Формирование и развитие ФПГ в России

Основной формой государственного управления деятельностью ФПГ может быть договор (контракт) о партнерстве и взаимной ответственности между Правительством и ФПГ. В этом документе закрепляется взаимный интерес группы в выборочной государственной поддержке и интерес государства в контроле за деятельностью группы и обеспечении ей определенных народнохозяйственных результатов. Такой договор основан на возможности избирательного подхода государственных органов к различным ФПГ в зависимости от их специфики и является мощным инструментом государственного управления промышленной политикой.

Принцип построения этого документа базируется на достижении баланса интересов двух сторон на добровольной основе. Любые льготы, оговоренные в договоре (контракте), должны давать явный народнохозяйственный эффект. Договор должен предусматривать механизм контроля и санкций за невыполнение обязательств, равно как гарантий со стороны обеих сторон.

Многие потенциально активные предложения о создании ФПГ на добровольной основе сегодня наталкиваются на имеющиеся ограничения по доле государственной собственности в консолидированном капитале группы. При этом недостаточная четкость в формулировании данного ограничения (п. 7 Положения о финансово-промышленных группах и порядке их создания) существенно затрудняет работу предприятий по подбору участников ФПГ, а также обусловливает неоднозначные оценки уровня данного показателя.

Жесткое ограничение по доле государственной собственности предприятий в случае их добровольного вхождения в ФПГ имеет искусственный, а не экономически обоснованный, характер. Вполне достаточно иметь согласие соответствующих собственников (или собственника в лице государства – при вхождении в ФПГ федерального предприятия) для принятия решений по составу участников групп. Аналогично, следовало бы отказаться от формальных ограничений по количеству участников и численности работающих в группах.

При совершенствовании процедуры рассмотрения ведомствами проектов ФПГ следует учитывать, что действующее в настоящее время требование представления в составе пакета документа соответствующих решений общих собраний акционеров нередко затягивает процесс подготовки только формальной части проекта на многие месяцы. В этой связи целесообразно принять решение, позволяющее ведомствам на стадии рассмотрения проектов использовать протоколы и решения заседаний советов директоров или других уполномоченных органов участников ФПГ. В то же время, безусловно, на момент внесения группы в Реестр решения общих собраний акционеров должны быть представлены.

Также трудно себе представить ситуацию, когда все участники ФПГ являются государственными предприятиями, а именно в этом случае действует норма о том, что решение о формировании ФПГ должно принимать Правительство Российской Федерации (п. 9 Положения о финансово-промышленных группах и порядке их создания). По мнению заинтересованных министерств и ведомств, Правительство Российской Федерации на стадии формирования ФПГ должно принимать соответствующие решения в случаях если:

- основную часть научно-производственного потенциала группы составляют предприятия федеральной собственности;

- группа имеет транснациональный характер и ее функционирование может затрагивать внешнеэкономические и политические интересы государства.

В остальных случаях (вхождение в состав ФПГ отдельных государственных предприятий или акционерных обществ с той или иной долей государственной собственности) достаточным может быть согласование вхождения в ФПГ соответствующего органа государственного управления.

Государственные гарантии должны представляться на основе экспертизы проектов ФПГ под их реализацию или по ценным бумагам, эмитируемым группами.[7]

Следует отметить, что большую помощь по формированию ФПГ оказывает научно-аналитическая и информационная работа, проводимая соответствующими министерствами и ведомствами. Так, в 1996-97 гг. был подготовлен ряд научно-аналитических материалов, касающихся деятельности ФПГ. Прежде всего, эти разработки были направлены на решение методических вопросов создания ФПГ. К основным из них относятся следующие:

- концепция участия банковских структур в ФПГ;

- концепция и порядок передачи в доверительное управление ФПГ временно закрепленных за государством пакетов акций;

- концепция и порядок предоставления ФПГ государственных гарантий для привлечения инвестиционных ресурсов;

- проект договора о партнерстве и взаимной ответственности между ФПГ и Правительством;

- методические рекомендации по экономическому анализу деятельности ФПГ и ее участников;

- методические рекомендации по разработке проектов ФПГ;

- рекомендации по расширению участия финансово-кредитных учреждений в деятельности ФПГ;

- методические рекомендации по разработке и оценке инвестиционных программ и бизнес-планов ФПГ;

- система аналитических показателей оценки и анализа деятельности ФПГ.

