Источники административного права

ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Введение 
     Прежде  всего, следует отметить, что под  источниками административного  права понимаются внешние формы  выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются  в виду юридические акты различных  государственных органов, содержащие такого рода нормы. Такие акты называются нормативными, и в данной работе будут рассмотрены именно они.  
      Актуальность  данной работы достаточно велика, так  как административное право, как  совокупность правовых норм, является одной  из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового  регулирования и разнообразием  охватываемых им отношений. Данные отношения  должны быть строго регламентированы в различных юридических нормах. Соответственно, юридические нормы  имеют огромное количество источников.  
      Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов  и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов. 
     Целью данной работы является раскрытие понятия  нормативных актов как источников административного права, дать их характеристику, раскрыть существующие между ними связи, рассмотреть возможные пути улучшения эффективности административного законодательства. 
     В рамках обозначенной проблемы в данной работе будут рассмотрены следующие  вопросы: 

Характеристика  и классификация источников административного  права.

Законодательные акты как источники административного  права. 
Подзаконные нормативно правовые акты, являющиеся источниками административного права. 

 
  
 
      1. Характеристика  и классификация  источников административного  права. 
     Под источниками административного  права следует понимать формы  выражения содержание норм административного  права. В практическом варианте имеются  в виду юридические акты различных  государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, то есть нормативные  акты. 
     Особенностью  отрасли административного права  является разнообразие и множество  источников его юридических норм. Это объясняется самим предметом  отрасли: разнообразием и большим  числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования  социальных процессов, объективной  потребностью децентрализации исполнительной власти. 
     Вследствие  этого все источники административного  права необходимо классифицировать по определенным основаниям. 
      Существует  значительное количество юридических  норм, которые можно отнести к  чисто административно-правовым источникам. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут  быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского). 
      Одной из самых распространенных и значимых классификаций нормативно-правовых актов является разделение их по юридической  силе. По данному основанию все  источники административного права  можно разделить на: 
      I.   Законодательные акты 
      II. Подзаконные нормативно-правовые акты. 
      Законодательные акты. 
      1. Нормы права, действующие на  федеральном уровне. К ним относятся:  

Международные договоры.

Конституцией  Российской Федерации установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, международные договоры России как источники административного права, имеют высшую юридическую силу.  

Конституция РФ. 
Федеральные конституционные законы. Например, ФКЗ «О судебной системе РФ», ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». 
Федеральные законы. В этой категории источников административного права основным, без сомнения, следует считать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.  
Акты органов бывшего СССР, не утратившие своей актуальности в силу правопреемственности в тех случаях, если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ и если они не противоречат российскому законодательству.      

2. Нормы права, действующие на  уровне субъектов федерации. К  ним относятся:  

Конституции, уставы субъектов Федерации; 
Законы субъектов Федерации. Примером законодательного акта, являющегося источником административного права на уровне субъекта Российской Федерации может служить закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения».     

Подзаконные акты.  
     1. В этой группе высшей юридической  силой обладают акты Президента  РФ. Поскольку Конституция Российской  Федерации не отнесла Президента  ни к одной из трех ветвей  власти, Президент и его акты  занимают особое место в правовой  системе России. Акты Президента  – важнейший источник административного права. 
      К актам Президента РФ относятся: 
            а) указы Президента; 
            б) распоряжения Президента. 
      2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. 
      3. Ведомственные нормативно-правовые  акты. Здесь различают: 
      а) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; 
      б) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований; 
      в) акты руководителей аппаратов Государственной  Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации  и др.; 
      г) акты Банка России. 
      д) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов  Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций); 
      е) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации; 
      ж) приказы, постановления центральных  органов специальной компетенции субъектов Федерации; 
      з) приказы, постановления местных  органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве); 
      е) приказы, инструкции администраций, государственных  предприятий, учреждений субъектов Федерации. 
      Особое  место в системе подзаконных  источников административного права  занимают акты правосудия. 
      Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую. 
      Акты  правосудия могут двумя способами  влиять на систему норм. Во-первых, признавая  незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым  прямо или косвенно отменяя, изменяя  их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.  
        В России акты правосудия не  считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, – постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.  
  
