Исполнение бюджета по расходам

Исполнение  бюджета – это этап бюджетного процесса, который начинается с момента утверждения закона о бюджете законодательным (представительным) органом власти и продолжается в течение финансового года. Его содержание заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета соответствующего уровня – федерального, регионального или местного. Можно выделить две стороны этого процесса:

• исполнения бюджета по доходам. Его задачей которого является обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет отдельных видов доходов, в первую очередь, налогов и других обязательных платежей, по каждому источнику в соответствии с утвержденным бюджетным планом;
• исполнение по расходам, которое означает последовательное финансирование мероприятий, предусмотренных законом о бюджете, в пределах утвержденных сумм.

Для того, чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется детальный оперативный план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьям бюджетной классификации и периодам времени, называемый бюджетной росписью. Бюджетная роспись – это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией. Она является основой для исполнения бюджетов всех уровней.

Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета. Она формируется в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и имеет поквартальную разбивку. В течение 10 дней со дня утверждения закона о бюджете роспись должна быть представлена в орган исполнительной власти, который отвечает за составление бюджета (на федеральном уровне это Министерство финансов). На основании росписей, подготовленных главными распорядителями бюджетных средств, Министерство финансов формирует сводную бюджетную роспись. Она должна быть составлена и утверждена министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Затем сводная бюджетная роспись передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в представительный и контрольные органы – Федеральное Собрание и Счетную палату.

Исполнение  бюджета находится в сфере ответственности правительства, исполнительной ветви власти. Основная его заключается в реализации закона о бюджете, принятого парламентом. Исполнение отдельных статей бюджета должно осуществляться в соответствии с утвержденным планом, и исполнительная власть не вправе вносить существенных изменений в его структуру. Однако, при этом существует определенная свобода действий правительства. Она необходима для того, чтобы государство могло оперативно реагировать на изменения ситуации в экономике, социальной сфере, внешней политике страны. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения по различным направлениям расходов, но они должны осуществляться в пределах утвержденных ассигнований. Поскольку финансовые ресурсы государства ограничены, на практике используется так называемое лимитирование расходов. Это означает, что финансирование отдельных расходных статей осуществляется в пределах установленных лимитов, превышать которые не допускается.

Существует определенная технология взаимодействия участников бюджетного процесса, их деятельность регулируется многими нормативно-правовыми документами. Это позволяет исполнять бюджет в значительной степени в автоматическом режиме. Например, поступление налоговых доходов в бюджет государства определяется действующим законодательством, которое устанавливает базу обложения, ставки налогов, порядок их исчисления и сроки уплаты, распределение по уровням бюджетной системы и др. В развитие законодательства принимаются методики, инструкции и другие документы, которые четко регламентируют работу налоговых органов. Многие виды расходов бюджета также жестко регламентированы. Это относится, например, к социальным выплатам и межбюджетным трансфертом. Если бюджетная система страны функционирует стабильно, в автоматическом режиме может исполняться большая часть ее доходов и расходов.

В процессе исполнении бюджета нередко возникает экономия по отдельным статьям расходов или дополнительные поступления из доходных источников. Образующаяся в итоге сумма превышения доходов над расходами, именуемая свободными бюджетными средствами, зачисляется в бюджет и не подлежит изъятию. Она может быть израсходованы только в том случае, если профинансированы все расходы, предусмотренные планом. Решение об использовании свободных бюджетных средств принимается законодательной властью по предложению соответствующего исполнительного органа.

Исполнение  бюджета по расходам

Особенностью исполнения бюджета по расходам является то, что эта часть формируется расчетно и полностью зависит от объема доходных поступлений. Расходы осуществляются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином бюджетном счете. При этом обязательно соблюдаются две последовательные процедуры – санкционирование и финансирование. Финансирование заключается в расходовании бюджетных средств. Задача санкционирования расходов заключается в том, чтобы обеспечить принятие к финансированию только тех расходов, которые предусмотрены утвержденным законом о бюджете и обеспечены поступлениями в бюджет доходов и заимствований. Порядок и правила санкционирования расходов устанавливаются Федеральным казначейством. Основными этапами санкционирования являются:

