Административные процедуры

Автореферат ШИШИМБАЕВА САУЛЕ СЕРИККАНОВНА

УДК  342.9: 342.924                                                   На правах рукописи  

ШИШИМБАЕВА  САУЛЕ СЕРИККАНОВНА  

Административные  процедуры  

(теоретико-правовые  аспекты)  

12.00.02- конституционное право; муниципальное право;  административное право; финансовое право  

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических  наук  

Республика Казахстан

Астана, 2009  

Работа выполнена на кафедре конституционного права и государственного управления АО «Казахский гуманитарно-юридический университет»  

 Защита состоится  «___»____________2009 г. в ___ часов на заседании объединенного диссертационного совета ОД 14.50.11 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при АО «Казахский гуманитарно-юридический университет» по адресу: Республика Казахстан, 010000, г. Астана, ул. Коргалжынское шоссе, 8, в зале заседаний Ученого совета, 6 этаж, к. 601.  

 С диссертацией  можно ознакомиться в библиотеке  АО «Казахский гуманитарно-юридический  университет»  

 Автореферат  разослан «___»____________2009 г.  

Ученый секретарь

объединенного диссертационного совета,

доктор юридических  наук, профессор                                                     С.П. Мороз  

ВВЕДЕНИЕ  

Общая характеристика работы. Данная диссертация посвящена изучению проблем использования административных процедур, которые имеют непосредственное отношение к повышению доли и эффективности государственного управления. Сегодня как никогда в центре внимания находятся вопросы конструктивного решения, кто должен определять стратегию управления, ее реализацию и контроль.

В работе рассматриваются  различные виды административных процедур и характеризуется их содержание. При этом преследовалась цель проведения типологизации и систематизации административных процедур, которые позволят сформулировать ясное, понятное определение содержания административных процедур. В этой связи при исследовании особенностей административных процедур в Республике Казахстан автор проводит сравнительно-правовой анализ современного состояния и практики их применения за рубежом.

В результате исследования формулируются выводы и рекомендации, направленные на совершенствование  действующего административного законодательства РК и предлагается Концепция проекта  Закона РК «Об административных процедурах и регламентах в исполнительных органах государственной власти в Республике Казахстан».

Актуальность  темы исследования. На данный момент проблемы совершенствования государственного управления, реализации административных реформ и модернизации исполнительной власти являются актуальными, что подтверждается Посланием Президента РК народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире» (Астана, 28 февраля 2007 г.), а также рекомендациями Н.А. Назарбаева, высказанными на совещании по вопросам проведения административной реформы (Астана, 17 сентября 2004 г.). По мнению Президента РК необходимо разделить функции государственного управления на стратегические, реализационные и контроля, то есть нельзя, чтобы один орган сам писал правила, сам же их реализовывал и потом контролировал [1]. В этой связи следует отметить, что имеющиеся исследования, которые касались вопросов статуса отдельных органов исполнительной власти, оказались недостаточными для обеспечения реализации административной реформы. На данный момент имеются отдельные работы, посвященные формам правоприменения и компетенции органов исполнительной власти,  касающиеся главным образом правил и организации работы аппарата государственного управления [2, с. 52].

В последующем  отдельные положения, характеризующие административные процедуры, появились в зарубежных исследованиях [3, c. 7]. В одних случаях эти исследования ограничивались переводом законодательства США и других стран [4, с. 11] или рассматривались в контексте учебных дисциплин главным образом, связанных с институтами административного права [5, с. 3].

Действующее законодательство содержит достаточное количество новых  положений, правил, которые требуют  научного обобщения и подготовки научных рекомендаций. Попытки предложить рассмотрение управленческого и административного процессов в широком и узком понимании также не снижает остроты проблемы, ибо ответ кроется в осознании роли административных процедур, их классификации и опыте реализации. В данный момент эта проблема актуализируется при формировании Административного Кодекса РК, КоАП РК и Административно-процессуального Кодекса РК [6, с. 6].

Разработанность темы исследования. В юридической литературе проблемы применения административных процедур исследовались фрагментарно и посвящены попыткам исследовать действие процедур, обеспечивающих взаимодействие государства и граждан в самых различных сферах. В последующие годы отдельные работы были связаны с деятельностью исполнительных органов по обеспечению прав и законных интересов физических и юридических лиц, отдельных направлений деятельности государственных органов и обеспечения законности правоприменительных актов. Следует отметить, что значение административных процедур рассматривается в контексте учебной дисциплины «Административное право» и «Административно-процессуальное  право» [7, с. 6]. Многие из вопросов государственного регулирования не охвачены Законом РК «Об административных процедурах» и нуждаются в надлежащих процедурах (например, оценка и изъятие земель для государственных нужд и др.) [8].

Среди научных  публикаций, которые имеют отношение  к теме исследования можно отметить публикации М.Т. Баймаханова,  С.З. Зиманова, Й. Деппе, К.А. Жиренчина, Б.А. Жетписбаева, Р. Книппера,  Р.А. Подопригоры, Г.С. Сапаргалиева, А.А. Таранова, А.А. Чернякова и др.

Принятие новых  нормативных документов в области  совершенствования административных процедур и новые тенденции в  развитии отрасли административного  права в Республике Казахстан  обусловили необходимость детального исследования проблем природы административных процедур.

Цель  и задачи исследования. Целью исследования является изучение правовой природы административных процедур и их потенциала в обеспечении функционирования государственных органов, принятия управленческих решений, соблюдения прав и свобод граждан, защита государственных интересов.

Исходя из этого, автор  ставит перед собой задачи:

<!--[if !supportLists]-->-         дать оценку практики применения административных процедур;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-         обосновать системные признаки административных процедур и предложить рекомендации по совершенствованию Закона РК «Об административных процедурах»;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-         раскрыть сущность административных процедур как важной юридической конструкции в обеспечении высоких стандартов административного права в сфере государственного управления и права, обеспечения прав и свобод человека и гражданина;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-         обосновать концептуальную модель развития административных процедур в правотворческой,  правоприменительной деятельности;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-         дать анализ правовой природы административных процедур в контрольной деятельности;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-         исследовать особенности применения административных процедур в зарубежных странах в целях совершенствования правотворческой, правоприменительной и контрольной деятельности в РК.<!--[endif]-->         

 Объект исследования. Объектом специального теоретико-правового исследования стала система административных отношений, опосредованных применением административных процедур, являющихся юридическими конструкциями правомерного должного поведения участников административных и административно-процессуальных отношений.

Предметом исследования стали нормы права, определяющие исполнение и соблюдение административных процедур в ходе правотворческой, исполнительной и юрисдикционной деятельности.

Теоретическая, нормативная и методологическая основы исследования.  Теоретической основой исследования послужили идеи и правовые ценности, связанные с условиями и порядком управленческой деятельности, эффективность которых влияет на оперативное принятие актов управления и обеспечение баланса государственных и частных интересов. В частности, труды ведущих ученых-административистов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, М.С. Бейбитова, Р.Ф. Васильева, Д. Галлигана, Ю.В. Герасименко, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Р.А. Подопригоры, К.Б. Сафинова, Ю.Н. Старилова,  А.А. Таранова,  Ю.А. Тихомирова  и др.

Наряду с этим, в  формировании научных взглядов диссертанта  большую роль сыграли труды специалистов-теоретиков права: С.С. Алексеева, М.Т. Баймаханова, Ж.Д. Бусурманова, С.З. Зиманова, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной,  Г.С.  Сапаргалиева  и др.

Кроме того, в настоящем исследовании использовались материалы руководителей и специалистов регионального проекта «Поддержка правовой и судебной реформы в странах Центральной Азии» и материалы  межведомственной комиссии по совершенствованию административного законодательства Республики Казахстан.

Нормативную базу исследования составляют Конституция РК, Закон РК «Об административных процедурах», административное законодательство, материалы правотворческой, исполнительской и юрисдикционной практики, прокурорского надзора РК и зарубежных стран, имеющих опыт применения административных процедур.

