Комиссия по правам человека

Развитие систем стимулирования участия  представителей национальных меньшинств в избирательном процессе в международном  праве и правоприменительной  практике зарубежных государств (автор: Исмаилов Б.И.)

Текст статьи / Развитие систем стимулирования участия представителей национальных меньшинств в избирательном процессе в международном праве и правоприменительной практике зарубежных государств (автор: Исмаилов Б.И.) 

Исмаилов Б.И.,2008[1]

Современные международные документы содержат ряд важных положений, направленных на обеспечение участия национальных меньшинств в политической жизни. Национальное законодательство также обеспечивает регулирование в этой области, включающее парламентское представительство, участие национальных меньшинств в парламентской, управленческой деятельности и отправлении правосудия, различные формы автономии и др.

В международном  праве давно ведутся поиски универсального понятия меньшинства, но до настоящего времени они были безуспешными. Что касается понятия этнических, религиозных и языковых меньшинств, норма о защите прав которых была включена в ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., то и здесь наблюдается значительный разброс мнений.

В Европе, например, государства-члены Совета Европы не достигли согласия в трактовке  данного понятия. В Пояснительном  докладе к Рамочной конвенции  о защите национальных меньшинств указывается, что «на данном этапе не представляется возможным дать такое определение, которое получило бы общее одобрение (пункт 12)».

В качестве ориентира обычно используется определение, предложенное в Рекомендации Парламентской  Ассамблеи Совета Европы 1201 (1993) «О дополнительном Протоколе о правах национальных меньшинств в Европейской конвенции о правах человека».

В ст.1 проекта Протокола предусматривалось, что выражение «национальные  меньшинства» относится к группам лиц, которые проживают на территории государства и являются гражданами данного государства, имеют давнюю, неизменную и устойчивую связь с этим государством; обладают явно выраженными этническими, культурными, религиозными или языковыми характеристиками; являются, несмотря на меньшую численность по сравнению с остальным населением страны в целом или отдельного ее региона, достаточно представительными; стремятся сообща сохранить все то, что составляет их общую идентичность, включая собственную культуру, традиции, религию или язык.

В научной  литературе наиболее признанным является определение, автором которого является известный юрист – специалист в области международного права Франческо Капоторти. По его мнению, под меньшинством в смысле ст.27 Пакта понимается «меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой – граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точки зрения характеристиками, отличающимися от характеристик основной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности с целях сохранения своей культуры, своих традиций, своей религии или своего языка».[2]

Это определение  отражает как объективные, так и  субъективные стороны понятия и  содержит четыре критерия для выделения национального меньшинства: первый критерий носит численный характер; второй – качественный: худшее положение меньшинства по отношению к большинству; третий - наличие специфических этнических, религиозных или языковых характеристик; четвертый критерий – осознаваемое чувство солидарности.[3]

Данное  определение исключает из числа  защищаемых лиц ст.27 Пакта иммигрантов  и иностранцев, или так называемые «новые меньшинства». Нетрудно заметить, что международно-правовой подход к национальным меньшинствам, носит достаточно специфический характер, поскольку группы   лиц , обладающих явными  и  признаваемыми всеми этническими отличиями, но не являющихся гражданами данного государства не образуют национального меньшинства.

С точки  зрения международного права защита национальных меньшинств является частью международной защиты прав человека  и , соответственно, областью международного сотрудничества. На это прямо указывает, например, ст.1 Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, принятой Комитетом Министров Совета Европы 10 ноября 1994 г.

Обязательства по защите национальных меньшинств содержатся в конвенциях  и  декларациях Организации Объединенных Наций, а также в документах Совещания по безопасности и  сотрудничеству в Европе, в частности в Копенгагенском документе от 29 июня 1990 года. Существуют также региональные соглашения по защите национальных меньшинств: Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Комитетом Министров Совета Европы 10 ноября 1994 г. (далее Рамочная Конвенция)  и  Европейская хартия языков регионов  и  меньшинств Совета Европы от 5 ноября 1992 г. Однако ни один из этих актов не содержит определения понятия национального меньшинства. Отсутствует определение понятия национального меньшинства  и  Декларации о защите национальных меньшинств, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 г.