• составление и утверждение бюджетной росписи;
• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, утверждение смет доходов и расходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям;
• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Основой для осуществления  расходов государства является закон  о бюджете, принятый на текущий год, и бюджетная роспись. В общем виде процесс расходования средств бюджета выглядит следующим образом. На основе росписи для каждого бюджетного учреждения определяется объем бюджетных ассигнований. Получив уведомление о нем, учреждение составляет смету своих расходов. Смета утверждается вышестоящим распорядителем средств и представляется в казначейство. Для всех бюджетополучателей устанавливаются лимиты бюджетных обязательств – предельный объем расходов, который может быть профинансирован из государственного бюджета. Бюджетные учреждения самостоятельно не осуществляют платежи; все платежные документы направляются казначейству, которое проверяет целевой характер расходов и лишь затем производит платеж. Рассмотрим эти этапы более подробно.

В течение 10 дней со дня утверждения  сводной бюджетной росписи казначейство доводит ее показатели до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств, направляя им уведомления о бюджетных ассигнованиях на очередной период. Такие уведомления еще не предоставляют права принятия обязательств по осуществлению бюджетных расходов, они являются инструментом их планирования. Изменения в распределение ассигнований из федерального бюджета вправе вносить министр финансов и главные распорядители средств федерального бюджета. Если такое решение было принято, в течение 15 дней уведомления об изменении должны быть доведены до распорядителей средств и бюджетополучателей.

После того, как бюджетное учреждение получило уведомление об ассигнованиях, оно должно в течение 10 дней составить смету своих доходов и расходов. Подготовленная смета представляется вышестоящему распорядителю бюджетных средств, который в течение 5 дней ее утверждает. Если учреждение является главным распорядителем бюджетных средств, смета утверждается его руководителем. В течение одного рабочего дня после утверждения смета направляется казначейству.

На основе доведенных бюджетных ассигнований, бюджетной росписи и прогноза поступления доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета для каждого распорядителя средств и бюджетополучателя утверждаются лимиты бюджетных обязательств. Они определяются на срок не более 3 месяцев. Под бюджетным обязательством понимается признанная казначейством обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Для главных распорядителей бюджетных средств лимиты утверждаются Федеральным казначейством. Для нижестоящих бюджетных учреждений они устанавливаются главными распорядителями. Утвержденные лимиты должны быть до всех бюджетополучателей не позднее чем за 5 дней до начала их действия. Такие уведомления направляются через казначейство, которое отвечает за их своевременность. Лимиты по всем получателям средств федерального бюджета сводятся в единый реестр, который представляется казначейством в Счетную палату.

Министерством финансов и  Главным управлением федерального казначейства составляются реестры к перечислению бюджетных средств по управлениям казначейства в субъектах федерации. В них включается информация о лимитах финансировании по всем распорядителям, которые расположены в том или ином регионе. Все виды расходов бюджета систематизируются на основе бюджетной классификации, им присваиваются соответствующие коды. Реестры ежемесячно направляются в территориальные казначейские органы. Полученный органом реестр сам по себе не означает факта финансирования расходов, необходимо еще зачислить средства на соответствующие лицевые счета.

После того, как бюджетное учреждение получило уведомление о выделенном ему лимите бюджетных обязательств, оно вправе принимать такие обязательства: делать закупки, начислять денежные выплаты согласно утвержденной смете своих доходов и расходов. На этом этапе бюджетополучатели не осуществляют расходы, они принимают обязательства по их осуществлению. Для этого составляются необходимые платежные документы, которые затем передаются казначейству. Формы платежных документов утверждены Министерством финансов по согласованию с Центральным банком. Особенность их оформления заключается в том, что плательщиком в них выступает не само бюджетное учреждение, а орган федерального казначейства, в котором открыт его лицевой счет. Поэтому в платежном документе все реквизиты плательщика заполняются от имени казначейства. Назначение платежа, его сумму и реквизиты получателя определяет распорядитель бюджетных средств, он же несет ответственность за целевой характер расходов.

