Даянов Федотушкин о концепции тарифов

О необходимости концепции тарифной политики в регионе

 

к.э.н. И.Г. Даянов (ulf-good@mail.ru)

     к.э.н. С.В.  Федотушкин

 

Указами Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года «О долгосрочной экономической политике» и «О мерах по обеспечению граждан  Российской Федерации доступным  и комфортным жильем и повышению  качества жилищно-коммунальных услуг» поставлены задачи по разработке прогнозов  долгосрочного социально-экономического развития на период до 2030 года, обеспечивающих достижение высоких целевых показателей, внедрению долгосрочных тарифов  на жилищно-коммунальные услуги, а также  развитию конкуренции на данных рынках. Одним из инструментов в достижении поставленных задач является тарифная политика.

В обозримой перспективе  не представляется возможным свободное  ценообразование как на продукцию  естественных монополий, так и коммунальные услуги. Даже с учетом государственного регулирования данные сферы показывают рост тарифов, существенно превосходящий  индекс потребительских цен и  инфляцию на протяжении последнего десятилетия  и более.

Следует отметить, что в  ведущих регионах России уже приняты  и успешно реализуются Концепции  тарифной и ценовой политики. Башкортостан, в свое время имевший сильный  аппарат ценовых регуляторов, заметно  растерял свои позиции. В середине 90-х  годов регион был в лидерах  по стране среди регионов, стратегически  регулирующих вопросы ценообразования. Были приняты Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 25 января 1995 года № 29 «О государственной  политике в области цен и ценообразования  в республике на 1995 год» и от 05 августа 1997 года № 156 «Об основных направлениях государственного регулирования цен (тарифов) в Республике Башкортостан». В 1997 году был даже принят Закон Республики Башкортостан от 09 июля 1997 года № 106-з  «О ценообразовании», который не был  реализован и в 2002 году отменен в  духе «эмоциональных подходов» к  экономике).

Если в других регионах происходит объединение в одном  ведомстве всех задач по тарифному  и ценовому регулированию, в нашем  регионе функции регулирования  еще остаются распыленными по разным ведомствам, что существенно снижает  как качество регулирования, так  и его эффективность. В настоящее  время функции тарифообразования  на услуги естественных монополий и  коммунальных услуг, лекарственных  средств сосредоточены в Государственном  комитете РБ по тарифам. Как видно  из истории тарифообразования в  республике, за период с 1991 года по настоящее  время (т.е. за 21 год) вопросами государственной  политики цен занималось 8 ведомств, что, представляется, создало сложности  для обеспечения качественной работы по регулированию тарифов и цен  в регионе из-за специфичности  функций деятельности этих ведомств. Кроме этого, за это время в  регионе работали параллельно разные правительственные комиссии, занимающиеся также и вопросами тарифов  и цен.

Наличие таких структур свидетельствует  как о существовании разных подходов к вопросам тарифной и ценовой  политики в регионе, так и отсутствии цельной картины как механизма, так и перспективного видения  сферы регулирования. Компанейский подход к вопросам цен чреват какими-либо кратковременными эффектами при  долгосрочных аффектах и негативных последствиях.

Раньше основные ценовые  и тарифные решения принимались  Правительством региона. При принятии решения на уровне Правительства  документы готовились тарифным органом, однако решение согласовывалось  всеми заинтересованными ведомствами, которые, в том числе, отстаивали интересы хозяйствующих субъектов  и других потребителей.

В настоящее время этот институт принятия решений эффективно не работает. Решения по тарифам, утверждаемым Госкомтарифом РБ, принимаются органом  самостоятельно, без согласования с  ведомствами и потребителями.

Институт экспертного  совета при регуляторе также ликвидирован. В результате возникает ситуация, когда для регулятора создаются  уникальные возможности принятия кулуарных  решений, которые не согласованы  с обществом и с потребителями  услуг.

Отношение Правительства  региона к вопросам тарифообразования  также имеет свои особенности. В  России орган тарифного регулирования  - Федеральная служба по тарифам  России - находится под прямым подчинением  Председателя Правительства. В РБ в  настоящее время тарифный орган  курируется заместителем премьер-министра – министром промышленности, который  отвечает за энергетику, т.е. формально  заинтересован в интересах производителя, а не потребителя.