Государственным Комитетом по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП) России разработан такой важный документ, как "Основные положения концепции антимонопольного контроля финансово-промышленных групп", в котором четко регламентированы критерии согласования с данным ведомством проектов ФПГ, а также схема принятия решений по соответствующим предложениям.

Госкомпромом России во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. №707 разрабатывается автоматизированный банк данных (АБД) финансово-промышленных групп Российской Федерации.

Создание АБД отвечает требованиям Положения о порядке ведения Реестра ФПГ РФ и предусматривает получение сведений о созданных, реорганизованных или ликвидированных ФПГ, имеющих юридический адрес на территории Российской Федерации.

Организация государственного контроля за деятельностью ФПГ

Особенностью взаимоотношений государства и формирующейся структуры национальной экономики в переходный период стал, вопреки экономической логике, сугубо запретительный подход к формированию крупных интегрированных структур, что не соответствует мировому опыту государственного экономического управления, опирающегося именно на поддержку крупных структур в приоритетных направлениях развития в сочетании с максимальной либерализацией их деятельности. В связи с этим встает вопрос об адекватных мировому и отечественному опыту средствах контроля над высокоинтегрированными структурами.

Основой такого контроля должен стать гибкий подход к введению ограничений на создание финансово-промышленных групп, участию в них финансово-кредитных и инвестиционных учреждений.

Основными принципами такого подхода являются:

а) согласовательный, а не однозначно запретительный характер ограничений;

б) возможность формирования ФПГ путем покупки акций участников или приобретения их в траст, заключения договора о совместной деятельности, создания совместного предприятия в любой из форм акционерного общества, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, а также в любых организационных формах (холдинг, стратегический альянс, консорциум, концерн и т. д.);

в) учет интернационализации рынка при введении антимонопольных ограничений на деятельность ФПГ;

г) введение особого порядка наложения ограничений на деятельность группы в момент регистрации исходя из ее особенностей;

д) минимизация ограничений, налагаемых на формируемые имущественные отношения среди участников группы.

В то же время, либерализация возможностей формирования и деятельности ФПГ должна быть сбалансирована мерами государственного контроля и возможностью введения санкций в случае нарушения установленных правил.

Для осуществления эффективного контроля за выполнением условий формирования и деятельности ФПГ необходимо создание механизма, охватывающего все этапы этого процесса. Основными элементами этого механизма должны стать:

1. Анализ  документов, представляемых на регистрацию ФПГ.

2. Ведение  реестра зарегистрированных ФПГ.

3. Осуществление  особого порядка статистической  отчетности ФПГ.

4. Проведение  регулярных экспертных (аудиторских) проверок деятельности ФПГ.

5. Введение  в состав органов управления  группы представителей федеральной и региональной администрации.

Желательно строить структуру ФПГ таким образом, чтобы в ней сочетались вертикальные и горизонтальные кооперационные связи. В структуре управления группой важно предусмотреть участие представителя государства в управляющих органах группы. Перспективы развития организационной структуры ФПГ должны быть связаны прежде всего с выделением в качестве самостоятельных участников конверсированных объектов, а также с укреплением имущественных отношений между участниками.

Основой реализации инвестиционной программы должно стать сочетание в ней проектов с разным временем реализации. Необходимо наличие быстроокупаемых высокорентабельных проектов, прибыль от которых могла бы реинвестироваться в долгосрочные проекты. Каждый проект программы должен быть снабжен бизнес-планом, соответствующим международным стандартам. Наиболее реальным путем привлечения средств частных инвесторов в долгосрочные капиталоемкие проекты характерные для оборонного комплекса, является их преобразование в цепочку взаимосвязанных этапов, характеризующихся получением конечной продукции в том или ином виде.

Программа реализации продукции ФПГ должна быть взаимосвязана с инвестиционной программой. Ее основными характеристиками можно считать:

- рост объемов продукции, реализуемых в результате выполнения инвестиционной программы;

- снижение доли военной продукции в общем объеме реализации;

- рост доли наукоемкой высокотехнологичной продукции в общем объеме гражданской продукции;

- увеличение разнообразия выпускаемой продукции.

