Концептуальні основи існування дефіциту бюджету

Концептуальні основи існування дефіциту бюджету

Держава формує бюджет як централізований  фонд грошових коштів і здійснює за рахунок нього фінансування своїх  функцій. В ідеальному варіанті доходи бюджету мають дорівнювати видаткам, проте на практиці така ситуація досягається  досить рідко. Державі не завжди вистачає доходів для фінансування всіх своїх  функцій, тому для забезпечення нормального  функціонування вона змушена виступати  в ролі позичальника і брати на себе боргові зобов'язання.

Незбалансованість бюджету може набувати двох форм:

- дефіцит бюджету - перевищення  видатків бюджету над його  доходами (з урахуванням різниці  між наданням кредитів з бюджету  та їх поверненням до бюджету);

- профіцит бюджету - перевищення  доходів бюджету над його видатками  (з урахуванням різниці між  поверненням кредитів до бюджету  та їх наданням з бюджету).

Бюджетний дефіцит є питанням, яке обов'язково проходить процедуру голосування в парламенті. Його існування фіксується в правовому полі - в законі про бюджет. Сучасне фінансове законодавство також може встановлювати граничні норми бюджетного дефіциту відносно валового внутрішнього продукту (ВВП). Отже, бюджетний дефіцит слід розглядати не лише в економічній, а й у правовій площині.

Представники економічних шкіл та напрямів по-різному ставляться до дефіциту бюджету та управління ним. Сьогодні провідні фінансисти - і  теоретики, і практики - вважають бюджетний  дефіцит звичайним явищем (за інших  рівних умов). Водночас його розглядають  як чинник ризику, пов'язаний передусім  з державним боргом та інфляцією.

Досліджуючи еволюцію підходів до проблеми бюджетного дефіциту, передусім варто  згадати концепцію "здорових фінансів". Основу даної концепції становить  положення про ефективність і  самодостатність ринкових механізмів, необхідність мінімізації економічної  ролі держави та запобігання її втручанню  в дію "невидимої руки" ринку. Саме тому прихильники "здорових фінансів" вимагали збалансованості доходів  і видатків держави. А. Сміт, Д. Рікардо  й інші класики політичної економії та їх послідовники наголошували на необхідності збалансованості бюджету, яка є свідченням "здорових фінансів" держави. Це означає, що уряд здійснює свою діяльність у межах доходів, вилучених з приватного сектору, не створює боргів, для обслуговування яких державі потрібно отримати ще більше доходів (податків), що негативно вплинуло б на накопичення капіталу (джерело багатства нації), а також не вдається до грошової емісії, яка прямо загрожує знеціненню грошей.

Пізніше у зв'язку зі зміною ролі держави в суспільному розвитку та поглядів науковців на це питання було обґрунтовано доцільність існування бюджетного дефіциту в межах бюджетних капіталовкладень. Цей підхід дістав назву "золотого правила" державних фінансів, згідно з яким бюджетний дефіцит не повинен перевищувати розміру бюджетних інвестицій. За таких умов держава сприяє зростанню капіталу в національній економіці та забезпечує свою платоспроможність у майбутньому, що необхідно для обслуговування й погашення державного боргу. "Золоте правило" державних фінансів застосовується і в сучасній бюджетній практиці.

Перелом у ставленні науковців  до бюджетного дефіциту відбувся завдяки  кейнсіанській теорії. Видатний англійський  економіст Дж. М. Кейнс розробив теоретичну концепцію, у якій проаналізував  причини кризи надвиробництва та обґрунтував шляхи виходу з неї, спрямовані на досягнення ефективного  сукупного попиту (коли сукупні заощадження  дорівнюють сукупним інвестиціям). У  центрі уваги Дж. Кейнса опинився бюджет держави.

Головним інструментом боротьби з  надвиробництвом, на його переконання, мало стати нарощування поточних і капітальних бюджетних видатків (фінансування суспільних робіт, збільшення виплат у зв'язку з безробіттям  і різних видів соціальної допомоги, державні закупівлі, бюджетні інвестиції тощо), яке збільшило б сукупний попит та створило б мультиплікаційний  ефект, а прогресивна система  оподаткування повинна була перешкоджати дії основного психологічного закону. Отже, бюджетний дефіцит, який неминуче виникає за умов такої політики, стає бажаним і позитивним явищем. Після подолання кризи Дж. Кейнс передбачав повернення до традиційної фінансової політики і до балансування бюджету.