На наш взгляд, можно  констатировать, что в регионе  отсутствует достаточное системное  отношение к вопросам проведения тарифной политики со стороны регионального  правительства. Тарифное регулирование  и формирование политики тарифов  предполагает регулирование сфер, которые  не входят в компетенцию чиновника, ответственного за промышленность –  сферы коммунальных услуг (ЖКХ), транспорта, лекарств и т.д. И, соответственно, существующая модель, существенно снижает эффективность  проводимой тарифной политики в регионе. А также указывает на отсутствие системных подходов при формировании политики тарифообразования в регионе.

Существующая система  тарифообразования имеет существенные изъяны. Как уже отмечали, парадоксально, но тарифы и цены на регулируемые виды услуг растут быстрее, чем инфляция и рыночные цены. Серьезным недостатком  в регулировании цен и тарифов  является отсутствие практики расчета  воздействия тарифных решений на экономику региона и экономику  хозяйствующих субъектов.

Тарифное регулирование, осуществляемое на федеральном уровне, не учитывает в полной мере региональные особенности территорий. По ряду объективных  и субъективных причин (в том числе  из-за безответственности или некомпетентности отдельных регуляторов) в стране возникли территории с заниженными  тарифами на коммунальные услуги, однако существующий механизм принятия решений  не допускает отклонений роста тарифов  выше предельных процентов роста  по стране. В результате получается противоречивая картина – существует ряд территорий с тарифами, которые  близки к экономически обоснованным значениям и предприятия коммунальной отрасли там могут развиваться, и в то же время существуют предприятия, которые в условиях заниженной тарифной базы в ряде регионов не имеют возможности  развиваться и ведут борьбу за свое существование и банкротятся.

Перекрестное субсидирование (удешевление тарифов для населения  за счет других групп потребителей), несмотря на все этапы борьбы с  ним, продолжает свое существование. Особенно тяжким бременем для промышленных и  прочих потребителей оно лежит в  тарифах на электрическую энергию. Неоднократные попытки его «узаканивания» с 90-х и по настоящее время не увенчались успехом. Для нашего региона  в настоящее время объем перекрестного  субсидирования оценивается в 5,8 млрд.руб.( для страны в целом в 2009 году в 157,1 млрд.руб., в 2010 году 176,3 млрд.руб. –  данные ФСТ, стр.38 «Анализ цен, тарифов  и развития конкурентных отношений  на розничных рынках электроэнергии Российской Федерации в 2009-2010 годах» АПБЭ). И данные показатели, как видно, имеют тенденцию роста и усугубления  ситуации.

В отдельных регионах остается тяжелой ситуация с перекрестным субсидированием в тарифах на тепловую энергию. Здесь можно указать  соседний Татарстан, где объем перекрестного  субсидирования в тарифах на тепловую энергию ОАО «Татэнерго» оценивается  в 4,5 млрд.руб. (газета "БИЗНЕС Online" от 05.12.2011г.). Это создает напряженность в регионе - промышленные потребители, отказываются платить перекрестное субсидирование и ради этого даже выкупили питающие их электростанции.  Исходя из этого,  невозможно поднятие тарифов для населения из-за централизовано установленных предельных тарифов на тепловую энергию. Однако в Татарстане для ликвидации перекрестного субсидирования с сентября текущего года подняты тарифы для населения в 2 раза – с 600,38 руб./Гкал (с НДС), действовавшие с 1 июля до 1271,00 руб./Гкал (с НДС). Одновременно снижены тарифы на тепло, отпускаемое с коллекторов электростанций. В частности, с теплоносителем тарифы на горячую воду снизились с 817,52 руб. (без НДС) до 557,62 руб./Гкал (без НДС). Для компенсации роста тарифов для населения из бюджета выделяется 7 млрд.руб. на три года. При этом, средства получат только социально незащищенные слои населения, и только на социальные нормы потребления услуги по теплоснабжению.

