Фискальная политика государства: содержание, модели, противоречия

В политических интересах бюджетный дефицит  порой преподносится как нечто  весьма привлекательное, а бюджетный  излишек, напротив, воспринимается довольно болезненно. Это значит, что в  обществе в какой-то момент может  возникнуть политическая предрасположенность  к дефициту, т.е. в фискальной политике может возобладать пристрастие  к стимулирующим фискальным мерам. Снижение налогов очень популярно  в политическом плане, так же как  и наращивание государственных  расходов, особенно если избирательные округа конкретных политиков получают от этого выигрыш. Повышение же налогов обычно вызывает недовольство избирателей, да и сворачивание государственных расходов довольно рискованная мера для политиков.

Некоторые экономисты утверждают, что преследуемая политиками цель - это вовсе не защита интересов национальной экономики, а скорее собственное переизбрание на новый срок. Отдельные экономисты даже высказывают предположение о существовании политического делового цикла, т.е. цикла, имеющего политическое происхождение. Они утверждают, что политические деятели могут манипулировать фискальной политикой ради получения максимальной  поддержки со стороны избирателей, даже если их фискальные решения оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику. В этом случае фискальная политика может быть извращена ради политических интересов. Это возможное извращение фискальной политики явление очень тревожное, но также и очень трудно доказуемое. Хотя эмпирические данные весьма неоднозначны, есть некоторые свидетельства в поддержку этой политической теории экономического цикла.

Даже  при тех обстоятельствах, что  в реальной экономике существуют некоторые моменты, снижающие эффективность  фискальной политики, ее применение позволяет  в той или иной мере сгладить колебания  экономических циклов. Положительный  эффект от применения фискальной политики может быть достигнут только если у штурвала находятся профессиональные специалисты.

По мнению большинства предпринимателей и  экономистов, один из главных факторов, сдерживающих в России рост производственной активности - нерациональная фискальная политика, проводимая государством на протяжении практически всех 90-х годов. Считается, что то налоговое бремя, которое установило государство, было явно чрезмерным и не позволяло производственным структурам вести нормальную экономическую деятельность. Такой фискальный нажим  повлек за собой целый ряд негативных явлений.

Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность.

Во-вторых, многие затратные отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали постепенно стагнировать, в результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики.

В-третьих, нестерпимый налоговый пресс, стимулируя уклонение от налогов и развитие теневого сектора экономики, обострил бюджетные проблемы страны.

В сложившихся  условиях актуализируются задачи оценки эффективности действующей системы  фискального регулирования и  отыскания путей ее оптимизации. Решение их предполагает множество  различных подходов, среди которых, в частности, можно отметить качественный метод решения проблемы. Он заключается  в упорядочении и совершенствовании  всего налогового законодательства. Необходимо прежде всего отказаться от практики начисления  налогов  на затраты и перейти к схеме, предусматривающей  уплату налогов  по мере поступления средств на счет предприятия. Уже этих двух моментов в действующей системе фискального  регулирования достаточно, чтобы  разрушить вполне нормальную  экономическую  структуру.

3.2 Реализация фискальной политики в России.

Отношения в бюджетно-налоговой сфере - еще один ключевой элемент финансовой системы современной России. Без полноценного решения проблемы сбора налогов и пополнения государственного бюджета переход на траекторию быстрого экономического роста практически неосуществим. За несколько последних лет выкристаллизовались следующие основные диспропорции между доходами экономики и налоговыми поступлениями: 
уравень налогового бремени реального сектора (исключая экспортноориентированные сектора) не позволяет финансировать даже простое воспроизводство; значительная часть экономики («теневой» сектор, сфера обращения и финансовый сектор) фактически выведены из-под налогообложения; общая величина недоимок и неуплаченных санкций превысила все мыслимые пределы. Устранение вышеназванных диспропорций требует мер по снижению налогового бремени для производителей, упорядочению налоговых поступлений и расходов государства.

Основной  принцип достижения сбалансированного  и ориентированного на экономический  рост бюджета - опережающий рост бюджетных доходов при эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться в первую очередь доходы, генерируемые хозяйствующими субъектами в результате экономического роста. Поэтому принципиальную значимость имеют налоговые стимулы поддержания экономической конъюнктуры, в том числе в сфере малого и среднего бизнеса.