Методологическая  основа исследования. В качестве основных методов проведения диссертационного исследования были использованы  исторический, логический, сравнительно-правовой и иные методы познания социальных процессов.  

Научная новизна  исследования заключается:

<!--[if !supportLists]-->-   в комплексном изучении природы административных процедур и их потенциала в правотворческой, правоисполнительной и процессуальной практике;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-   в выявлении функций административных процедур;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-   в упорядочении знаний об административных процедурах как объекте правовой реальности, сочетающем возможности обеспечения и предоставления государственных услуг, соблюдения прав и свобод граждан;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-   в обосновании предложений по совершенствованию законодательства РК об административных процедурах.<!--[endif]-->

Основные положения, выносимые на защиту. Теоретический анализ поставленных задач, основанный на современном исследовании, позволил представить на защиту следующие положения:

1. Потенциал административных  процедур возможен в рамках  следующих аспектов:

- административные процедуры - важная юридическая конструкция в обеспечении высоких стандартов административного права в сфере государственного управления, обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

- правовая природа  административных процедур требует  изучения в контексте функций и элементов процедур по обеспечению издания актов, определяющих общеобязательные правила поведения, их согласования и исполнения;  

- правовая природа  административных процедур в  правотворческой, правоприменительной,  контрольной деятельности имеет свои особенности;

- необходимо четкое  представление о структуре административных  процедур, реальном их исполнении  в определенных процессуальных  рамках в контексте исследования  проблем  применения.

2. Административные процедуры  - это основное требование реализации нормы права. Для определения границ их применения необходимо исследовать их виды и дать классификацию. В результате проведенного анализа процедуры могут быть классифицированы на переговорно-согласительные, организационные, функциональные, контрольные, социальные, коллизионные, смешанные, регламентационные, упрощенные и иные. Данная классификация тяготеет к функциональным признакам, а значит, может требовать дополнений.  Только при наличии тех или иных процедур, возможно утверждать об обоснованности и законности действий, решений органов исполнительной власти.

3. Исследование категорий  административных процедур с  различных позиций приводит к  выводу о том, что процедуры,  признаваемые как порядок работы  органов исполнительной власти, в новых условиях взаимодействия государства и общества получают межотраслевое значение и могут быть использованы как инструмент познания правовой действительности и обеспечения прав, свобод и защиты законных интересов физических и юридических лиц.

4. Сущность административных процедур хотя и связана с моделью государственного управления, но не тождественна полномочиям органов исполнительной власти, а является как связующим звеном между управленческой, так и охранительной деятельностью государства. Вот почему важна не только констатация  взаимосвязи стратегических, реализационных, контрольных функций, но и их разграничение с помощью процедур применительно к каждому виду органа, его структурам.

5. В целях обеспечения  комплексности исследования был  проведен всесторонний анализ опыта зарубежных стран, позволяющий  выявить место и роль процедур в административном и административно-процессуальном праве,  как способов правового воздействия, активно влияющих на управление, обеспечение принуждения и юрисдикции в этих отраслях права. В результате была разработана Концепция проекта Закона РК «Об административных процедурах и регламентах в исполнительных органах государственной власти в Республике Казахстан», направленная на правовое обеспечение деятельности органов управления и предусматривающая ряд организационно-правовых мер по совершенствованию законодательства об административных процедурах, регламентах с учетом особенностей функций государственного управления.

Практическая  значимость исследования состоит в возможности использования результатов работы  в правотворческой, правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административная юстиция».

Апробация результатов  исследования. Основные положения и выводы диссертации были изложены в 22 опубликованных работах автора, в том числе в 6 научных публикациях в изданиях, рекомендованных Комитетом по контролю в сфере образования и науки МОН РК, на международных и республиканских научно-практических конференциях, а также в опубликованном автором учебном пособии «Исполнительная власть: полномочия и процедуры исполнения власти».

Структура и  объем работы Диссертация общим объемом 154 страниц состоит из: обозначений и сокращений; введения, основной части, включающей в себя три раздела, содержащих десять подразделов, заключения, списка использованных источников,  приложения и актов внедрения.

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ  

Раздел 1  «Административные процедуры как научное понятие» посвящен проблемам изучения природы административных процедур, а также анализу абстрагирования процесса их применения.

В подразделе 1.1  «Административные процедуры в системе административно-правовых знаний» раскрываются теоретические аспекты природы административных процедур. Востребованность административных процедур сопряжена с усилением роли административных органов, их полномочиями, которые постоянно корректируются, отвечая на вызовы времени. Значение этих обстоятельств и тенденций напрямую связаны с практикой, которая периодически требует как уточнения курса движения, так и достижения определенных результатов.

Следует констатировать, что административные процедуры  могут быть взаимосвязаны с производством  и административным процессом, а  их проявления свидетельствуют о  разных характеристиках (принятие акта и принятие постановления по делу об административных правонарушениях). Несмотря на различные версии, определяющие содержание административных процедур, они имеют общую идею, которая отражена в энциклопедических изданиях. Процедуры (перевод с латинского языка) – установленный порядок ведения, рассмотрения каких-либо дел [5, с. 56].

Предложения о кодификации  административного права, включая  административную процедуру государственных  органов возможны лишь теоретически. Не следует кодификацию административного права увязывать с деятельностью специализированных административных судов. Хотя идея кодификации может быть и конструктивной, если иметь в виду, что это позволит унифицировать правила применения административных процедур, а также упорядочить управление отдельными сферами, не прибегая к искусственному формированию строительного, дорожного, школьного, медицинского права.

Полагаем, что понимание  административной процедуры основывается на системных признаках самого административного  права, и дает, в  свою очередь,  право специалистам полагать, что ценности права органично воплощаются в практическое администрирование.

В подразделе 1.2 «Административные процедуры как основное требование реализации нормы права» проводится анализ административных процедур как логических ступеней познания практики администрирования. Именно абстрагирование может выявить реальный потенциал применения процедур и использовать их в различных комбинациях. Поэтому использование административных процедур в рамках проводимой в Республике Казахстан административной реформы предполагает изучение административных процедур и правильное их применение.

В этой связи можно  отметить, что: 1) административные процедуры  существуют относительно автономно  от иных правил и регламентов (технических  и иных порядков деятельности); 2) административные процедуры полезно развивать профессиональным специалистам права и управления; 3) административные процедуры концентрируются и систематизируются в определенной степени.

Абстрагируясь от деталей  администрирования, важно установить, кто правомочен принимать решения и какое значение будет иметь соответствующий правовой акт.

Конструктивность процедур выражаются в том, что они применяются  на основе знания правовой действительности. Например, с точки зрения формальной логики доставление, привод, задержание означают принудительное препровождение лица. Однако в качестве процедур обеспечения данные действия применяются к разным лицам и по разным поводам (для составления протокола, выяснения личности, участия в производстве).

С учетом многочисленных характеристик практики администрирования, можно сделать вывод о том, что процесс представляет содержание юридической деятельности, а процедура  – модель такой деятельности (порядок  ведения дела). Если организацию  дорожно-постовой службы дорожной полиции  можно рассматривать как процесс, то особенностью осуществления отдельных действий возможно регламентировать процедурами (контроля, досмотра, отсрочения, задержания). Полагаем, что процесс связан с масштабом законопослушного поведения, а процедура – матрица (правило конкретного случая).

Можно согласиться  с тем, что нуждаются в систематизации административные процедуры, обеспечивающие индивидуальную правовую защиту граждан  от действий органов власти. В этой связи необходимо определиться в предмете публичного (административного) иска и порядке  принятия его к рассмотрению.

Следовательно, административные процедуры, как и  другие категории административного  права, представляют высшую ступень  абстрактных знаний в теории административного права и процесса.

В разделе 2 «Виды административных процедур и их содержание» рассматриваются виды административных процедур, раскрываются их сущность, вопросы контроля за исполнением правовых актов и административных действий.