В нашем регионе перекрестное субсидирование в тепловой энергии, вырабатываемой комбинированным способом, также присутствует, но в гораздо  меньших объемах от приведенного примера, и создает аналогичные  проблемы.

Тарифообразование в регионе  оторвано от вопросов энерго- и ресурсосбережения, хотя федеральным законодательством  четко обозначено тесное переплетение вопросов тарифообразования и обеспечения  энергоэффективности. В принятой постановлением Правительства РБ от 30 июля 2010 г. №296 Комплексной программе Республики Башкортостан «Энергосбережение и  повышение энергетической эффективности  на 2010-2014 годы и на период до 2020 года»  данная тема отсутствует, а тарифный орган даже не указан в исполнителях программы, хотя федеральным законом  ФЗ-261 «Об энергосбережении» для  решения проблемы повышения энергоэффективности  в полной мере должен быть задействован механизм долгосрочного регулирования  тарифов. (Более того, в регионе  есть положительный опыт, когда вопросы  энергосбережения в период с 2002 по 2004 годы были возложены на тарифный орган).

Таким образом, представляется, что должно существенно измениться отношение региона к вопросам тарифообразования в сторону  усиления внимания, так как это  один из эффективных инструментов государственного регулирования, серьезно влияющих на экономику  и жизнь региона. И одним из первых шагов в этом направлении  должно быть возвращение к разработке и принятию Концепции тарифной политики региона.

Концепция тарифной политики региона должна представлять собой  стратегию развития системы государственного тарифно-ценового регулирования на территории республики в целях обеспечения социальной защиты населения,  стабилизации и развития экономики, а также сохранения и повышения конкурентоспособности республики.

Экономическая и финансовая неопределенность, вызываемая мировым кризисом, предъявляет требования к созданию новой архитектуры и инновационных подходов к системе государственного ценового  регулирования на региональном уровне.

Совершенствование системы  государственного тарифного регулирования должно  охватывать четыре взаимосвязанных направления:

- усиление защиты интересов  потребителей;

- повышение эффективности  деятельности регулируемых субъектов;

- рост энергоэффективности  как энергопроизводителей, так и  потребителей;

- совершенствование системы  регулирования, а также координацию  регуляторных решений между всеми  участниками системы регулирования.

Целью государственной тарифной политики должно являться совмещение приоритетов повышения конкурентоспособности и качества жизни.

Для достижения этой цели необходимо решение  взаимосвязанных задач, которые сочетают комплексное экономическое регулирование и конкурентную политику:

- совершенствование механизмов согласования баланса экономических интересов поставщиков (исполнителей) и потребителей регулируемых видов товаров и услуг;

- обеспечение справедливого  доступа потребителей к качественным  услугам;

- определение стратегических  направлений деятельности в области  ресурсосбережения и создание реальных экономических механизмов, обеспечивающих использование ресурсосберегающих технологий в производственных процессах и коммунально-бытовой сфере;

-создание экономических  стимулов, обеспечивающих повышение  эффективности деятельности регулируемых  субъектов;

- повышение инвестиционной  привлекательности регулируемых  секторов;

- повышение конкурентоспособности  региона.

Для эффективного развития регулируемых секторов, одним из основных приоритетов является эффективное  непротиворечивое сочетание мер  антимонопольного регулирования и  комплексного экономического регулирования. 

Достижение данного приоритета возможно, если:

- антимонопольное регулирование  направлено на защиту конкуренции,  пресечение фактов и возможностей  злоупотреблений, нарушающих антимонопольное  законодательство с учетом отраслевой  специфики; 

- комплексное экономическое  регулирование направлено на  развитие конкуренции в выделенных  конкурентных секторах и сочетание  мер экономического регулирования  и конкурентной политики в  регулируемых секторах.

Конкурентная политика, особенно в части регулируемых видов деятельности, должна быть согласована с другими  задачами государственного регулирования: надежности и безопасности поставок, универсальности услуг, ценовой  доступности для уязвимых слоев  потребителей, экологических аспектов.