Анализ проекта ФПГ и учредительных документов в случае учреждения нового юридического лица позволяет осуществить первый этап контроля за деятельностью ФПГ. На этом этапе выявляется целесообразность и условия государственной регистрации и перечень необходимых льгот и ограничений, регулирующий деятельность группы. Кроме того, проект ФПГ позволяет определить отправную точку функционирования участников группы для определения накопленного эффекта на последующих этапах контроля.[1]

На следующих этапах включаются остальные из вышеперечисленных способов контроля. Порядок ведения Реестра ФПГ России, веденный Постановлением Правительства №707, вместе с порядком статистической отчетности ФПГ перед государством, находящимся в процессе обсуждения, позволяет отслеживать изменения в составе участников, организационно-управленческой структуре и технико-экономических показателях участников. В порядок ведения Реестра и предоставления статистической отчетности ФПГ с участием оборонных предприятий необходимо внести добавления в соответствии с особенностями этих предприятий, а именно:

- учитывать образование в составе ФПГ новых юридических лиц, выделившихся из состава оборонных предприятий в связи с конверсией;

- отслеживать изменения в имущественных отношениях участников в результате приватизации, дополнительной эмиссии и перераспределении прав собственности;

- ввести в состав статистических показателей долю продукции, выпускаемой по государственному оборонному заказу предприятиями-участниками, долю государственной собственности в среднем по группе.

Договорные отношения государства с ФПГ, рассмотренные выше, могут рассматриваться как действенный инструмент контроля за деятельностью этих структур. Сам механизм контроля заложен в этих документах и добровольно принят обеими сторонам. Следовательно, возникает возможность создать максимально устраивающую все стороны организацию мониторинга за деятельностыо обоих субъектов и включать те меры воздействия, которые соответствуют взаимным интересам. Результатом этого мониторинга должна стать периодическая оценка активности деятельности группы, в том числе и предоставленных государственных льгот.

Кроме того, этот механизм позволяет осуществить выборочный, нестандартный подход к каждой отдельной группе. Договор о партнерстве и взаимной ответственности, Договор о трасте – все эти документы позволяют контролировать и регулировать деятельность группы не только на законной основе, но и при обоюдном согласии. Каждый из партнеров заранее знает, какие условия он на себя принимает, как его действия будут отслеживаться, какую информацию он должен предоставить и на какие показатели ориентироваться. Это позволяет как государственным органам на основе совокупности договоров, так и отдельным субъектам договорных отношений с государством, планомерно строить свою деятельность с расчетом на долгосрочную перспективу.

С точки зрения специфики остальных механизмов контроля государства за такими группами, здесь речь должна идти об обязательном участии представителя государства в аппарате управления ФПГ с правом накладывать вето на управленческие решения, идущие вразрез с государственными интересами.

Очевидно, что получение информации непосредственно от заинтересованного субъекта может привести к субъективной оценке ситуации и искажению истинного положения дел. В связи с этим, целесообразно было бы задействовать и периодические независимые аудиторские проверки деятельности субъекта государственного регулирования, и непосредственный контроль за деятельностью участников со стороны представителей государственной администрации в составе управляющих органов группы. На основании выявленных результатов могут вводиться следующие санкции на деятельность ФПГ:

- лишение статуса;

- прекращение действия введенных мер государственной поддержки;

- лишение государственного заказа;

- наложение штрафа за причиненные убытки;

- принудительная демонополизация в соответствии с мировыми нормами;

- ограничения на цены продукции;

- национализация предприятий;

- прерывание договорных отношений.

Основная цель создания финансово-промышленных групп в России – снижение предпосылок для продолжения кризиса и стагнации производства, создание предпосылок для повышения эффективности функционирования предприятий.

В мире существует несколько моделей создания и функционирования финансово-промышленных групп: немецкая, японская, американская. Каждой из них присущи определенные особенности, которые необходимо учитывать при формировании российских ФПГ.

В России создана законодательная база для формирования ФПГ, но в постоянно меняющихся экономических условиях необходимо постоянно совершенствовать законодательную базу.

 

 2 Проблемы и тенденции развития ФПГ