В подразделе 2.1  «Сущность административных правоприменительных процедур» дается характеристика содержания соответствующих процедур, которая  позволяет различать управленческие, процессуальные и административные процедуры. Необходимо подчеркнуть правореализующий, правоприменительный характер, признаваемый  за административными процедурами. Именно по этим основаниям административные процедуры прежде всего сопряжены с необходимостью нормировать, упорядочить и обеспечить виды позитивной управленческой деятельности. В этом контексте теоретических дискуссий вокруг административных процедур ограничиваются констатацией положений: 1) связаны ли они с защитой субъективных прав или мерами по пресечению каких-либо ограничений этих прав; 2) необходимы ли процедуры всякий раз, когда требуется разрешение публичного спора, либо спора о нарушении публичной нормы, которая ведет к ограничению субъективных прав; 3) и возможна ли кодификация этих процедур?

Подобная коллизия сложилась, скорее всего, из-за попыток  обосновать управленческий и административно-процессуальный кодексы. Критически оценивая подобную ситуацию, можно отметить, что регламентация административных процедур может активизировать «роль государственных служащих в отказе запросов граждан, поскольку это не предусмотрено процедурой» [9, с. 29].

При выявлении  сущности правоприменительных процедур следует установить возможность  действия (требования) управомоченным лицом определенных действий или  воздержания от действий. Например, принятия организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения (ст. 6 Закона РК «Об административных процедурах»). Это позволяет характер прав и обязанностей, предусмотренных административными процедурами отличать от иных требований (технических, общественных и др.).

Анализ внутриорганизационных отношений, а также отношений, направленных во вне (межотраслевые, межгосударственные) с позиции прав и обязанностей участников отношений, свидетельствует, что сами процедуры направлены на достижение конечного результата.

Нередко законодатель исходит из общих положений правового статуса государственного органа, а не характера деятельности. Например, по законодательству аудиторская и оценочная деятельность относятся к разным видам (предпринимательская и иная) деятельности.

Административные правоприменительные процедуры - суть искусственно сконструированные правовые отношения на основе познания управленческих связей. Повторяемость, общность, объединительность позволяют сделать вывод о том, что процедуры выступают законами управленческих связей.

Цель процедур - реализация компетенции субъектов права, законов, подзаконных актов и иных норм, регламентов. Кроме того, административные правоприменительные процедуры  направлены на преобразование будущего и связаны с реализацией политического  интереса.

В исследовании обращается внимание, что законодатель нередко своеобразно  трактует содержание процедур. В Законе РК «Об административных процедурах»  под процедурами понимается порядок  принятия и исполнения решений, порядок  организации работы государственного органа, рассмотрения обращений граждан и т.д. В то время как в Законе РК «О нормативных правовых актах» дается перечень производных нормативных актов, которые регулируют те же вопросы, фактически определяющие содержание правоприменительных процедур (внутренний порядок деятельности, статус соответствующих органов и порядок осуществления полномочий правоприменительных органов). Подобное разночтение является относительно-определенным. Даже в тех государствах (США и др.), где имеются многочисленные правоприменительные процедуры, они проводятся в зависимости от требований статуса органа (должностного лица). К ним относят процедуры регистрации, отстранения, односторонние действия, альтернативные способы решения спора и т.д.

Особого внимания заслуживают  административные процедуры, задачами которых является систематизация технико-юридических норм, стандартов, регламентов. Сегодня нет единого взгляда на природу технико-юридических норм и ответ на вопрос,  следует ли их относить к правовым актам.

Полагаем, правоприменительные процедуры должны учитывать не только объективные свойства предмета, но и правовое положение субъекта (например, право приостанавливать и (или) отменять действие разрешительных документов, привлекать к ответственности лиц, регулирующих продукцию, подлежащую уничтожению, ибо она не соответствует установленным требованиям). Соответственно и техническое регулирование содержит административные требования (процедуры) к установлению, применению и исполнению  требований уполномоченных органов (должностных лиц) к продукции, услугам, процессам.

Сущность административных правоприменительных процедур, таким  образом, связана с организацией управленческих, правоприменительных  отношений.         

 Подраздел 2.2  «Виды правоприменительных процедур»  дает понимание процедур как порядка исполнения, применения нормативных и иных властных предписаний, не вызывающих сомнений, но порождающих необходимость в системе процессуальных норм.

В первом подподразделе второго подраздела «Переговорно-согласительные процедуры» рассматривается их предназначение для решения публичных проблем с участием многих субъектов права (внутри государственных, межгосударственных) на примере коллизий в деятельности Всемирной торговой организации (ВТО). Характерная особенность подобных процедур заключается в том, что они имеют адресную направленность и реализуются при наличии данного адресата. Суть этого заключается в том, что, следуя предписанию нормы (процедуры), воплощающей организацию, соответствующие субъекты в известной мере отождествляют себя с этой организацией, а соответственно реализуют свои возможности во времени, пространстве и реальном поведении.

Во  втором подподразделе второго подраздела «Организационные процедуры»  отмечены следующие моменты: организационные процедуры следует отделять от правоприменительных решений, поскольку такое понятие как «акт» может иметь значение не только как источник действия, но и акт-документ; организационные процедуры - это результат применения юридических норм, нормативов; подход к установлению организационных процедур должен быть творческим, то есть давать возможность действовать по своему усмотрению.

Третий  подподраздел второго подраздела «Функциональные  процедуры» раскрывает теоретическое значение и особенность функциональных процедур. Решающее значение в проведении статистического сегмента действия функциональных процедур выражается в правомочности принятия уполномоченными органами (должностными лицами) организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения. Особенность функциональных процедур заключается в том, что они обеспечивают реализацию индивидуального предписания (установление сроков исполнения и конкретных исполнителей для обеспечения исполнения правовых актов, решение о прекращении производства по обращениям граждан и т.д.). Таким образом, функциональные процедуры способствуют выполнению самого решения.

В четвертом  подподразделе второго подраздела «Контрольные процедуры»   предлагаются видовая характеристика процедур, отдельные элементы и условия применения контрольных процедур. Фактически контрольные процедуры входят в механизм системы сдержек и противовесов судебной и исполнительной власти. Так, с точки зрения формы процессуального документа заявления и жалобы рассматриваются по разным правилам (ГПК РК, Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»).  И суть не только в разных нормах, но и в бремени доказывания в связи с защитой нарушенных прав и свобод граждан [10, с.170].

Названная проблема подведомственности дел связана  с обеспечением конституционности как нормативных правовых актов, так и действий органов (должностных лиц). При этом контроль может быть непосредственным (когда отменяется акт), так и опосредованным (когда приостанавливается действие акта). И хотя в Законе РК «Об административных процедурах» (ч. 2 ст. 5) говорится о том, что противоречащие требованиям Конституции РК и законодательству акты являются недействительными, но масса фактов признания их таковыми сопряжена со специальными процедурами. Так, в соответствии с требованиями Закона РК «Об административных процедурах» должностные лица могут осуществлять возложенные на них функции: 1) от имени конкретного должностного лица, государства в порядке единоличного распорядительства; 2) от имени конкретного государственного органа и его структурных подразделений (как в порядке единоличного распорядительства, либо в коллегиальном порядке), а применительно к Кодексу об административных правонарушениях речь идет как о судье, так и о суде (ст. ст. 539, 541 КоАП РК). Возникает корректный вопрос: от чьего имени осуществляется контроль и принимается решение? Путем логического толкования можно сделать вывод - от имени судьи административного суда. Вместе с  тем, следует обратить внимание на то, что законодатель в статьях КоАП РК указывает то на суд, то на судью (ст. 541 и др.).

В этом контексте  на административного судью налагаются необходимые полномочия, которые  надлежащим образом следует применять  при применении контрольных процедур (особенно при подготовке, рассмотрении и вынесении постановления или определения - ст. ст. 643, 646, 648-651 КоАП РК). Аналогичные проблемы исполнения, применения контрольных процедур возникают при обеспечении исполнения судебных, административных решений (постановлений, правовых актов). Указанное соотношение контрольных процедур, обеспечивающих исполнение судебных и административных решений, является одной из важных теоретических проблем административной юстиции.