Розглянуті пропозиції мали статичний  характер - стосувалися лише періоду  кризи. Прихильники та послідовники Дж. Кейнса і політики стимулювання сукупного попиту розвинули його теорію, надавши їй динамізму. Вони розробили низку теоретичних  концепцій фіскальної політики уряду, невід'ємним елементом яких був  бюджетний дефіцит. Серед них: концепція  дефіцитного фінансування, функціональних фінансів, циклічного балансування бюджету, структурного бюджетного запасу, бюджет повної зайнятості.

Ідеї Дж. Кейнса розвинулися в концепцію дефіцитного фінансування, яка на кілька десятиліть стала основою відповідної політики. Її центральна ідея полягає в постійному (а не лише під час кризи) "накачуванні" сукупного попиту за допомогою збільшення видатків бюджету. Тому даний підхід також називають концепцією "бюджетного накачування". Мета політики дефіцитного фінансування - недопущення кризи надвиробництва через постійне забезпечення достатнього платоспроможного попиту, а також досягнення повної зайнятості. Бюджетні видатки (і поточні, і капітальні) перетворюються при цьому на основний інструмент регулювання сукупного попиту - компенсації його недостатнього рівня, а їх фінансування опосередковується бюджетним дефіцитом, який покривається як державними запозиченнями, так і за допомогою сеньйоражу.

Фактично необмежене дефіцитне  фінансування на практиці призводить до безвідповідальної поведінки  уряду, порушення законів грошового  обігу, несе в собі значні інфляційні та боргові ризики, неконтрольоване  розростання державного сектору. Тому ця концепція потребувала уточнення  та коригування. Інакше кажучи, необхідно  було висунути додаткові ідеї, розробити  принципи, правила, які допомогли  б раціоналізувати фіскальну  політику та обмежили б негативні  ефекти, спричинені постійними бюджетними дефіцитами.

Причини бюджетного дефіциту України в сучасних умовах

Впровадження фіскальної політики постійно стикається з труднощами, які значно зменшують її дієвість, а іноді приводять до результатів, протилежних бажаним.

Є ряд об'єктивних причин, що заважають її проведенню.

До них належать такі:

по-перше, дуже важко передбачити  майбутні коливання ділової активності;

по-друге, щоб внести зміни  в податковий механізм, в систему  трансфертних виплат, потрібен час  на розробку цих заходів та законодавче  запровадження.

Через запізнення введення в дію важелів фіскальної політики, знижується її ефективність і дієвість,

по-третє, виникають різного  роду політичні та соціальні проблеми, які протидіють впровадженню в дію  тієї чи іншої фіскальної політики. Наприклад, напередодні виборів  до парламенту, або президентських не можна сподіватись на введення підвищених податків, або скорочення видатків на різні програми. 
Досвід проведення фіскальної політики в Україні демонструє її протиріччя та труднощі в досягнені очікуваних результатів.

Бюджетний дефіцит має  місце в разі виникнення розбіжності  між доходною та видатковою частинами  бюджету. Це сума, на яку передбачені (фактичні) річні видатки перевищують  заплановані (фактичні) надходження  до бюджету.

Бюджетний дефіцит та невиконання  доходної частини усіх бюджетів викликано  рядом об'єктивних та суб'єктивних причин:

1) недосконалістю фінансового  та податкового законодавства  з питань організації справляння  платежів і забезпечення наповнюваності  бюджетів усіх рівнів. Обсяги "тіньового"  сектора економіки коливаються  в межах 50 % ВВП. З цієї причини  бюджети усіх рівнів недоотримують щорічно понад 10 млрд. грн.;

2) недостатнім контролем  з боку держави щодо руху  готівки та наявністю неконтрольованих  потоків готівки поза банківськими  установами, що призводить до  ухиляння від оподаткування понад  третини платників податків;

3)    спадом виробництва ВВП. Втрати доходів бюджету з цієї причини становлять близько 1 млрд. грн.;

4) погіршенням розрахунково-платіжної  дисципліни та зростанням заборгованості  підприємств перед бюджетом. Недонадходження  до бюджету з цього приводу  становлять 5 млрд. грн.;

5) зростанням обсягів  бартерних операцій, що призводить  до щорічних втрат доходів  бюджету в розмірі 1,5-2 млрд. грн.

Без досягнення збалансованого бюджету неможливо забезпечити  тривалу макроекономічну стабілізацію. З метою досягнення скорочення дефіциту державного бюджету необхідно провести податкову реформу, впорядкувати урядові  видатки, в тому числі субсидії товаровиробникам, посилити відповідальність за ухиляння від сплати податків, скасувати необґрунтовані податкові пільги та інше.

Методи фінансування бюджетного дефіциту

Основними методами фінансування бюджетного дефіциту є:

— кредитно-грошова емісія (монетизація);

— боргове фінансування;

— за рахунок податкової політики.

