Проблемы внешнего долга России в современных условиях

   Совокупность этих  качественных показателей дала  основания характеризовать экономическую систему страны в начале нового тысячелетия как долговую. Это означает, что принятие большинства экономических решений на государственном уровне было тесно связано, или даже зависело, от возможностей по погашению и обслуживанию внешнего долга. Именно поэтому построение грамотной, научно обоснованной стратегии и тактики управления внешней задолженностью и их увязка с другими направлениями экономической политики государства являлось на современном этапе задачей исключительной важности. Внешние заимствования представляли собой источник финансовых ресурсов для органов власти. Их особенность заключалась в том, что, хотя всеми правами в сфере привлечения и использования международных кредитов обладали органы исполнительной и законодательной власти, бремя ответственности за ошибочное решение ложилось на граждан страны, которые через систему налогов передавали субъектам власти средства, необходимые для погашения внешней задолженности. Таким образом, внешний долг оказывал серьёзное влияние на налоговую нагрузку и социальную ситуацию.

   Для принятия решения о внешнем  займе должны быть учтены, как  минимум, четыре фактора:

• финансовые возможности страны по погашению взятых кредитов в будущем;
• возможные потери от невыполнения или неполного выполнения тех задач, для которых привлекаются средства из-за рубежа;
• цена внешних финансовых ресурсов;
• степень зависимости от внешних кредиторов при принятии решений в дальнейшем.

   Ни один из этих  факторов не учитывался в полной  мере при привлечении зарубежных кредитов в последние 10-15 лет, что привело к катастрофическому нарастанию внешней задолженности, проблемы с которой мы не можем решить по сей день.

 

2. Внешний государственный долг в современных условиях  

2.1. Текущее состояние государственного  долга Российской Федерации

Предельный размер государственного долга на еще один денежный год  утверждается федеральным законом  о федеральном бюджете на еще  один денежный год с разбивкой по формам обеспечения обязательств.

Предельный размер государственных  заимствований русской Федерации  не обязан превосходить годовой размер платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на еще один денежный год, если при этом осуществляется реструктуризация государственного внешнего долга, которая приводит к понижению расходов на его сервис, в рамках установленного предельного размера государственного внешнего долга (БК РФ, ст. 106, П. 2).

В абсолютном выражении российский внешний государственный долг на 1 мая 2011 года составил 38,83 млрд долларов³, что является одним из самых низких показателей в Европе⁴. По относительным показателям, российский внешний госдолг составляет 3 % от объема ВВП страны⁵⁶. По состоянию на начало апреля 2010 года объем внешнего долга снизился, составив $31,1 млрд, или 2,5% ВВП. В то же время 22 апреля 2010 года Россия, после двенадцатилетнего перерыва, снова вернулась к заимствованиям на внешнем рынке, разместив два транша еврооблигаций на $5,5 млрд.⁷(см. приложение 1)

По принятому трёхлетнему бюджету  на период 2008—2010 гг., госдолг должен был удерживаться в рамках 2,5 % от ВВП. Однако вследствие падения цен на нефть бюджет России стал дефицитным.

2.2. Управление государственным  долгом

   Под управлением государственным  долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика⁸. Управление государственным долгом заключается:

   - в формировании политики  в отношении государственного  долга;

- в установлении границ государственной  задолженности (в том числе  в определении общего объема  бюджетного дефицита и, следовательно,  объемов заимствований, необходимых  для его финансирования);

- в определении основных направлений  и целей воздействия на микро-  и макроэкономические показатели;

- в установлении возможности  и целесообразности финансирования  за счет государственного долга  общегосударственных программ.

Под управлением государственным  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию рынка государственных ценных бумаг. Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности. В процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

- непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

- обслуживание посредством осуществления  операций по размещению займов, выплате процентного дохода по  ним, рефинансированию и погашению;

- контроль за состоянием государственного долга. Система управления государственным долгом - это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

   Правительство Российской  Федерации в «Концепции единой  системы управления государственным  долгом Российской Федерации»  придерживается максимально общей  формулировки основных целей  управления государственным долгом:

- сохранение объема государственного  долга на экономически безопасном  уровне;

- сокращение стоимости обслуживания  государственного долга Российской  Федерации;

- обеспечение исполнения обязательств  государства в полном объеме.

Система управления государственным  долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

- разработка программы заимствований  Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

- процедура принятия основных  параметров управления государственным  долгом Российской Федерации  на очередной год;

- исполнение принятой программы  управления государственным долгом  в течение планового года.

Основные задачи, решение которых  необходимо для достижения целей  управления государственным долгом:

- своевременность и полнота  формирования источников финансирования дефицита бюджета;

- проверка эффективности и целевого  использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

- осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

- контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

- контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

- экспертиза проекта государственного  бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

- экспертиза проектов законов,  других нормативных правовых  актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, - риска и доходности (то есть в случае долга - издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности  установить минимизацию рисков со стороны  госдолга, то в пределе это будет  означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное отсутствие госдолга – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего  называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов. Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Как показали проверки Счетной палаты Российской Федерации, широкое распространение  получила практика использования внешних  займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности кредиторам Парижского и Лондонского клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ 4. С конца 1980-х годов в международной практике сформировался достаточно разнообразный набор методов управления внешним долгом суверенных заемщиков. Этому способствовали усилия как должников, так и кредиторов.

Рассмотрим основные методы управления внешним долгом. «К таким методам относятся:

- консолидация - пересмотр условий  погашения задолженности, который  может быть реализован либо  путем изменения условий погашения  действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования  существующей задолженности;

- реструктуризация - основанное на  соглашении прекращение долговых  обязательств, составляющих государственный  или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация – это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

- рефинансирование представляет  собой процесс погашения старых  займов за счет привлечения  новых;

- конверсия - применение различных  механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;

- секьюритизация - переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках;

- аннулирование - отказ от всех  обязательств по ранее выпущенным  займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов.

Из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса «Управление государственным долгом» посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. «Организационно в настоящее время система управления государственным внешним долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации и Внешэкономбанка как агента Министерства финансов Российской Федерации. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации.