Уроки землеустройства Столыпинской земельной реформы

Уроки землеустройства Столыпинской земельной  реформы 

(К  100-летию с начала проведения)

The Lessons Learnt of Land Management of Stolypin Land Reform

Сергей  Волков

Sergei Volkov

Все земельные  реформы в России в XVIII-XX веках  были связаны со становлением, упорядочением и регулированием земельной собственности, землевладения и землепользования. Они проводились, прежде всего, в политических или экономических интересах людей, находящихся у власти, и выражали экономические пожелания господствующих классов. При этом земельное законодательство, на основе которого осуществлялись земельные реформы, лишь протоколировало эти интересы и пожелания, а через механизм землеустройства они материализовывались на местности и проявлялись в существенном увеличении экономического благосостояния устроителей земельных реформ.

Если исходить из того, что эффективность земельных  реформ зависела от того, насколько  они выражали волю всего народа, живущего на земле, то условно успешными  до революции 1917 года можно назвать  лишь две: Генеральное межевание, начатое во времена Екатерины II и длившееся со специальным межеванием почти 100 лет с 1765 по 1861 годы, и земельные преобразования, проведенные в период правления Александра II, устанавливающие новые начала общественного устройства жизни крестьян, вышедших из крепостной зависимости, осуществленные с 1861 по 1905 годы.

В ходе Генерального и  специального межеваний в России фактически впервые инструментальными  методами были закреплены границы землевладений  и землепользований, что означало оформление и защиту со стороны государства прав земельной собственности, а также предоставление возможности реализовать эти права в ходе оборота земельных участков (купли-продажи, наследования, дарения и др.).

При осуществлении крестьянской реформы на основе одноименного Манифеста Александра II, крестьяне выходили из крепостной зависимости, выкупали надельные земли, становились их собственниками. Земельная реформа шла под большим давлением правительства.

По состоянию на 1 января 1866 года по 31 губернии было произведено разверстывание угодий для 1648496 душ. Только за 1861 – 1862 годы около 4 млн. крестьян отказались подписывать уставные грамоты, не соглашаясь с барщинными и оброчными повинностями или плохими по качеству землями, выделяемыми им, они требовали полной свободы от помещиков.

Помещики старались  затянуть этот процесс, оставляли себе лучшие по качеству земли. В одной  из своих работ В.И. Ленин так  описывал землеустроительные действия того времени: «Крестьянские земли  отмежевывали от помещичьих так, что крестьяне переселялись на «песочек», а помещичьи земли клином вгонялись в крестьянские, чтобы легче было благородным дворянам кабалить крестьян и сдавать им земли за ростовщические цены». В результате даже через 20 лет после реформы 1861 года примерно 15% бывших помещичьих крестьян оставались временнообязанными.

Оценка земельной реформы, проведенной в России правительством П.А. Столыпина (1906-1911 годы), до настоящего времени не является однозначной. С  одной стороны, считается, что сам  П.А. Столыпин, исходя из своих высказываний, считал «народ темным», в связи с чем земельная реформа и ликвидация многовекового общинного землепользования в России, разрушила традиционный уклад жизни крестьянства, была проведена без учета воли народа, не привела к улужению его благосостояния и к заявленным темпам роста сельского хозяйства.

С другой стороны, сторонники земельной реформы считали, что  создание хуторской и отрубной систем землевладения позволит перейти  от старых малоэффективных форм общинного  земледелия к прогрессивным европейским системам ведения хозяйства, основанным на частной собственности крестьян на землю, их интересе в развитии производства и росте своих доходов.

Известно, что  начало земельной реформе положил  Именной Высочайший указ, данный Сенату 4 марта 1906 года, содержащий следующие положения:

а) об учреждении Комитета по землеустроительным делам при  Главном управлении землеустройства  и земледелия;

б) об учреждении губернских и уездных землеустроительных комиссий;

в) об упразднении комитета по земельным делам.

Комитет по землеустроительным делам создавался для организации  и направления деятельности губернских и уездных землеустроительных комиссий в целях оказания помощи Крестьянскому  банку в выполнении возложенных  на него Манифестом от 3 ноября 1905 г. «Об отмене выкупных платежей» задач по покупке крестьянами земель. Комитет был учрежден при Главном управлении земледелия, устройства и землевладения под председательством главного управляющего названным ведомством в составе: одного из товарищей (заместителей) главного управляющего, управляющих Государственным дворянским земельным и Крестьянским банками, представителей министерств императорского двора и уделов, внутренних дел, финансов, юстиции, Главного управления землеустройства и земледелия, государственного контроля (по одному от каждого из этих министерств и ведомств).

Губернские и уездные  землеустроительные комиссии были образованы для исполнения землеустроительных действий по переделу земли, а также  содействию в устранении недостатков  существующего землевладения и землепользования с учетом особых условий отдельных местностей. Их возглавляли в губерниях губернаторы, в уездах - предводители дворянства.

Главному управляющему землеустройством и земледелием  было предоставлено право испрашивать  кредиты: а) на содержание землеустроительных комиссий; б) на содержание необходимых для их работ землемеров и техников; в) на оказание населению денежной помощи.

Основным документом Столыпинской реформы, направленным на ликвидацию общинной формы землепользования и насаждение хуторско-отрубной системы, стал Именной Высочайший указ Николая II, данный Сенату 9 ноября 1906 года. Согласно ему крестьянин имел право со своим наделом выйти из общины, а сельским обществам он предоставлял право большинством в две трети голосов производить полную разверстку земель на хуторские и отрубные участки.

Земля крестьян, вышедших из общин, переходила в личную собственность главы семьи (домохозяина). Прежний семейный принцип общинного землепользования заменялся личным наследственным правом собственности на землю. Это право было закреплено Законом от 15 ноября 1906 года, который разрешил землевладельцам сдавать свои наделы под залог Крестьянскому банку.

К 1910 году Правительство  не устраивали темпы проведения земельной  реформы. Она тормозилась из-за недостаточных объемов землеустроительных работ и противодействия со стороны части крестьянства.

В этой связи законом  от 14.06.1910 года «Об изменении и  дополнении некоторых постановлений  о крестьянском землевладении» были приняты дополнительные меры по разложению общины и образованию хуторов. Независимо от желания крестьян общины, которые в течение 24 лет не осуществляли передела земель, считались перешедшими к подворному владению. Каждый двор получал право закрепить в личную собственность все земли, которыми пользовался, в том числе незаконно присоединенные. Кроме того, он имел право требовать от общества выделения земель в одном месте взамен многочисленных чересполосных участков, разбросанных на значительном расстоянии друг от друга, что, по сути дела, требовало передела всей общинной земли.

Раздел земли на хутора и отруба допускался даже при условии, если этого требовала только пятая  часть домохозяев. По Закону каждый, получивший землю в личную собственность, мог свободно ею распоряжаться дарить, закладывать, завещать, продавать.

Земельные преобразования, проведенные правительством П.А. Столыпина, позволяют сделать следующие  выводы относительно землеустройства.

1. Землеустройство  является основным механизмом  осуществления земельной реформы и перехода к новому земельному строю, представляющему собой систему общественного и государственного устройства, характеризующуюся определенными земельными отношениями и соответствующей политической организацией их регулирования. Не случайно, в своей работе 13 сентября 1913 года В.И. Ленин писал: «Землеустройство помогает только сильным, а голытьбу губит…Землеустройство - это колесница, в которой сидит сильный и давит пораженных».

Содержание столыпинского  землеустройства определялось Законом  о землеустройстве, одобренным Государственным советом, Государственной думой и утвержденным Николаем II 29 мая 1911 года, а также Положением о землеустройстве, принятым в развитие этого закона и изданным в 1912 году.

В ходе реформы была значительно  укреплена землеустроительная служба, налажен землеустроительный процесс, для осуществления землеустроительных действий были выделены значительные денежные средства.

Так, за 7 лет, с 1906 по 1913 годы включительно, на содержание землеустроительных организаций было отпущено около 63 млн. руб., на выдачу крестьянам ссуд и пособий при землеустройстве - свыше 22 млн. руб. Если добавить расходы на мелиоративные работы и агрономическую помощь, а также ассигнования из средств казенного Крестьянского банка, то получится, что общая сумма затрат Правительства значительно превысила 100 млн. руб.

После того как было принято  Положение о землеустройстве, масштабы землеустроительных работ с каждым годом расширялись. По данным Главного управления землеустройства и землевладения  на 1 января 1915 года к землеустроительным работам было привлечено уже около 7000 землемерных чинов, свыше 3300 землеустроителей и до 7000 гидротехников. Камеральная обработка планов выполнялась 800 чертежниками губернских чертежных. К этому времени в землеустроительные комиссии поступили ходатайства о землеустройстве от 5795540 дворов. По 60,6% из них была закончена подготовка проектов, 43,8% проектов было перенесено в натуру и 33,9% проектов было утверждено, то есть они получили юридическое завершение.

2. Землеустроительные работы, осуществленные с 1906 по 1916 годы, показали, что землеустройство из чисто технического действия по межеванию земель, превратилось в систему политических, экономических и организационно-хозяйственных мероприятий, способных изменить земельный строй государства.

В Государственной Думе, говоря о роли землеустройства в  осуществлении земельных и аграрных преобразований Председатель Совета Министров  П.А. Столыпин заявил: «Землеустроительные  начинания правительства имеют  не только экономическое, но и глубоко общественное и политическое значение».

Так, за 10 лет, предшествовавших революции 1917 года, хутора и отруба были устроены на площади 16 млн. десятин  для 1612690 крестьянских хозяйств (10,5% их общего числа). Часть хуторов и  отрубов (18,5%) были устроены на банковских и казенных землях, все остальные на надельных. В устройстве хуторов и отрубов, индивидуализации и разделении крестьянства правительство хотело найти опору, так как революция 1905 года показала, что общинное крестьянство больше не поддерживало царского режима.

3. Устройство хуторов  и отрубов происходило путем  добровольного или принудительного  разверстывания надельной крестьянской  земли на старопахотных землях, а также в процессе переселения  крестьян в восточные районы  страны (Сибирь, Казахстан). С этого времени землеустройство рассматривалось как неотъемлемая составная часть (атрибут) переселенческих мероприятий, без которого невозможно было организовать миграцию населения.

Переселение крестьян было частью земельной реформы. В первые годы переселенцам выдавали пособия, были установлены льготы для проезда по железной дороге и свободный выход из общины. Переселенческое движение охватило все центральные губернии России. Если до 1905 года ежегодно в среднем переселялось 70 тыс. человек, то в 1906-1911 годы – в целом 7500 тыс. Однако с 1909 года большое число переселенцев стало возвращаться назад, так как в местах переселения не было необходимых условий для жизни. Не получая от государства должной помощи или не справляясь с ведением хозяйства на малопригодных землях, которые располагались среди лесов, болот, глухой тайги, без воды, в условиях полнейшего бездорожья, огромные массы переселенцев окончательно разорялись и пополняли армию батраков в деревнях и безработных в городах. В целом по России поток возвратившихся переселенцев в 1910 году составил 30-40% их общего числа, а в 1911 году - 60%.

4. С 1906 года было положено  начало комплексному землеустройству.  В этот процесс стали включать  не только определение границ (как при межевании), но и работу  со всем землевладением и землепользованием, даже с их системами, отраслями, специализацией хозяйств, расселением, производством, всей инфраструктурой (дорогами, скотопрогонами, водопоями и т. д.). Землеустройство стало решать вопросы, связанные с образованием и упорядочением землевладений и землепользований новых сельских хозяйств, населенных мест и др.

С 1906 года термин «землеустройство»  в России стал прочно входить во все сферы общественной деятельности (политику, образование, науку, экономику).

В период Столыпинской реформы в практику землеустроительной деятельности вошла также разработка проектов землеустройства. В дальнейшем ни одно действие по перераспределению земель, образованию новых и реорганизации существующих землевладений и землепользований, осуществлению переселенческих мероприятий согласно Положению о землеустройстве (1912года) в России не осуществлялось без проектов землеустройства.

5. Правительство России  хорошо понимало значение землеустройства  для земельной реформы, а ученый  мир, различавший понятия «землеустройства» и «межевания», после Столыпинской реформы окончательно определился в их существе.