 
      2. Законодательные  акты как источники  административного  права.  
      По  законодательным актом следует  понимать нормативно-правовой акт, принятый в установленном порядке уполномоченным на то законодательным органом, регулирующий наиболее важные общественные отношения.  
      В первом вопросе была приведена классификация  законодательных актов в зависимости  от их юридической силы. В соответствии с ней Законы делятся на: 

Международные акты, действующие на территории РФ 
Конституцию РФ 
Федеральные конституционные законы 
Федеральные законы 
Законы субъектов Российской федерации     

Международные акты, действующие  на территории РФ. Данная группа источников права занимает главенствующее место в правовой системе Российской Федерации.  Они обладают высшей юридической силой и в случае противоречия между ними и любыми другими законами применяются правила международного договора. Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и другие. 
        Конституция РФ. 
      Конституция является основным законом государства. Ее сущность состоит в том, что  она отражает расстановку политических сил в обществе, юридически закрепляет балансах интересов. Различают фактическую и юридическую конституции. Фактическая конституция – это реальные отношения в обществе. Юридическая конституция представляет собой правовое оформление этих отношений. 
      Конституция занимает главное место в системе  нормативно-правовых актов, которое  определяется ее особыми свойствами и особой ролью.  
      Выполняя  непосредственно регулятивную функцию, Конституция призвана обеспечить внутреннее единство норм национальной правовой системы и эффективные правовые связи с зарубежными правовыми  системами. 
      Конституция в широком смысле – основной источник российского права в целом  и во многом его отдельных отраслей. Она является главной нормативной  базой для действующего законодательства, в том числе и для административного  права. Многие нормы Конституции  РФ имеют административно-правовую направленность. Они закрепляют устройство государственной власти (ст. 3-5, 10-12), участие граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, ст. 46), определяют сферу деятельности федеральных  органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации; регламентируют порядок формирования, деятельность и компетенцию Правительства  РФ и так далее. 
      Нормы, содержащиеся в Конституции РФ, являются, прежде всего, нормами конституционного и одновременно административного  права.  
      К конституционным источникам административно  права относятся Конституции  республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов. 
      Федеральные конституционные  законы. 
      Перечень  конституционных законов исчерпывающе определен Конституцией Российской Федерации. Это законы о порядке  деятельности Правительства РФ, судебной системе, Конституционном Суде, чрезвычайном положении, режиме военного положения  и т.д. (всего их 14). 
      Данные  нормативно-правовые акты занимают особое положение в системе российского  законодательства и повышенную юридическую силу. Это обуславливается следущими обстоятельствами: 
      Во-первых, в Конституции прямо закреплены данные акты, и круг регулируемых ими  отношений. Во-вторых, для федеральных  конституционных законов предусмотрена  особая процедура принятия – необходимо одобрение не менее 3/4 от числа депутатов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. И, наконец, на данные нормативно-правовые акты Президент РФ не может наложить вето. 
      Федеральные законы. 
      Федеральные законы принимаются на основе и во исполнение конституционных законов, составляют текущее законодательство и регулируют различные стороны  экономической, политической, культурной жизни страны. Особой разновидностью данных законов являются органические и чрезвычайные законы. 
        Органические (кодифицированные) законы – юридически цельные, внутренне согласованные акты, отличающиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К этим законам могут быть отнесены Основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства. Несомненно, одним из основных юридических актов, являющимся источником административного права и относящимся к данному типу законов будет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем закрепляются основные принципы административного законодательства, дается понятие административного правонарушения и основные составы данных правонарушений, устанавливаются основные положения административно-процессуальной деятельности. Также важную роль играют и другие законы-кодексы – Таможенный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, которые содержат значительное число норм административного права. В частности, в Трудовом кодексе РФ, являющимся фундаментом трудового законодательства и трудового права, содержатся административно-правовые нормы – главы «Коллективный договор», «Трудовой договор» и ряд других. Являясь нормами трудового права, названные нормы теснейшим образом связаны с одним из основных институтов административного права – государственной службы, статусом служащих, отношениями, возникающими в процессе служебной деятельности.    
      Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются  при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, экологическими, социальными и иными причинами, и носят временный характер. 
      Принятие  федерального закона осуществляется на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более  половины от общего числа этой палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации  необходимо не менее двух третей голосов  депутатов. 
      Некоторые законы могут иметь весьма существенное значение для всех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи они принимаются к рассмотрению Советом Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. Для преодоления разногласий между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться согласительные комиссии. 
      Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подписывается и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу. 
      Законы  субъектов Российской Федерации. 
      В настоящее время законодательная  форма источников административного  права значительно расширена. Соответственно, административно-правовые нормы могут  найти свое выражение и в законодательных  актах представительных органов  всех субъектов РФ. В числе таковых  можно назвать Кодекс Нижегородской  области об административных правонарушениях, закон Воронежской области от 21 ноября 1994 г. «Об органах государственной  власти Воронежской области»; закон  Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. «О государственной службе в  Республике Башкортостан», закон Орловской  области «Об ответственности  за административные правонарушения в  Орловской области». 
      Таким образом, в данном вопросе раскрывается понятие законодательных актов  как источников административного  права. Классификация данных актов  приводится в зависимости от их юридической  силы. Главенствующую роль в системе  источников административного права  имеют Международные договоры РФ и Конституция РФ. Так же необходимо отметить особый статус Федеральных  конституционных законов, определяющийся особой процедурой принятия и невозможностью Президентом наложить на них вето. Среди федеральных законов –  источников административного права  огромную роль играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  и другие кодексы. Дополняет систему  законодательных источников административного  права законодательные акты представительных органов субъектов Российской Федерации.  
  