Действующее законодательство (административное, налоговое, таможенное и др.) устанавливает не только формы контроля, но и соответствующие контрольные процедуры, многие из которых не всегда обеспечивают надлежащую защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц. И в этом контексте необходимо дальнейшее совершенствование законодательства.

Проведенное исследование проблем реализации контрольных  процедур позволяет сделать вывод  о том, что следует обратить внимание на общность отдельных элементов  контрольных процедур и условий  их применения.

Контрольные процедуры  применяются теми структурными подразделениями (должностными лицами), которые не принимали служебные документы. Тем самым исполнение правовых актов, служебных документов можно обеспечить путем постоянного совершенствования контрольных полномочий, соответствующих процедур. Отметим, что попытки законодателя систематизировать процедуры контроля в одном законопроекте так и не увенчались успехом. При этом проблема дублирования контроля со стороны разных органов так и не разрешена.

Подподраздел  пятый второго подраздела «Социальные  процедуры» раскрывает природу социальных процедур. Анализ социальных процедур позволяет выявить особенности права в целом. Подчеркивая социальную значимость административной и судебной жалобы, правомерно отмечается, что они различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения [11, с. 13]. С подобным утверждением следует согласиться, поскольку если в суде первой инстанции не предполагается состязательность сторон, то такой принцип может быть востребован. Из содержания ст. 664 КоАП РК можно сделать вывод о том, что судья может вынести новое определение по делу. Возникает ряд вопросов, связанных не только порядком обжалования (опротестования), но сохранившимися понятиями, которые не отвечают самой процедуре. И, кроме того, есть особенность в порядке пересмотра постановлений (определений), вступивших в законную силу. КоАП РК не устанавливает возможность принесения надзорной жалобы, фактически это ходатайство, которое может быть поддержано Генеральным Прокурором, его заместителем, прокурорами областей и приравненных к ним прокурорами и их заместителями. Конкретизируя особенности общей, административной и специальной жалоб важно отметить, что такая классификация не направлена на их противопоставление, а позволяет  усилить защиту прав физических и юридических лиц. Об этом свидетельствуют как положения Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и КоАП РК.

На наш взгляд, не во всех случаях удается определить порядок рассмотрения обращений: а) в соответствии с Законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»; б) в соответствии с КоАП РК, ГПК РК, УПК РК. Нередко органы констатируют, что законодательные акты могут содержать пробелы или применение понятий в разных контекстах (например, запрещение деятельности лицом, не имеющим специального разрешения и запрещение деятельности - как меру административного взыскания). Именно потому следует различать, что в общем порядке жалоба может быть подана любым лицом, а в специальном порядке - только лицом, которое привлекается к административной ответственности. Полагаем важным отметить, что социальные процедуры в рамках закона регламентируют порядок рассмотрения и таких жалоб, которые прямо или косвенно затрагивают субъективные права граждан, о чем свидетельствует статистика решений Конституционного Совета и других органов.

В шестом подподразделе второго подраздела «Коллизионные процедуры» представлены отличительные особенности данного вида процедур. Несмотря на накопленный опыт рассмотрения жалоб, обращений и практику правового регулирования имеется немало нерешенных проблем, которые имеют непосредственное отношение к процедурам. В этой связи особого внимания заслуживает Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» от 12 января 2007 г. По версии законодателя под обращением понимается предложение, заявление, жалоба, запрос или отклик. Однако по закону жалоба - право требования о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов, об устранении неправомерных действий должностных лиц, а также отмене незаконных решений (п. 13 ст. 1 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»). Данная норма корреспондирует ч. 1 ст. 34 КоАП РК, когда должностные лица могут быть привлечены к ответственности в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими служебных обязанностей.

Таким образом, приходим к следующим выводам: 1)  жалоба - право требования; 2) жалобы могут быть классифицированы на общие, административные и специальные; 3) рассмотрение жалоб регламентируется законами и при их удовлетворении наступают определенные правовые последствия (восстановление прав, свобод и законных интересов и отмены решений, признанных противоречащими Конституции РК, законодательству РК); 4) действие Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» не распространяется на порядок обжалования незаконных действий и актов, для которых установлены иные правила, предусмотренные КоАП РК, УПК РК, ГПК РК.

Специалисты отмечают, что жалоба и заявление являются разными процессуальными документами, соответственно порядок производства также может быть различным [12, с. 83].  И по этой причине жалоба не рассматривается по правилам ГПК РК.

Законодатель  придерживается сложившихся подходов и понятий, по версии которого заявление - официальное обращение граждан в органы для реализации субъективных прав (Указ Президента РК, имеющий силу Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 19 июля 1995 г.). Действующий Закон РК «О порядке обращений физических и юридических лиц» содержит более расширенную версию заявления, которое рассматривается как ходатайство лица о содействии в реализации его прав и свобод или прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе субъектов, рассматривающих обращения, должностных лиц, либо критика их деятельности. На наш взгляд, в данном определении «заявления» объединены такие понятия, как «ходатайство», «сообщение». Если ранее путем заявления пытались отделить такую форму обращения от жалобы, новая версия заявления такие границы явно размывает. К тому же сообщения или заявления согласно ст. 634 КоАП РК рассматриваются как поводы для возбуждения дела. Учитывая подобные обстоятельства, отличие заявления от жалобы является условным, соответственно и порядок рассмотрения дела должен быть связан с процессуальной свободой обжалования, оспаривания действий и решений. Только таким образом можно подтвердить, что подобное право требования является неотчуждаемым правом гражданина. Необходимо обратить внимание на то, что законодатель может вводить те или иные ограничения в реализации права требования (заявления, жалобы), а соответственно и влиять на пересмотр решений (например, исключительный порядок пересмотра вступивших в законодательную силу постановлений - ст. 672 КоАП РК). И хотя специалисты полагают, что право на жалобу не имеет ограничений, думается, что такие ограничения имеют место [11, с. 10].

Таким образом, коллизионные процедуры призваны снять  неопределенность, обеспечить необходимое решение и применяются в случаях, когда возникают несоответствия между  актами, обладающими разной и одинаковой юридической силой. Фактически такие процедуры определяют ясность,  каким актом следует руководствоваться в решении дела [13, с. 65].

Вместе с тем, в законодательстве об административных правонарушениях сохраняются коллизии, которые необходимо урегулировать с помощью специальных процедур: 1) установить основания для наложения одного и того же взыскания в качестве не только основного, но и дополнительного (ч. 2 ст. 46  КоАП РК приостановление либо запрещение деятельности применяется как основное, так и дополнительное); 2) определиться, в каких случаях за одно административное правонарушение может быть наложено одно основное либо одно основное и одно дополнительное; 3) изменить правило, по которому судья не может изменить квалификацию деяния лицом, составившим протокол о совершении административного правонарушения; 4) пересмотреть рассмотрение таких дел, как производство по делам об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), поскольку гражданское дело, рассмотренное в суде первой инстанции по правилам гл. 26 ГПК РК в вышестоящих судах подлежит рассмотрению по правилам Кодекса об административных правонарушениях. Правильней было бы исключить гл. 26 из ГПК РК и включить ее в КоАП РК.

Данные выводы, бесспорно, связаны с совершенствованием мер административного воздействия и обеспечения исполнения тех решений, которые сопряжены с коллизионными процедурами. В этой связи, контроль за обеспечением решений, на наш взгляд,  нельзя рассматривать вне реформы правовых основ  административной деятельности [7, с. 6]. Достаточно напомнить о том, что Закон РК «Об административных процедурах» содержит противоречивые положения, которые не «вписываются» в административную реформу, объявленную Президентом РК Н.А. Назарбаевым. Так, ст. 1 данного закона предоставляет возможность не только издавать акты, определяющие общеобязательные правила поведения, но и управлять, регулировать общественно значимые отношения и контролировать соблюдение указанных правил. Для обеспечения эффективности коллизионных процедур, как минимум необходимо сокращать число истребуемых документов, административных инстанций и указание конкретного органа (его должностного лица), правомочного принимать окончательное решение (например, для согласования инвестиционного проекта необходимо до 49-ти согласований).

Седьмой подподраздел второго подраздела «Смешанные процедуры» посвящен признакам и порядку применения смешанных процедур в правоприменительной деятельности. Подобные процедурные предписания вынуждают орган государственного управления, судью административного суда к тому, чтобы избирать четкую с правовой точки зрения форму действия, которая наиболее эффективна, экономична и отвечает требованиям принципов административного производства.

Несмотря на относительную разработанность  проблем судопроизводства, многие ведущие специалисты полагают, что судебная реформа должна основываться на принципиально новых подходах. Так, в законодательстве достаточно длительное время существует понятие «производство по делам об административных правонарушениях». На наш взгляд, такой подход был оправдан, поскольку все были заинтересованы в единых рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях, рассматривались ли они в судебном или административном порядке. В административных органах «накапливались» свои нюансы рассмотрения дел об административных правонарушениях. На данный момент 37 различных административных органов уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, за исключением дел, указанных в ст. 541 КоАП РК. Соответственно имеются не только определенные различные особенности административного производства, но и статуса участников производства. Достаточно напомнить, что в административном производстве отсутствуют принципы состязательности производства, что влияет на правовое положение лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.

Таким образом,  смешанные процедуры имеют ряд характерных признаков: они составляют часть управленческой деятельности (реализационные функции); их содержанием является деятельность по применению норм отраслей права (административных и иных); они входят в систему различных производств (административного, гражданско-процессуального и др.); они связаны с деятельностью субъектов, имеющих специфический материально - и процессуально-правовой статус, режим исполнения обязанностей которых предполагает совершение активных правовых организационных действий (наложить взыскание, прекратить противоправные действия, обеспечить явку в суд, орган и т.д.).

В восьмом  подподразделе второго подраздела «Регистрационные процедуры» показано значение регистрационных процедур, призванных обеспечить охрану прав граждан и их законных интересов, а также полномочия юридических лиц на какое - либо благо. Регистрационные процедуры могут быть самостоятельной ценностью либо включены в производство по осуществлению регистрационных действий [14, с. 81]. Особенность этих процедур заключается в том, что в одних случаях регистрируются факты или явления, в других - процессы, динамику этих явлений. Их значение заключается в обеспечении государственного контроля за законностью регистрируемых действий и фактов.

В девятом  подподразделе второго подраздела «Упрощенные процедуры» раскрываются характерные особенности упрощенных процедур, выражающиеся в  справедливом, законном обращении должностных лиц с людьми, поскольку подобные процедуры инициируются чаще административными органами, их должностными лицами. Трудно найти процедуру, содержащую норму о справедливости и должном поведении. Чаще всего такие требования содержатся в документах, определяющих правила этического поведения. Хотя в контексте интересов «обывателя» возникает вопрос,  рассмотрены ли процедурами все действия, которые проявляются в поведении должностных лиц? Необходимо обратить внимание на то, что законодатель не уделяет достаточного внимания перечню возможных действий должностных лиц, ограничиваясь описанием тех решений, которые могут быть приняты по результатам дела.

На данный момент нет единого законодательного акта, определяющего статус юридических  служб в государственных и иных органах, хотя подобная заявка была прописана в одной из первых программ правовой реформы в Казахстане. На наш взгляд, законодательство об административных процедурах должно дать описание различных процедур, в том числе и упрощенных.

В подразделе 2.3 «Правотворческие процедуры» предлагается критический взгляд на правотворческие процедуры. Ранее министерства участвовали в правотворческой деятельности путем издания нормативных приказов и иных документов (правил, инструкций). Указ Президента РК от 29 сентября 2004 г. № 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» усиливает роль министерств в ведомственном правотворчестве. Усиление этой роли не следует противопоставлять правотворческой деятельности Правительства РК. Как Правительство, так и министерства обладают такими полномочиями, которые отвечают требованиям суверенетизации и иерархии правовых актов.

Определенные  сложности могут возникнуть при  определении перечня стратегических и иных функций,  поскольку Закон РК «Об административных процедурах» не учел и не учитывает эти аспекты.

Полагаем, что  в концепции административной реформы  следует предусмотреть более  реальные рецепты участия населения  в управлении и решении социально-экономических проблем. Эти меры следует рассматривать с позиции совершенствования организации и деятельности органов. На наш взгляд, данная перспектива проявляется в установлении прозрачности работы всех государственных органов, тем более что этот вариант разрабатывается процедурой «электронного правительства».

К сожалению, предпроектный  этап подготовки  нормативных правовых и индивидуальных актов не урегулирован в законодательном порядке, следовательно, эту проблему предстоит решить в контексте реализации административной реформы.

Подраздел 2.4 «Контроль за исполнением правовых актов и  административных действий» посвящен рассмотрению вопросов совершенствования путей контроля по улучшению качества работы органов государственного управления, защиты прав граждан и иных лиц, а также осуществлению администрирования на законных основаниях. Подобные процедуры не лишены недостатков. В последние годы специалисты  обращают внимание на то, что формальные требования контроля, в конечном счете, могут привести к ситуации, когда контроль осуществляется ради контроля, результатом которого может быть информационный поток (отчеты, справки, ревизии и другие служебные документы). Нельзя  не заметить «сильное» присутствие ведомственного подхода. Закон содержит «порок», согласно которому государственные органы осуществляют от имени государства: 1) издание актов, 2) управление и регулирование социально значимых общественных отношений, 3) контроль за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения (ст. 1 Закона РК «Об административных процедурах»), то есть орган принимает решение, исполняет и контролирует.

В ходе подготовки концепции развития законодательства РК обращалось внимание на то, что в  законодательстве не установлено, что  считать контрольной, а что –  надзорной деятельностью. Основные проблемы связаны с упорядочением форм контроля, периодичностью проверок и решений, принимаемых по итогам проверок.

Третий  раздел «Современное состояние и  практика применения административных процедур за рубежом» посвящен сравнительно-правовому анализу современного состояния и практики применения административных процедур за рубежом.

В подразделе 3.1 «Особенности применения административных процедур в США» исследуются особенности применения административных процедур в англо-саксонской системе права на примере США. Представляют интерес положения, согласно которым предотвращаются необоснованные посягательства на частную жизнь индивида. Административное агентство  может изъять из публикации такие информационные фрагменты, которые затрагивают частные интересы. Но подобные изъятия из документов должны быть законными и обоснованными. Эти особенности административных процедур США связаны с гибкими возможностями их не только в государственном управлении, но и судопроизводстве. Отчасти такие возможности имеют участники производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого административным судьей в Республике Казахстан (ст. 24 КоАП РК).

Достоинством  административной процедуры США  являются, с одной стороны, гласность, публичность и доступность, с другой - бремя доказывания своей невиновности ложится не на граждан, а на административные учреждения.  По законодательству РК об административных правонарушениях подобные варианты допускаются в исключительных случаях (незаконного ареста, незаконное принудительное лечение).

В подразделе 3.2 «Административные процедуры  в Великобритании» рассматриваются особенности административных процедур в Великобритании. Особенность административных процедур в Великобритании в первую очередь связана с формами проявления административной юстиции. Процедура рассмотрения административными трибуналами устанавливается специальными положениями и регламентами, но которые принимаются административными органами. И хотя единого административного кодекса или иного акта не существует, соответствующие регламенты должны основываться на принципах гласности, состязательности, непосредственного участия заинтересованных сторон. Вместе с тем, процедуры, по которым работают трибуналы, имеют ряд общих моментов с деятельностью административных судей Республики Казахстан. Во-первых, в обоих вариантах не ведется протокол заседания. Во-вторых, в ряде случаев дело рассматривается в упрощенном порядке, при отсутствии адвоката и участников производства. Множество нерешенных проблем понимания различных административных процедур подталкивает к их разрешению в контексте континентально-европейских представлений.