Другие  важные пополнения доходной части бюджета  - доходы от реализации государством своей собственности (что предполагает эффективное управление последней), рентные доходы от использования природных богатств России, а также повышенные ставки налогообложения приобретаемых предметов роскоши, недвижимости, алкоголя. Хотя Правительство РФ приступило к налоговой реформе, в ее русле крайне настоятельными остаются следующие меры:

• Экстренная реструктуризация задолженности с установкой на получение в бюджет максимума «живых» денег при неукоснительном исполнении дальнейших бюджетных платежей (причем в нынешних условиях обеспечение своевременных текущих платежей важнее взыскания задолженности - не только пеней и штрафов, но и основной суммы долга).
• Срочное упрощение системы налоговых платежей для малых и средних предприятий, установление для первых только двух платежей -социального налога и платы за лицензию (патент), а для вторых - социального налога, платы за лицензию (патент) и НДС.
• Реформирование налогообложения предприятий реального сектора экономики, которое должно привести к снижению нормы обложения и увеличению налоговой массы (особенно в виде денежных платежей). Необходимы, в частности, значительное снижение фискальной нагрузки для исправно платящих налоги предприятий, а также предоставление всем остальным возможности перейти в категорию субъектов с пониженным налогообложением после погашения недоимок.
• Немедленный перевод всей бюджетной сферы на сметную систему финансирования с введением штатного расписания, норм расходов, и т.п.
• Совершенствование процедур формирования госзаказа на основе бюджетных расходов (как на федеральном, так и на региональном уровнях). Госзаказ должен содержать не только объемы, но и цены, а также качественные характеристики закупаемой продукции. Конкурсы целесообразно проводить с возможностью выбора вариантов более низких цен и более высокого качества. Уровень цен, фиксированных в госзаказе, следует превратить в важнейший стабилизирующий фактор инфляционных ожиданий. Правительство должно диктовать цену товаропроизводителю, а не наоборот. Но все это реализуемо лишь при условии полной и своевременной оплаты госструктурами своего заказа.
• Полный перевод бюджетных денег в Казначейство под управление структур Центрального банка России - как по доходам, так и по расходам. Причем в отношении расходов Казначейство должно выполнять все свои функции, в том числе по выплате наличных денег (даже если это потребует определенных затрат, они будут меньше тех потерь, которые бюджет и бюджетополучатели несут сегодня). Вместе с тем, учитывая то, что в настоящее время маневрирование свободными остатками средств на бюджетных счетах является важным инструментом воздействия региональных администраций на экономику территорий, необходимо предусмотреть механизм использования под контролем этих администраций временно свободных бюджетных средств для кратковременного кредитования экономики регионов.

Императив бюджетной политики - достижение сбалансированности между реализацией социальных обязательств государственной власти и ее возможностями мобилизовывать финансовые ресурсы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Чтобы реально оценивать потенциал государства по выполнению своих обязательств, следует четко представлять себе положение дел в бюджетной сфере.

Дефицит федерального бюджета «перетекает» в бюджеты субъектов Федерации. Это происходит потому, что реально не учитываются социальные обязательства регионов, являющиеся государственными. Процедуру утверждения федерального бюджета, оформляемого в качестве федерального закона, следует дополнить процедурой рассмотрения доходов и расходов консолидированного бюджета субъектов Федерации.              

Перспективы дальнейшего существенного падения  налоговых поступлений от реального  сектора экономики вынуждают  в кратчайшие сроки начать снижение налогового бремени. При этом следует  исходить из того, что грамотно проведенное  уменьшение налоговых ставок может  привести к увеличению налоговых  поступлений не только в будущем (на основе наращивания объемов производства и увеличения его эффективности), но и в настоящем (в связи с  уменьшением недоимок и общим  сокращением неплатежей).

