Государственная собственность и её роль в рыночной экономике России

Не используются государством и возможности позитивного воздействия на экономическое развитие возможностей такого сегмента государственной собственности как предприятия ВПК, где был сконцентрирован наибольший научно-технологический потенциал, нередко превосходящий мировой уровень, и некоторые другие государственные предприятия, относящиеся к высокотехнологичным отраслям (например, авиастроение, космическая промышленность и др.). Конверсия оборонной промышленности обернулась уничтожением источников экономического роста. Немногим предприятиям удалось перейти на производство конкурентоспособной гражданской продукции. Государственная поддержка российским флагманам научно-технической революции не оказывалась. Более того, сплошь и рядом им даже не выплачивались деньги за выполненные государственные заказы. В то же время крупный бизнес в лице прежде всего ведущих в свое время банков (СБС-агро, Мостбанк, Империал и др.) получали от государства громадные кредиты, которые чаще всего не возвращались, государство выплачивало по ГКО проценты, доходившие до 200% годовых, почти бесплатно приватизировались лучшие предприятия России.

В результате почти целенаправленного уничтожения научно-технического потенциала ВПК его предприятия, представляющие высокотехнологичные отрасли, во многом утратили мощный потенциал в таких областях как машиностроение, биотехнология, электротехника. Более 300 современных технологий в таких отраслях как аэрокосмическая промышленность, производство высокочистых металлов, станков с ЧПУ, промышленных роботов и др. утрачены окончательно. Таково отношение субъектов государственной собственности самого высокого ранга (Правительства и Совета Федерации) к сохранению и использованию одного из ее наиболее значимых структурных элементов. Между тем, государственная поддержка наиболее ценных предприятий ВПК могла бы быть использована в качестве фактора постепенного перехода от застойной модели экономического роста к его современной инновационной модели.

Эффективность использования такой фундаментальной составляющей государственной собственности как природные ресурсы также оставляет желать лучшего. Государство и в этой сфере практически устраняется от выполнения функций эффективного собственника и совсем не стремится к полной реализации правомочий собственника. Примером его неоправданно индеферентного отношения к эффективности использования природных ресурсов может служить практика организации использования месторождений полезных ископаемых.

К наиболее типичным проявлениям подавления государственного интереса и реализации за его счет интересов частного бизнеса в этой сфере использования государственной собственности можно отнести:

1. Оставление в собственности частного бизнеса, по оценкам специалистов, большей части доходов рентного происхождения. Ни акцизы на минеральное сырье, ни налог на добычу полезных ископаемых, введенный Налоговым кодексом не решает проблемы изъятия в пользу государства рентных доходов. Между тем, корректное изъятие государством рентных доходов – не только общепринятый способ экономической реализации государственной собственности в этой сфере, но и определенный стимул повышения эффективности деятельности добывающих предприятий.

2. Неупорядоченность процесса предоставления прав пользования недрами. На практике решения по крупнейшим, мирового значения месторождениям полезных ископаемых, бюджетный вес которых измеряется нередко в миллиардах долларов, принимаются на уровне представителей федеральных ведомств и администраций регионов. В результате увеличиваются масштабы предоставления прав природопользования несостоятельным компаниям, что наносит существенный ущерб государственной собственности.

3. Массовый характер невыполнения недропользователями условий лицензионных соглашений, частые случаи полного отсутствия работ на лицензионных участках (работ по разведке и по добыче).

4. Чрезмерно либеральные нормативные требования к иностранным разработчикам российских месторождений по Соглашениям о разделе продукции, у которых признаются абсолютно любые заявленные расходы при определении налоговой базы по налогу на прибыль и которые сильно злоупотребляют данной возможностью.

5. Отсутствие эффективного государственного контроля в сфере природопользования.