Кредитно-грошова емісія пов'язана з випуском в обіг додаткової маси грошей для фінансування саме бюджетного дефіциту. Але безконтрольна  емісія грошей посилює інфляцію, погіршує стан грошового обігу, спричиняє  тяжкі наслідки у сфері економічних  та соціальних відносин.

Унаслідок монетизації дефіциту бюджету держава може отримати сеньйораж  — дохід від друкування та карбування грошей. Він виникає, якщо темпи зростання  грошової маси перевищують темпи  зростання реального ВВП, у результаті чого середній рівень цін збільшується і в країні починає наростати  інфляція. У зв'язку з цим усі  економічні агенти платять своєрідний інфляційний податок, що виникає  шляхом перерозподілу частини їх доходів на користь держави через  які ціни зростають. Інфляційний  податок — це втрата капіталу власниками грошових коштів унаслідок інфляції.

Такий метод фінансування бюджетного дефіциту є найпростішим у розв'язанні проблеми.

Покриття бюджетного дефіциту за допомогою боргового фінансування, тобто здійснення державних запозичень за рахунок випуску та реалізації державних цінних паперів (облігацій, казначейських векселів тощо) на внутрішньому та зовнішньому ринках за визначених умов, витісняє частину інвестицій із виробничого процесу, зумовлює зменшення  чистого експорту, збільшення ринкової ставки відсотка і зниження споживчих  видатків.

Державні цінні папери "зв'язують" частину грошових коштів населення та фінансових ресурсів підприємств, зокрема комерційних банків, які  у зв'язку з цим виконують менше  активних операцій, тобто згортають  обсяги кредитних та інвестиційних  операцій. Грошовий ринок реагує на підвищення попиту на гроші зростанням відсоткової ставки. Це зростання  призводить до скорочення приватних  інвестицій, що пов'язано з виникненням  так званого ефекту витіснення, який значною мірою послаблює стимулюючий  ефект фіскальної політики. Ефект  витіснення визначається тим, що чим  більший дефіцит, тим вищий обсяг  заощаджень, який використовується з  метою фінансування державних видатків і тим меншою є величина коштів, доступних для фінансування інвестицій.

Отже, розширення масштабу використання державних цінних паперів для  покриття бюджетного дефіциту має неоднозначний  вплив на економіку. По-перше, цей  процес зумовлює вилучення з ринку  валових заощаджень фізичних осіб і  прибутків юридичних і, як наслідок, скорочення джерел фінансування інвестицій. Проблема залучення додаткових інвестицій в Україну з метою подальшого економічного зростання є найактуальнішою. По-друге, посилюється фінансова  дестабілізація, оскільки державні цінні  папери стають вагомим сегментом  грошового ринку, який не залишає  можливостей для спрямування  капіталу в менш прибуткові, але  вкрай необхідні для суспільства  галузі економіки.

Проблему дефіциту державного бюджету не можна вирішити лише за допомогою боргового фінансування, адже категорії "бюджетний дефіцит" і "державний борг" взаємопов'язані. Державний борг складається із суми випущених, але непогашених державних  запозичень з нарахованими відсотками за час існування держави. Шляхом боргового фінансування можна зменшити величину бюджетного дефіциту, але одразу автоматично починає зростати державний борг.

Як уже зазначалося, щорічний дефіцит покривається або за рахунок  зростання державного боргу, або  шляхом емісії грошей. Навіть бездефіцитний  бюджет не свідчить про "здоровий" стан економіки, якщо держава має  великий борг, тому бюджетний дефіцит  завжди перебуває у центрі уваги, а величина державного боргу обмежується  — за міжнародними стандартами він  не має перевищувати 60 % від обсягу ВВП. Саме цю величину граничного обсягу боргу затверджено у Бюджетному кодексі України^.

Ще одним методом фінансування бюджетного дефіциту є упровадження зваженої податкової політики. Проблема збільшення податкових надходжень до державного бюджету виходить за межі фінансування бюджетного дефіциту, оскільки вона пов'язана з проведенням  комплексної податкової реформи, спрямованої  на зменшення податкових ставок і  розширення бази оподаткування, відповідно до концепцій економістів неокласичної школи, головним аргументом яких є те, що великі податки порушують можливості нагромадження заощаджень та інвестицій, тобто негативно впливають на економічне зростання.

Наприклад, податкова реформа  у США 1981—1986 pp. здійснювалася на основі концепції А. Лаффера, розробленої у 1974 р. економістом з університету Південної Каліфорнії. Згідно з цією системою є залежність між величиною податкового тиску й обсягом податкових надходжень до бюджету, на підставі чого складено так звану криву Лаффера (рис. 7.1).