Орган федерального казначейства проверяет все платежные документы на предмет правильности их оформления, целевого характера платежей, соответствия расходов утвержденной смете и лимитам бюджетных обязательств. Он может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства в следующих случаях:

• при несоответствии принятых обязательств требованиям бюджетного законодательства (при отсутствии документов, подтверждающих правомерность оплаты – договор, счет-фактура, акт выполнения работ и т.п.)
• при несоответствии принятых обязательств закону о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств (например, если сумма платежа превышает остатки средств по той статье экономической классификации, которая была указана в платежном поручении);
• при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов учреждения (например, если данные расходы не были предусмотрены сметой);
• при блокировке расходов.

Таким образом осуществляется текущий контроль за использованием бюджетных средств. В этом заключается  особенность казначейской системы исполнения бюджета: все операции по платежным документам осуществляются в пределах остатка средств по статье экономической классификации, и при этом контролируется целевое назначение платежей. Банки, напротив, осуществляют операции пределах остатка средств на лицевом счете и назначение платежа не контролируют.

Если при проверке нарушений  выявлено не было, не позднее 3 дней с  момента представления документов орган казначейства совершает разрешительную надпись, подтверждая тем самым исполнение денежных обязательств. Это является основанием для расходования бюджетных средств. Объем денежных обязательств, подтвержденных казначейством, не может превышать лимиты принятых обязательств.

Финансирование расходов включает два последовательных действия: разрешение на осуществление платежа и собственно платеж. Органы казначейства несут ответственность за полноту и своевременность перечисления бюджетных средств их получателям. Платеж осуществляется казначейством в день совершения разрешительной надписи, при этом средства списываются с единого бюджетного счета. Все платежные документы, принятые от распорядителей, направляются казначейством в банк, который исполняет их через лицевой счет казначейства. Банк осуществляет операции по лицевому счету в пределах остатка средств на нем, за сумму и назначение платежа он ответственности не несет.

Переход к финансированию бюджетных учреждений через лицевые счета, открытые им в органах казначейства, был значительным этапом реформирования российской бюджетной системы. Он в обязательном порядке предполагал закрытие всех бюджетных счетов распорядителей в банковских учреждениях. С того момента, как для распорядителя открыт лицевой счет, в роли банка перед ним выступают казначейские органы.

Лицевые счета бюджетных учреждений открываются в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. На них отражается объем средств, которым данное учреждение располагает при осуществлении расходов. В зависимости от того, по каким целевым статьям организация получает финансирование, она должна открыть несколько лицевых счетов в органах казначейства. Порядок учета операций, открытия и ведения лицевых счетов устанавливается Главным управлением федерального казначейства.

Через лицевые счета осуществляются:

• финансирование расходов учреждений на основании бюджетных назначений, утвержденных смет, других обоснований и расчетов;
• межбюджетные расчеты с администрациями субъектов РФ и муниципальных образований по трансфертам, дотациям;
• компенсации, субвенции, субсидии, целевые программы;
• предоставление средств федерального бюджета на условиях возвратности и платности;
• расчеты с предприятиями и организациями в части компенсаций и социальных выплат по федеральным программам.

Исполнение  бюджета тесно связано с другим этапом бюджетного процесса – финансовым контролем, о котором подробнее рассказывается в теме 13. Различные формы контроля за эффективным и целевым использованием ресурсов бюджета применяются уже на этапе его исполнения. Если при этом выявляются нарушения, Министерство финансов вправе осуществить блокировку расходов.

Блокировка  расходов – это сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями или отказ в подтверждении принятых обязательств, применяемый при невыполнении тех условий, на которые бюджетополучателю были выделены ассигнования в соответствии с законом о бюджете.

Финансовые органы могут  блокировать расходы бюджета на любом этапе его исполнения. Для этого требуется решение руководителя данного органа. Блокировке могут быть подвергнуты расходы исключительно в тех размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными Бюджетным кодексом или законом о бюджете, а также те расходы, по которым выявлены факты нецелевого использования. В других случаях блокировать расходы запрещено. Решение о блокировке отменяется руководителем финансового органа по ходатайству главного распорядителя или получателя бюджетных средств только после устранения выявленных нарушений.