Анализ состояния использования основных структурных элементов государственной собственности однозначно свидетельствует о неэффективности деятельности ее субъектов и, в первую очередь, субъектов высшего эшелона, по использованию ее экономического потенциала, не задействованного, возможно, и наполовину, косвенным доказательством чего служит наличие большого количества резервов повышения эффективности использования практически всех составляющих государственной собственности.

В то же время необходимо отметить, что неэффективная деятельность органов государственной власти хотя и дискредитирует государственную собственность, препятствуя ее позитивному воздействию на экономический рост, но тем не менее ни в коей мере не означает ее неэффективности в принципе, что уже доказано опытом стран с развитой рыночной экономикой. Что же касается сравнительной эффективности государственной и частной собственности, то сама постановка вопроса в большинстве случаев представляется не вполне корректной, поскольку они выполняют различную функциональную роль в структуре общественного воспроизводства.

Одной из основных причин неэффективности процесса использования государственной собственности и значительных масштабов ущерба, причиняемого ей в результате хищений и коррупции бюрократического аппарата, является низкое качество законодательной базы, регулирующей отношения собственности, следствие которого – почти полная правовая незащищенность государственной собственности.

2.2. Правовое регулирование отношений собственности

Формирование законодательной базы регулирования отношений собственности, в том числе и государственной, обладает определенной спецификой, отличающей отношения собственности в общей системе экономических отношений. Данная специфика состоит не только в том, что это базовые, системообразующие отношения, но и в том, что основной сферой их экономической реализации являются отношения обмена и распределения. Именно в процессе обмена и распределения определяется степень реализации экономических интересов различных собственников: работников, предпринимателей всех сфер хозяйственной деятельности, государства, а также происходит смена собственников. Обмен и распределение – это по своей сути стадии оборота натуральной и стоимостной форм объектов собственности. Это отношения собственности в динамике.

Органическая связь и тесное переплетение отношений собственности с другими экономическими отношениями означает, что их правовое, законодательное регулирование по своему содержанию значительно шире регулирования непосредственно отношений собственности. На отношения собственности влияют не только нормы законов, прямо и непосредственно ориентированных на их регулирование, таких, в частности, как закон о приватизации государственной собственности, Указ о разграничении объектов собственности, закон «О недрах» и т.д., но и законы, регулирующие отношения обмена и распределения, т.е. сферу реализации отношений собственности: Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, закон «О рынке ценных бумаг», Земельный кодекс, закон «О банкротстве» и т.д. Определенную связь с регулированием отношений собственности имеют законы, определяющие статус, правомочия, в том числе и имущественные, и режим функционирования различных организационно-правовых форм хозяйственной деятельности: закон «об акционерных обществах», закон о финансово-промышленных группах, Временное положение о холдингах, соответствующие статьи Гражданского кодекса РФ.

Основной целью процесса законодательного регулирования отношений собственности, в том числе и государственной, является разработка системы правовых норм, закрепляющих и регулирующих режимы осуществления всей совокупности правомочий собственника: владения, присвоения, пользования, распоряжения, разработка системы правил и механизмов их реализации, а также мер и способов охраны и защиты собственности. Данные нормы должны обеспечивать сохранность и неприкосновенность собственности на всех стадиях ее движения, ее хозяйственного оборота, восстановление нарушенных прав собственности, т.е. возмещение ущерба, причиняемого собственнику в результате посягательств на его правомочия как собственника, а также неотвратимость ощутимого наказания нарушителей этих правомочий.

