 г. был принят Закон об изменении и дополнении правил открытия акционерных коммерческих банков. Сумма обязательств банка ограничивалась 5-кратным размером его собственного капитала (вместо ранее существовавшего 10-кратного). Кредит одному заемщику был лимитирован 10% от основного капитала. Устанавливалось, что лицо, занимающее административную должность в банке, не имеет права занимать подобную должность в каком-либо другом кредитном учреждении. Впервые были закреплены требования к обязательным резервам банков: отныне банки были обязаны хранить 1/3 особого (сверх обыкновенного резерва) запасного капитала в Госбанке. Кроме того, ни одно лицо теперь не могло располагать на Общем собрании акционеров более чем 10% всех голосов.

Большой проблемой являлись городские общественные банки: одни из них в погоне за прибылью занялись высокорисковыми финансовыми операциями, другие стали «карманными» банками местных влиятельных лиц, третьи по тем или иным причинам оказались на грани банкротства.

Ввиду этого 26 апреля 1883 г. было Высочайше утверждено Мнение Госсовета о дополнении и изменении Положения о городских общественных банках от 6 февраля 1862 г. Были более детально определены правила осуществления банками их операций, введены существенные ограничения на размер кредита одному заемщику, установлен 5-кратный предел превышения обязательствами банка его собственного капитала и постоянная 10-процентная норма кассовой наличности к сумме банковских обязательств (фактически — ставка обязательного резерва).

Из наиболее важных нормативных актов того времени можно назвать: Мнение Госсовета от 4 мая 1882 г. о разрешении обществам взаимного кредита выдавать краткосрочные кредиты сельским обществам и крестьянским товариществам, не являющимся членами этих обществ; Мнение Госсовета от 14 февраля 1884 г. об изменении порядка формирования общих собраний обществ взаимного кредита и Мнение от 15 ноября 1893 г. о порядке замены в обществах взаимного кредита общих собраний членов собраниями уполномоченных; Мнение Госсовета от 25 февраля 1885 г. и Мнение от 18 мая 1889 г. о предоставлении коммерческим банкам и обществам взаимного кредита права закладывать и перезакладывать процентные бумаги и товары в других кредитных учреждениях для расширения операций этих учреждений; Высочайше утвержденное 21 мая 1889 г. Мнение Госсовета о запрещении неисправным членам обществ взаимного кредита участвовать в общих собраниях этих обществ как лицам, нарушившим свои к нему обязательства (допустив свои векселя до протеста) и потому мало заинтересованным в правильности и законности ведения дела общества19.

22 мая 1884 г. было утверждено Мнение Госсовета о порядке ликвидации частных и общественных установлений краткосрочного кредита, которое касалось акционерных коммерческих банков, обществ краткосрочного взаимного кредита, городских общественных банков и ссудо-сберегательных товариществ. Отныне кредитные учреждения подлежали ликвидации не только вследствие несостоятельности, но и в том случае, если основной, оборотный или паевой капитал уменьшался в связи с убытками на 1/3 (последняя мера, однако была направлена не столько на прекращение деятельности кредитных учреждений, сколько на то, чтобы побудить пайщиков и акционеров учреждений, не слишком удачно ведущих свои дела, к дополнительному внесению средств в уставный капитал с целью придания учреждению большей финансовой устойчивости).

Помимо традиционных кредитных учреждений в рассматриваемый период в России сложился особый тип финансовых институтов, представленный банкирскими конторами, торговыми домами и меняльными лавками, которые, не имея уставов и не публикуя отчетов, осуществляли тем не менее значительное количеств» чисто банковских операций20. В целях установления государственного контроля за подобными институтами 26 июня 1889 г. было Высочайше утверждено Мнение Госсовета о банкирских заведениях, в силу которого министр финансов мог запрещать любым банкирским заведениям, не имевшим официально утвержденных уставов, перезалог ценных бумаг, прием вкладов на хранение, на текущий счет и на «обращение из процентов», а равно кредитование под обеспечение, под каким бы видом и наименованием эти операции ни производились.

Постепенное реформирование российских кредитных учреждений, обусловившее дальнейшее развитие уже сложившейся кредитно-банковской системы, резко ускорившееся уже в начале XX в., продолжалось вплоть до начала первой мировой войны21.

В общих чертах кредитно-банковскую систему России начала ХХ в. можно представить следующим образом.

Все кредитные учреждения (в 1914 г. их было около 600, не считая 1800 отделений банков) делились на государственные, общественные (т.е. учреждаемые городами, земствами и сословными обществами) и частные.

К государственным кредитным учреждениям относились:

Госбанк (с 1860 г.) — эмиссия кредитных билетов и ряд коммерческих операций;

Комиссия погашения государственных долгов (с 1810 г.) — учет государственных долгов, выплата процентов по ним и их погашение;

Государственные сберегательные кассы (с 1834 г.) — аккумуляция сбережений населения до 1 тыс. руб. на вкладчика;

Государственный дворянский земельный банк (с 1885 г.) и Крестьянский поземельный банк (с 1881 г.) — долгосрочное ипотечное кредитование.

К общественным и частным кредитным учреждениям относились:

акционерные коммерческие банки (с 1864 г.; к 1914 г. — около 50) — возникнув как учреждения исключительно краткосрочного кредитования, большинство из них к началу XX в. превратилось в универсальные коммерческие банки;

городские кредитные общества (с 1861 г.) и городские общественные банки (с 1862 г.; к 1914 г. — около 300) — долгосрочное взаимное ипотечное кредитование;

земские банки (с 1864 г.) — долгосрочное ипотечное кредитование;

земельные банки (с 1871 г.) — долгосрочное ипотечное кредитование;

общества взаимного поземельного кредита (с 1866 г.) — долгосрочное взаимное ипотечное кредитование;

общества взаимного краткосрочного кредита (с 1863 г.; к 1914 г. — около 80) — краткосрочное мелкое взаимное кредитование с первоначальным внесением установленного процента от суммы кредита;

ссудо-сберегательные товарищества (с 1865 г.) — краткосрочное мелкое взаимное кредитование за счет паевого капитала;

кредитные товарищества (с 1865 г.; к 1 октября 1917 г. — оке 16 тыс.) — краткосрочное мелкое кредитование за счет ссуд друг коммерческих учреждений и пожертвований;

сельские, волостные и станичные банки и кассы — мелкий краткосрочный кредит.

 

ГЛАВА II. КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА СССР И ЕЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ПЕРИОД НЭПА

 

В марте 1921 г. XI съезд РКП(б) принял решение о переходе к нэпу.

30 июня 1921 г. был издан  Декрет СНК «Об отмене ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операций», суть которого сводилась к следующему:

а) были отменены всякие ограничения денежных сумм, могущих находиться на руках у частных лиц;

б) были установлены начала неприкосновенности вкладов и банковской тайны.

12 октября 1921 г. ВЦИК постановил учредить Государственный банк РСФСР. Положение «О Государственном банке РСФСР» было принято IV сессией ВЦИК. Постановление по докладу НКФ опубликованное от имени этой сессии, повторяло принципиальнее положение Декрета 1917 г.: «Стоя на точке зрения государственной банковской монополии, утвердить Декрет СНК от 4 декабря об образовании в составе НКФ Государственного банка».

Анализ советского банковского законодательства показывает, что в период нэпа ни в одном нормативном правовом акте РСФСР, а позже и СССР о государственной монополии на банковское дело не упоминалось. На отсутствие такой монополии указывала и практика построения банковской системы в тот период.

В 1921 г. был создан Российский коммерческий банк, который являлся частным-предприятием, учрежденным на основании концессионного договора.

Далее, 10 ноября 1922 г. было опубликовано постановление СТО «О порядке утверждения уставов и надзора за деятельностью кредитных учреждений», в котором регулировался порядок образования кредитных организаций. Затем Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 г. урегулировало вопрос о порядке организации акционерных банков, где также не запрещалось учреждение частных акционерных банков.

К 1929 г. советское законодательство допускало существование наряду с государственными кредитными организациями кооперативных, частных и смешанных. Все это позволило М.М. Агаркову в 1929 г. сделать вывод о том, что в период нэпа в Советской России института государственной банковой монополии не существовало22.

Тем не менее, отсутствие государственной банковской монополии вовсе не означало отказа государства от занятия господствующих позиций в области банковского дела. Такое господство государство обеспечивало себе следующими способами:

— регулированием деятельности кредитных организаций;

— разрешительным порядком их открытия;

— посредством построения обладающей внутренним единством кредитно-банковской системы СССР.

Каким же образом государство регулировало деятельность кредитных организаций?

Прежде всего, существовала довольно разветвленная система органов государственной власти, в компетенцию которых входило регулирование банковской деятельности. Во-первых, оно относилось к компетенции законодательных органов Союза ССР и союзных республик, так как всякая норма закона, относящаяся к деятельности кредитных организаций, должна рассматриваться как акт регулирования.

Во-вторых, органам регулирования народного хозяйства в целом являлись Совет Труда и Обороны и Экономические совещания (советы) союзных республик. Положение о Совете Труда и Обороны Союза ССР определяло правовое положение СТО как органа, ведающего вопросами регулирования деятельности кредитных организаций как вопросами, входящими в состав общих вопросов по регулированию народного хозяйства. Соответственно в союзных республиках такими органами были экономические совещания и советы.