В подразделе 3.3 «Административные процедуры  в Федеративной Республике Германии» показана характеристика основополагающих моментов административной юстиции ФРГ. Исследовав особенность германской юстиции, мы пришли к выводу, что она не ограничивается контролем применения нормы (Франция), а обеспечивает судебную защиту прав граждан, но при этом существуют определенные ограничения. По нашему мнению, при всей рациональности немецкой процедуры, она носит межгосударственный и сложный характер. Полагаем, что подобные официальные процедуры необходимы в случаях сложных комплексных дел. Сам подход понятен, но не следует «сбрасывать со счетов» следующее:  1) при толковании конкретных норм должностные лица вводят понятия, которые не дают точного объяснения;  2) административные органы не ограничиваются простым исполнением закона, а претворяют в жизнь политическое решение. Не думаем, что подобный опыт следует заимствовать, так как административные органы являются исполнительными органами. Соответствующие предложения по классификации государственных функций исключают административные органы и их функции из политических. Так, в абз. 14 ст. 19 Основного закона ФРГ содержится требование максимального исключения из практики «непоправимых административных решений», которые являются следствием популистских политических действий, обусловленных административным усмотрением.

Полагаем, что  замечания немецких специалистов могут быть востребованы, в той мере, в какой они являются конструктивными. Некоторые из немецких административных процедур являются «тяжеловесными» и в руках бюрократического аппарата они могут быть использованы против интересов граждан. Так, в 2004 г. в судах Республики Казахстан было рассмотрено 6820 дел об оспаривании решений, действий и бездействия органов государственной власти, по 75,6 % эти заявления были удовлетворены. Все это свидетельствует о том, что соответствующие процедуры нуждаются в пересмотре.

В подразделе 3.4 «Административные процедуры  во Франции» изучается особенность применения административных процедур, связанная с деятельностью административных трибуналов и других государственных органов Франции. По мнению специалистов, французская модель административной юстиции - это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель регулировать конфликты, споры между гражданами и органами государственного управления, отличительной чертой которой является обеспечение судебного контроля за деятельностью администрации [15, с. 96].

Думается, что  модель административной юстиции Франции  не является удачной и вызывает ряд  вопросов, которые нуждаются в  анализе. На наш взгляд, не очень  понятна процедура обеспечения  исполнения решения административных судов и государственного совета. Эти органы могут запретить какую-либо деятельность, но не вправе обязывать аппарат (должностных лиц) к каким-либо действиям. Фактически означает, что бремя доказывания возлагается на потерпевшее лицо (гражданина, организацию).

К сожалению, не очень понятна идея отказа в участии  адвокатов в административных производствах, тем более что идеи прямо противоположные  возникают в Казахстане. В материалах межведомственной комиссии Республики Казахстан по совершенствования административного законодательства были предложения о лишении прав осуществлять защиту самим участникам, а такое право закрепить за профессиональными юристами.

В республиканском  законодательстве Казахстана достаточно часто используются положения «на  основании и во исполнение», а законодательстве Франции и иных стран континентальной системы права применяются сложные, замысловатые выражения «такое применение правовых средств, при которых достигаются цели, противные данным средствам». Подобные экзотические формулировки затрудняют разграничение публичного и частного права. Вполне возможно, что в зарубежном законодательстве содержатся требования запрета сверхформализма, а сам запрет сводится к подчинению процессуального права материальному. В этих случаях процедурные правила имеют собственную ценность и самостоятельность.  

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  

Проведенное в  диссертации исследование теоретических  и практических проблем  административных процедур  позволило сделать ряд ключевых выводов о государственном управлении и административном судопроизводстве.

Во-первых, в  государственной деятельности все  чаще испытывается потребность в  административных процедурах при совершении властных управленческих действий и  правовых актов.

Во-вторых, необходимы соответствующие критерии, определяющие структуру административной процедуры.

В-третьих, административные процедуры необходимы для совершенствования: 1) деятельности государственных и  иных служащих, оказывающих публичные  услуги населению; 2) координацию деятельности различных государственных органов, как в рамках «одного окна», так и иных случаях; 3) защиты интересов физических и юридических лиц в административных органах и судах.

В-четвертых, необходимы административные процедуры, разграничивающие организационные, процессуальные действия административных и судебных органов как в плане применения мер обеспечения производств, так и мер наказания.

В-пятых, необходима типологизация административных процедур, которая бы опиралась на единые критерии (когда применять, на каких условиях, основаниях, кем применять и в какие сроки и т.д.).

В-шестых, вопросы  типологизации и систематизации административных процедур еще не привлекали к себе внимание различных специалистов, следовательно, необходимо ясное, понятное определение содержания административных процедур.

В-седьмых, рассматривая административные процедуры в контексте  государственного управления, можно  сказать, что процедуры состоят  из процедурных правил, юридических  действий и актов, а также тех  стадий, которые обеспечивают последовательность действий.  

СПИСОК  ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ  

1. Административные  процедуры, связанные с образованием  органов государственного управления  и государственных должностей // Сборник научных трудов Семипалатинского  юридического института. Вып. 1. - Семипалатинск, 2002. - С. 145-157 (0,8 п.л.).

2. Административные  процедуры в обеспечении прав  граждан // Проблемы становления  правового государства и конституционный  процесс в Республике Казахстан:  сб. материалов республиканской научно- теоретической конференции, посвященной 70-летию академика НАН РК М.Т. Баймаханова. - Алматы, 2003. - С. 247-249 (0,3 п.л.).

3. Обеспечение  принуждения при правонарушениях  и иных случаях // Высшее юридическое  и гуманитарное образование: концепции  и модели: сб.  материалов научно- практической конференции. - Семипалатинск, 2004. - С. 163-167 (0,3 п.л.).

4. Административные процедуры и управленческий процесс // Интеграционные процессы России и Казахстана: экономические и правовые аспекты: сб. материалов международной научно-практической конференции. - Семипалатинск, 2005. - С. 168-173 (0,3 п.л.).

5. Некоторые  аспекты регулирования административных  процедур // Проблемы защиты прав  и свобод человека и гражданина  в Республике Казахстан (опыт  правового моделирования): сб.  материалов международной научно- практической конференции. - Семипалатинск, 2005. - С. 143-152 (0,6 п.л.).

6. Административные  процедуры в правотворчестве  // Экономика и право Казахстана. - 2005. - № 5. - С. 35-37 (0,1 п.л.).

7. Административные процедуры (сравнительный анализ) // Экономика и право Казахстана. - 2005. - № 6. - С. 33-34 (0,1 п.л.).

8. К вопросу  об административных процедурах (сравнительно- правовой анализ) // Теоретические  и практические вопросы демократизации  казахстанского общества: сб. материалов международной научно- практической конференции, посвященной 15-летию Независимости Казахстана. - Алматы, 2006. - С. 129-132 (0,3 п.л.).

9. Административные  процедуры – результат абстрагирования  // Экономика и право Казахстана. - 2007. - № 13. - С. 36-41 (0,3 п.л.).

10. Административные  процедуры в системе административно-  правовых знаний // Экономика и  право Казахстана. - 2007. - № 13. - С. 41-43 (0,2 п.л.).

11. Исполнительная  власть: полномочия и процедуры  исполнения власти. Учеб. пос. - Семей, 2007. - 284 с. (17,8 п.л.).

12. Сущность административных  правоприменительных процедур // VIII Сатпаевские чтения: сб. материалов международной научной конференции. -  Павлодар, 2008. - С. 260-266 (0,4 п.л.).

13. Правотворческие  процедуры // Социально-экономические и правовые аспекты развития региональной экономики: сб. материалов международного форума. - Семей, 2008. - С. 126-129 (0,2 п.л.).

14. Переговорно-согласительные  процедуры // Сборник материалов  республиканской научно-теоретической конференции молодых ученых. - Астана, 2008. - С. 50-51 (0,1 п.л.).

15. Административные  процедуры Республики Казахстан  и Франции (сравнительный анализ) // Вестник университета им. Д.А.  Кунаева. - 2008. - №1. - С. 65-68 (0,2 п.л.).

16. Функциональные процедуры как разновидность административных процедур // Правовая реформа в Казахстане. - 2008. - №4 (44). - С. 12-13 (0,2 п.л.).