 
       3. Подзаконные нормативно  правовые акты, являющиеся  источниками административного  права. 
      Указы и распоряжения Президента РФ. 
      Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным  законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным  актам. 
      В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно  классифицировать на: 
      – указы в границах собственных полномочий; 
      – указы на основе полномочий, делегированных Парламентом; 
      – указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора). 
      По  юридической значимости указы делятся  на нормативные и правоприменительные. 
      Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер. Особенно много указов принимается для регулирования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях и т.д.). Иногда они сопровождаются утверждением положений об органах, выполняющих определенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных отношений. 
      Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый  характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.). 
     Принципиальное  значение имеют Указы Президента РФ: "О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. (с последующими изменениями и дополнениями); "О  полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г.; "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г. и другие. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве юстиции РФ). 
      Распоряжения  Президента также носят ненормативный характер и принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю. 
         Нормативные акты Правительства РФ. 
         Очень важны и многообразны  по содержанию нормативно-правовые  акты российского Правительства. 
      Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных  законов и нормативных указов  Президента, и акты по вопросам собственной  компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов. 
         Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нормативно-правовые акты и целевые комплексные программы, рассчитанные на длительный период действия (федеральный бюджет, федеральная программа поддержки малого Предпринимательства и т.д.).  
        Принимаемые им акты: 
      во-первых, оперативно регулируют отношения в  различных отраслях общественной и государственной жизни; 
      во-вторых, устанавливают правовые ориентиры  для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений; 
      в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для  издания других правовых актов. 
      Правила подготовки нормативных правовых актов  федеральных органов 
исполнительной  власти и их государственной регистрации  устанавливают, что нормативные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных  органов исполнительной власти в  пределах их компетенции. Нормативные  правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. 
           Издание нормативных правовых  актов в виде писем и телеграмм  не допускается. 
      В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ для осуществления своих полномочий по управлению обществом принимает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения  же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем  Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей. Постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания. 
        Ведомственные нормативные акты. 
      Министерства, федеральные службы, федеральные  агентства и иные органы  издают правовые акты, именуемые приказами  и инструкциями. Их назначение –  детально урегулировать управленческие отношения. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и учреждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел и др. 
      Приказы могут быть как нормативными, так и ненормативными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Подписываются министром или по его поручению заместителем министра. 
      Инструкции  же, регулируя определенные стороны деятельности министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа или проставления грифа утверждения. 
      В качестве примера данных правовых актов  можно назвать Положение о  порядке замещения должностей преподавательского состава государственных высших учебных заведений Российской Федерации; Инструкцию об организации работы органов  внутренних дел Российской Федерации  при рассмотрении вопросов гражданства  Российской Федерации. 
      Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» или распространяемых центром правовой информации «Система». 
      Акты  типа "инструкция", "Положение" довольно схожи по содержанию, и еще предстоит точнее определить особенности каждого вида. Не всегда находится верный баланс между распорядительными актами – приказ, указание, распоряжение – и вышеназванными нормативно-методическими документами. Подчас либо методические документы утверждаются как самостоятельные и меняются, отменяются любым образом, либо нормативные документы типа письма изменяют распорядительные акты. Было бы лучше с помощью последних вводить в действие методические документы, не умаляя их самостоятельного значения для решения оперативно-распорядительных задач. 
  Нормативно-правовые  акты местного  самоуправления и  локальные правовые  акты. 
      Органы  местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают либо издают правовые акты, которые регламентируют управленческую деятельность на уровне местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов  местного самоуправления, выборных и  других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию  указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования  в соответствии с законами субъектов  Российской Федерации. 
           Нормативные правовые акты органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, затрагивающие  права, свободы и обязанности  человека и гражданина, вступают  в силу после их официального  опубликования (обнародования). 
      Их  представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) – постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориальной единицы. 
        Все отмеченные выше акты могут  быть как нормативными, так и  правоприменительными. Тематический спектр нормативных установленных органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, обществ  
и т.д.................