Основная  задача региональных органов государственной  власти и управления (причем задача специфическая, реализация которой  не только в ходе нынешней экономической  реформы, но и в плановой советской  системе фактически исключительно  относилась к прерогативе регионов) -обеспечение эффективного функционирования и развития на соответствующих территориях социальной сферы; именно от успехов и неудач в этой области во многом зависит оценка населением качества государственного управления и регулирования. Выполнение отмеченной задачи во многом определяется наличием солидарной ответственности региональной и федеральной власти, а также бизнеса, функционирующего на соответствующей территории. Хотя поддержание и развитие социальной сферы является прерогативой региональных органов власти и управления, именно федеральная власть ответственна за достижение и воспроизводство в каждом субъекте Федерации некоторых общих стандартов уровня и качества жизни. Свою долю ответственности за это несет и бизнес, функционирующий в каждом данном регионе и заинтересованный в социальной стабильности как элементе нормального предпринимательского и инвестиционного климата.

Важнейшими  задачами государственного и муниципального управления на субфедеральном уровне являются, далее, организация воспроизводства  трудовых, капитальных, природных, информационных и иных ресурсов (равно как и  процессов взаимодействия между  ними), а также создание институциональных условий для эффективного предпринимательства. Решение первой из названных задач предполагает солидарные действия региональных и муниципальных органов власти и управления, с одной стороны, и функционирующих на данной территории корпоративных структур, - с другой; в то же время последние обязаны делить с первыми ответственность за состояние и развитие социальной сферы. Что касается деятельности региональных органов власти и управления по созданию и совершенствованию институциональных условий приложения труда и капитала на соответствующей территории, то она должна быть организована в рамках эффективной процедуры согласования с институциональной деятельностью федеральной власти.

В настоящее  время социальный, институциональный  и воспроизводственный аспекты  деятельности региональных и местных  органов власти и управления в  значительной степени затеняются необъятным перечнем текущих задач, среди которых: оживление производства (что в  нормальной рыночной экономике составляет прерогативу корпоративного управления); устранение кризиса платежей (являющееся прямой обязанностью федеральных денежных властей); «затыкание дыр» в снабжении; поддержание достойного уровня пенсионного  обеспечения и регулярности выплаты  пенсий; обеспечение нормального  функционирования ряда федеральных  структур на территории (включая предприятия ВПК, воинские подразделения, правоохранительные структуры, и пр.); и т.п. Такое положение вполне объяснимо в условиях переходного периода, но не снимает с территорий ответственности за развитие и поддержание стабильности социальной сферы и ресурсного потенциала. А это требует нормализации долгосрочного аспекта деятельности территориальных администраций, отделение его в идейном, организационном и финансовом отношениях от их текущей работы. Названная проблема не нова и допускает широкий спектр решений - вплоть до создания в центре и на местах специальных органов, ответственных за долгосрочное развитие. 
Учитывая вышеуказанные компоненты региональной экономической политики, она как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, не должна концентрироваться исключительно на проблемах спасения отдельных (как правило, депрессивных) регионов, Важнейшей задачей является стимулирование «локомотивных регионов» или «регионов с предпосылками ускоренного экономического развития». Региональная государственная политика обязана стимулировать использование регионами реальных и возможных сравнительных преимуществ для наращивания экономического потенциала и улучшения социальных условий на соответствующей территории.

Экономическая политика в целом требует двухуровневого структурирования. С одной стороны, это должна быть в значительной мере политика самих региональных властей, стержень которой - деятельность, направленная на воспроизводство и взаимодействие ресурсов на территории и на институциональное обеспечение преимущества каждого конкретного региона в плане предпринимательского (включая инвестиционный) климата. Успех такой деятельности способен относительно быстро улучшить этот климат в стране в целом, что в определенной перспективе создаст предпосылки для смещения центра тяжести региональной политики в сферу государственных финансовых трансфертов как уже вполне рациональной линии.

С другой стороны, это должна быть политика федерального центра. Его роль - создание таких общероссийских институциональных условий, которые бы не исключали, а, напротив, способствовали эффективному развитию региональной инициативы по наращиванию территориального потенциала и в отношении институционального строительства. Другая важнейшая задача федерального центра - обеспечение эффективного использования финансовых трансфертов для подавления наиболее острых проявлений дифференциации доходов и коммунальных удорожаний по отдельным регионам (транспортные и энергетические тарифы, сельскохозяйственные дотации, и др.).