17. Особенности  применения административных процедур  в США // Модернизация высшего  образования и науки: пути и  перспективы инновационного развития: сб. материалов международной научной конференции, посвященной 70-летию Почетного ректора КазНПУ им. Абая академика НАН РК Садыкова Т.С. - Алматы, 2008. - С. 595-599 (0,2 п.л.).

18. Социальные  процедуры (теоретико-правовые аспекты) // Высшее юридическое образование, наука и правовая экспертиза: история и современность: сб. материалов республиканской научно-практической конференции, посвященной 70-летию высшего юридического образования в Казахстане. - Астана, 2008. - С. 98-101 (0, 2 п.л.).

19. Контрольные  процедуры Республики Казахстан  // Реформирование образования: национальные  приоритеты и поиски их решений:  сб. материалов международной научно- практической конференции. -  Тараз: ТарГПИ, 2008. - С. 224-227 (0,2 п.л.).

20. Правовое регулирование регистрационных процедур Республики Казахстан // Национальное законодательство Республики Казахстан: пути дальнейшего развития: сб. материалов международной научно- практической конференции. - Астана, 2008. - С. 317-319 (0,3 п.л.).

21. Упрощенные процедуры: понятие, проблемы и тенденции // Актуальные проблемы Отечественной истории на современном этапе: сб. материалов международной научно- практической конференции, посвященной 70-летию д.ю.н. профессора Абуева К.К. - Кокчетав: Кокчетавский государственный университет им. Ш. Уалиханова, 2008. - С. 341-344 (0, 2 п.л.).

22. Административные  процедуры в Федеративной Республике  Германии // Социально-экономическая  и политическая модернизация  Казахстана – фактор повышения  благосостояния населения: сб. материалов международной научно- практической конференции. - Семей, 2008. - С. 247-250 (0,2 п.л.).  

Итого по диссертации  опубликовано работ общим объемом 23,5 п.л.  

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ  

<!--[if !supportLists]-->1.                Выступление Президента РК на совещании по вопросам проведения административной реформы от 17 сентября 2004 г. // www.zakon.kz / our/news/news.asp?id=28139<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->2.                Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. – М.: Наука, 1988. – 272 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->3.                Лав М.К. Административное право в Соединенных штатах // Верховенство права. - М.: Прогресс, 1992. -  237 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->4.                Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Пер. с англ. Сост. В.И. Лафитский / Под ред. и со вст. ст. О.А. Жидкова. - М.: Прогресс Универс, 1993. - 768 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->5.                Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. - М.: Юристь, 2002. - 410 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->6.                Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: НОРМА - ИНФРА, 2001. -  304 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->7.                Рекомендации участников международной научно-практической конференции // Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития: сб. материалов международной научно-практической конференции.  - Алматы, 2005. - С. 5-7.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->8.                 Послание Конституционного Совета РК о состоянии конституционной законности в Республике Казахстан // Казахстанская правда. -  2006, 22 июня. -  № 155 (25126).<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->9.                Тихомиров Ю.А. Правоприменение: от стихийности к системе // Журнал российского права. - 2007. - № 12. - С. 27-37.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->10.           Ахметшиева М., Нам Г. Вопросы судебного обжалования уведомлений налоговой проверки и действий (бездействий) должностных лиц органов налоговой службы // Нам Г.М. Обжалование актов органов налоговой службы по законодательству Республики Казахстан. Комментарии к статьям НК РК, КоАП РК и ГПК РК. - Алматы: Норма-К, 2005 . - С. 169-174<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->11.           Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть Общая - М.: БЕК, 1993. - 301 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->12.           Нам Г.М. Обжалование актов и действий органов налоговой службы по законодательству Республики Казахстан. Комментарий к статьям НК РК, КоАП РК и ГПК РК - Алматы: Норма-К, 2005. - 184 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->13.           Нугманова Э.А. Развитие административно-процессуального законодательства: проблемы и перспективы // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. -  2007. - № 1(5). -  С. 170-174<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->14.           Материалы республиканских семинаров 2002 года - Алматы, 2002. - 175 с.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->15.           Боботов С.В. Правосудие во Франции. Учеб. пос. - М.: ЕАВ, 1994. - 197 с.<!--[endif]-->  

ТҮЙІНДЕМЕ  

Шішімбаева  Сәуле Серікқанқызы  

Әкімшілік рәсімдер (теориялық- құқықтық аспектілері)  

12.00.02- конституциялық  құқық, муниципалдық құқық, әкімшілік  құқық, қаржылық құқық  

Ұсынылып отырған  диссертацияда Қазақстан Республикасында  алғашқы рет әкімшілік рәсімдерді сипаттайтын  сауалдарды қамтитын және заң әдебиетінің жетістіктеріне сүйенген ғылыми зерттеу жүргізілген.

Арнайы теориялық-құқықтық зерттеу объектісі-әкімшілік және әкімшілік-іс жүргізу қатынастарына  қатысушылардың құқыққа сай мінез-құлқының заңды түзілістері болып табылатын әкімшілік рәсімдерді қолданумен байланысты қатынастар жүйесі.

Зерттеу нысанасы-құқық  шығармашылығы, атқару және юрисдикциялық  қызмет барысында әкімшілік рәсімдерді атқару және сақтауды белгілейтін құқық  нормалары.

Зерттеу мақсаты-рәсімдердің құқықтық мәнін және олардың мемлекеттік органдардың қызмет етуін, басқару шешімдерін қабылдауды, азаматтардың құқықтары мен еркіндіктерін сақтауды, мемлекет мүдделерін қорғауды қамтамасыз етудегі әлеуеті.

Осыған байланысты әкімшілік рәсімдерді қолдану тәжірибесіне баға беру; әкімшілік рәсімдердің жүйелі белгілерін негіздеу және «Әкімшілік рәсімдер туралы» Қазақстан Республикасы Заңын жетілдіру жөнінде ұсынымдар әзірлеу; құқық қолдану қызметіндегі әкімшілік рәсімдерді дамытудың тұжырымдамалық үлгісін негіздеу іспетті міндеттер қойылды.

Диссертациялық  зерттеу жүргізудің негізгі әдістері ретінде әлеуметтік үдерістерді  танып білудің тарихи, логикалық, салыстырмалы-құқықтық және өзге әдістері қолданылды.

Зерттеудің тәжірибелік  мәні ғылыми еңбектің нәтижелерін құқық шығармашылығы, құқық қолдану, сондай-ақ «Әкімшілік құқық» және «Әкімшілік әділет» пәндерін оқыту барысында пайдалану мүмкіндігінде.

Қазіргі заманға  сай зерттеуге сүйеніп жасалған алдыға қойылған міндеттердің теориялық  талдауы қорғауға төмендегі қағидаларды ұсынуға мүмкіндік берді:

1. Әкімшілік  рәсімдердің әлеуеті мынадай  аспектілер шеңберінде мүмкін  болмақ:

- әкімшілік рәсімдер  мемлекеттік басқару, адам және  азаматтың құқықтары мен еркіндіктерін  қамтамасыз ету саласында әкімшілік  құқықтың жоғарғы қалыптарын қамтамасыз етудің маңызды заңды құрылымы;

- әкімшілік рәсімдердің  құқықтық негізгі жалпыға міндетті  мінез-құлық ережелерін анықтайтын  актілерді шығаруды қамтамасыз  ету, оларды үйлестіру және  атқару бойынша рәсімдердің қызметтері  мен элементтері тұрғысынан зерттеуді талап етеді;

- құқық шығармашылығы,  құқық қолдану, бақылау қызметіндегі  әкімшілік рәсімдердің құқықтық  негізіне өзіндік ерекшеліктер  тән;

- әкімшілік рәсімдер  құрылымы, олардың белгілі іс  жүргізу шеңберінде атқарылуы  туралы қолданудың өзекті мәселелерін зерттеу тұрғысынан туындаған нақты түсінік қажет.