Выполнение данных требований – необходимое условие нормального функционирования всех форм собственности, в том числе и государственной. Право государственной собственности должно быть столь же незыблемым, как и право частной собственности. Законодательство, регулирующее статику имущественных отношений (закрепление прав собственника на владение и распоряжение имуществом), а также отношений, опосредующих хозяйственный оборот государственного имущества, его движение, должно предусматривать механизмы и институты, обеспечивающие реализацию правомочий государства как собственника и надежную защиту объектов и субъектов государственной собственности на всех стадиях общественного воспроизводства: в производстве, распределении и обмене. Достижение этой цели возможно при условии, что в законодательных актах, имеющих прямое или косвенное отношение к регулированию хозяйственного оборота объектов государственной собственности, будут четко определены, с одной стороны, функции и обязанности всех субъектов государственной собственности, а также обязательства субъектов других форм собственности, имеющих отношение к использованию государственной собственности. С другой стороны, не менее четко должна быть определена система законодательных мер, во-первых – по обеспечению исполнения всех функций, а также обязательств, возникающих по отношению к государственной собственности, на основе установления ощутимой степени материальной и административной ответственности за их исполнение, во-вторых, – по принуждению нарушителей к возмещению ущерба, причиняемого государственной собственности. Объем правомочий всех субъектов государственной собственности, реализуемых ими на всех стадиях ее хозяйственного оборота, их обязанности по обеспечению ее сохранности и эффективному использованию должны быть подробнейшим образом расписаны в законодательных актах.

Не менее необходимо для обеспечения действенной защиты государственной собственности и формирование эффективной системы такого же жесткого, как в сфере функционирования частной собственности, негосударственного контроля за ее использованием.

К сожалению, на данный момент законодательная база, регулирующая отношения собственности и хозяйственный оборот объектов собственности, в том числе и государственной, а также взаимодействие субъектов различных форм собственности в сфере имущественных отношений, не обеспечивает сохранности государственной собственности, ее защиту от посягательств, от неэффективного использования, так как представляет собой не столько систему норм ее правовой защиты, сколько систему пробелов в законодательстве, предоставляющих возможность легального расхищения государственной собственности. Об отсутствии правовой защищенности государственной собственности свидетельствуют беспрецедентные для истории российской экономики масштабы ее расхищения, масштабы коррупции. К процессам, законодательный регламент осуществления которых на сегодняшний день позволяет безнаказанно причинять ущерб государственной собственности, в первую очередь, можно отнести такие как:

– формирование и использование бюджетных средств;

– процесс контроля за финансовыми потоками государственных унитарных предприятий и АО, контролируемых государством (особенно естественных монополий);

– процесс приватизации государственного имущества;

– процесс осуществления банкротства предприятий, широко используемого не столько для их финансового оздоровления, сколько для передела собственности, в том числе и государственной;

– процесс увеличения акционерного капитала АО с государственным участием, использующийся для сокращения доли государства в уставном капитале;

– процесс природопользования;

– процесс использования объектов интеллектуальной собственности, принадлежащих государству. До сих пор не налажен учет нематериальных активов предприятий, адекватный их значению для обеспечения экономического роста, не разработана методика их оценки. Речь идет, в первую очередь, об активах, представляющих научно-технологический потенциал.

Данный перечень не исчерпывает всех процессов, регулирование которых не обеспечивает защиты государственной собственности, но и он убедительно показывает правовую незащищенность государственной собственности.

В качестве приоритетов деятельности органов законодательной и исполнительной власти по обеспечению правовой защиты государственной собственности и государственного контроля за ее сохранностью и использованием можно отметить следующие меры:

– проведение анализа и экспертизы качества нормативной базы, регламентирующей процессы формирования, использования, защиты государственной собственности, а также процесс ее движения, или хозяйственный оборот объектов государственной собственности. Цель данного анализа – выявление и ликвидация пробелов в законодательстве, позволяющих легализировать ее расхищение;

– обеспечение контроля за формированием полноценной системы институтов и механизмов экономической реализации государственной собственности, включающей более жесткие и более действенные санкции за причинение ей ущерба, усиливающей элементы государственного принуждения к обеспечению сохранности государственной собственности во всех ее проявлениях;

– проведение экспертизы состояния и действенности существующей системы государственного контроля за сохранностью и использованием государственной собственности: наделение Счетной палаты как вневедомственного органа государственного контроля полномочиями и статусом высшего органа, возглавляющего всю систему государственного контроля;