2. Әкімшілік  рәсімдер-құқық нормаларын жүзеге  асырудың негізгі талабы. Оларды  қолданудың шектерін айқындау  үшін түрлерін зерттеп, жіктеу  қажет. Белгілі бір рәсімдер  болған жағдайда ғана атқару органдарының іс-әрекеттері, шешімдерінің орындылығы мен заңдылығы жайында сөз қозғауға болады. Осындай талдау әкімшілік құқықты оң және әлеуметтік мағынамен толықтыру келешегін көруге мүмкіндік береді.

3. Әкімшілік  рәсімдер санатын әр түрлі  тұрғыдан зерттеу атқару билігі органдарының тәртібі ретінде мойындалған рәсімдердің мемлекет пен қоғам әрекеттестігінің жаңа жағдайында сала аралық мәнге ие болатыны және құқықтық шындықты тану, жеке және заңды тұлғалардың заңды мүдделерін, құқықтары мен еркіндіктерін қамтамасыз ету сайманы ретінде пайдаланылуы мүмкіндігі туралы қорытынды жасауға жағдай туғызады.

4.  Әкімшілік рәсімдердің мәні мемлекеттік басқару үлгісімен байланысты болғанымен, атқару билігі органдарының өкілеттіктерімен тепе-тең емес, олар мемлекеттің басқару және қорғау қызметі арасындағы байланыстырушы буын болып табылады. Сондықтан стратегиялық, жүзеге асыру, бақылау функцияларының өзара байланыстарын атап көрсетіп қана қоймай, сонымен қоса органдардың, олардың құрылымдарының әр түріне қатысты рәсімдер арқылы бөлудің маңызы зор.

5. Зерттеудің  жан-жақтылығын қамтамасыз ету  мақсатында рәсімдердің әкімшілік  және әкімшілік-іс жүргізу құқығындағы  басқаруға ықпал ететін «сегменттері»  ретіндегі орны мен ролін айқындауға, құқықтың осы салаларында мәжбүрлеу және юрисдикцияны қамтамасыз етуге мүмкіндік беретін шет елдердің тәжірибесіне терең талдау жасалды. Нәтижесінде билік органдары қызметін құқықтық қамтамасыз ету және мемлекеттік басқару функциялары ерекшеліктерін ескеретін және    әкімшілік рәсімдер, регламенттер туралы заңнаманы жетілдіру бойынша ұйымдастыру-құқықтық шаралар қатарын қарастыратын «Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік биліктің атқару органдарындағы   әкімшілік рәсімдер мен регламенттер туралы» Қазақстан Республикасы Заңы Тұжырымдамасының жобасы әзірленді.

Диссертациядағы әкімшілік рәсімдердің теориялық-құқықтық аспектілерінің теориялық және тәжірибелік  мәселелерін зерттеу:

1) әкімшілік  рәсімдерді дамытудың қазақстандық  ілімі материалдық-құқықтық және  іс жүргізу амалдарын қамтуы тиіс; 2) азаматтардың басқару және құқықтарын, міедеттері мен заңды мүдделерін қорғауға мөлшерлес қатысуы мәселелерінің құқықтық ауқымын әзірлеген батыс әкімшілік-құқықтық жүйелері тәжірибесін ескерген жөн; 3) автор ұсынып отырған әкімшілік рәсімдердің жіктелімі аталған өзекті мәселені зерттеудегі кемістіктің орнын толтыруға мүмкіндік береді; 4) автор әзірлеген «Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік биліктің атқару органдарындағы   әкімшілік рәсімдер мен регламенттер туралы» Қазақстан Республикасы Заңы Тұжырымдамасының жобасы (жаңа редакциясы) республикадағы мемлекеттік биліктің атқару органдарын құқықтық қамтамасыз етуге бағытталғанын атап көрсетуге мүмкіндік туғызды.  

SUMMARY  

Shishimbayeva Saule Serikkanovna  

Administrative court  proceedings (theory and law aspects)  

12.00.02 – constitutional law; municipal law; administrative law; financial law  

In given thesis the science research covering a wide complex of questions characterized the administrative proceedings and based upon  law science progress  is implemented in Kazakhstan for the first time.

The object of the special theory –and-law research is the system of administrative relations mediated by using administrative proceedings that are the legal constructions of lawful behaviour by the participants of administrative and  administrative-judicial relations.

The subject of the research is the legal regulations, defining the execution and observance of administrative proceedings in the course of  law-creative, executive and jurisdictive activity.

The purpose of the research is the study of law nature of administrative proceedings and their potential in guaranteeing the functioning the State bodies, taking administrative decisions, keeping citizen’s rights and freedoms and defending the interests of the State.

Hence, the following problems are stated; to estimate the practice of using administrative proceedings; to substantiate the system signs of administrative proceedings and to propose some recommendations upon improvement of  the Law of the Republic of Kazakhstan. «About Administrative Proceedings»; to substantiate the conceptual model in the development of administrative proceedings in legal using.

In the capacity of the main methods of using the thesis research , it was used the historic, logic, comparative-legal and other methods in epistemology of social proceedings.

The practical valley of the research is its possibility of using the results of given work  in legal-creative and legal-using activity and  also in teaching such subjects as «Administrative Law» and «Administrative Justice».

The theoretical analysis of given problems, based on up-to-date research, is allowed to  present the following tenets for defence of a thesis;

<!--[if !supportLists]-->1.                The potential of administrative proceedings can be done within the limits of the following aspects:<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-                     administrative proceedings are important  legal constructions in guarantee high standarts of administrative law in the sphere of state governing, in guarantee citizen’s right and freedom;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-                     the legal nature of administrative proceedings requests the study in context of functions and elements of proceedings upon publication acts defining compulsory regulations for all; their con-cordance and execution;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-                     the legal nature of administrative proceedings in legal-creative, legal-using and control activity has its own features;<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->-                     it is necessary to have clear idea about the structure of administrative proceedings, their real execution within definite judicial limits in the contexts of researching the problems of using.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->2.                Administrative proceedings are the main request of realization of legal regulation. It is necessary to investigate their types and to  give the qualification for defining their limits. Only in the presence of one or another proceeding  it is possible to affirm about validity and legality of actions and decisions of government executive bodies. Such analysis makes it possible to see the perspective of ‘filling’  administrative law by positive and social sense.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->3.                Investigation of the cathegory of administrative proceedings from various positions leads to the conclusion that the proceedings, recognized  as the order of work  by executive bodies in new conditions of interaction between government and society has co-operative meaning and can be used as instruments of cognition of legal reality and right and freedom quarantee and also as defence of legal interests of physical and juridical persons.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->4.                The essence of administrative proceedings even if it is connected with the model of government ruling , but is not the identical  with powers of executive bodies, it is the links between administrative and protective activity  of the State. That is why it is important not only  the ascertainment of intercommunication of strategic, realization and control functions, but  their differentiation with the help of proceedings, as applied to each type  of body and its structures.<!--[endif]-->

<!--[if !supportLists]-->5.                Provided  complex investigation, all-round analysis of the foreign countries methods was held, it is allowed to reveal  the place and role of  proceedings in administrative and administrative-judicial law, as segments,  actively influenced upon  administration, the guarantee compulsion and jurisdiction in these legal branches. As a result , the conception  of projects of the Republic of  Kazakhstan  Law «About administrative proceedings and regulations in the executive bodies of the Republic of  Kazakhstan»  was worked out. It was directed to legal providing activity of  government bodies  and fore-seen for a number of legal organized measures upon improving legislation about administrative proceedings regulations with due regard of features in the functions of  State Administration.<!--[endif]-->        

Carried in given thesis research of theory and practice problems of theory and legal aspects of administrative proceedings let us establish: 1) Kazakh doctrine of development of administrative proceedings must combine material, legal and judicial approaches; 2) it is important to take into account the experience of the west administrative legal systems which worked out legal scales to the questions of proportionate participation of citizens in administration and defence of rights, duties and legal interests; 3) Classification of administrative proceedings, proposed by the author, can make up a lack of investigation in this problem; 4)worked out by the author, the conception of project (new editorship)  of the Law of the Republic of Kazakhstan ; About  administrative proceedings and regulations in executive bodies of State  Power in the Republic of Kazakhstan’ is directed to legal guarantee  of executive bodies  in the Republic.