Следует отметить, что само существование этнических, культурных, языковых  и  религиозных отличий не обязательно порождает национальные меньшинства, поскольку решение о признании меньшинствами групп на территории каждой страны оставлено за государством. Таким образом, с точки зрения международного права, национальные меньшинства есть там, где их существование признано государством, в противном случае на эти объективно существующие меньшинства не распространяются международные документы  и международная защита. Кроме того, на основе выработанного наукой международно-правового определения понятия «меньшинства»  и  международных нормативных актов каждое государство принимает собственное определение. Так, в связи с отсутствием в Декларации о защите национальных меньшинств, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 г., определения понятия меньшинства, немецкая делегация заявила, что ФРГ признает в качестве меньшинств только особым образом отграниченные, специфические группы, которые долгое время проживают на территории государства. По мнению немецкой делегации, определения понятия не должны вести к тому, чтобы живущие на территории государства иностранные граждане образовывали параллельные сообщества. В Заявлении правительства ФРГ по поводу Рамочной  конвенции  Совета Европы о защите национальных меньшинств было отмечено, что в ней не содержится определения понятия национальных меньшинств  и , следовательно, это - прерогатива государств-участников.

Конвенция об обеспечении  прав  лиц ,  принадлежащих  к национальным меньшинствам, принятая в рамках  СНГ  21 октября 1994 г., в ст.1 установила, что «под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон  и  имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традиции отличаются от основного населения Договаривающейся Стороны». Таким образом, для определения национального меньшинства в  Конвенции   СНГ  применяется три взаимодополняющих критерия: постоянное проживание, гражданство данной страны  и  отличие от основного населения по указанным в  Конвенции  признакам (этническое происхождение, язык, культура, религия или традиция). В ней отсутствует прямое указание на критерий численности, поскольку видимо его сочли включенным в само понятие меньшинство, а также нет оценки положения данного меньшинства (недоминирующее или доминирующее). Однако с правовой точки зрения в данном определении все не столь очевидно, как кажется на первый взгляд. В  Конвенции   СНГ  не раскрывается понятие «основного населения», как группы, по сравнению с которой остальное население считается меньшинством. Между тем это понятие может трактоваться не только как численно, но  и  как социально и/или политически доминирующая этническая, религиозная, языковая, культурная группа в государстве.

Данная  Конвенция также не распространяется на иностранцев, постоянно проживающих  на территории данного государства, и на другие этнические и иные группы, не отвечающие указанным в ней  критериям (например, на кочевников, не проживающих постоянно на территории одного государства).

В основу определения «национального меньшинства» в  Конвенции  положены объективные критерии, но вопрос о принадлежности лица к национальному меньшинству решается самим индивидом, исходя из субъективного индивидуального выбора. Защита прав  лиц  в данной сфере предполагает, во-первых, что никого нельзя принудить рассматривать себя в качестве члена национального меньшинства, даже если он отвечает указанным выше объективным критериям, во-вторых, принадлежность к национальному меньшинству не влечет для индивида неблагоприятных последствий (принцип недискриминации).

Следует отметить, что в основу определения  понятия меньшинства заложен  подход, направленный на всеобъемлющий  охват понятия меньшинств, который  включает все типологическое и видовое разнообразие, базируется на общих критериях. Такие критерии, несмотря на то, что некоторые из них вызывают споры, уже в международной практике выработаны. Это:

Количественный  критерий. Большинство авторов придерживаются точки зрения, что для того, чтобы группа могла быть признана меньшинством, она должна быть меньше по численности остальной части населения. Такое мнение представляется весьма резонным уже потому, что оно напрямую вытекает из этимологии слова "меньшинство"[4].

Однако  встречаются ситуации, когда ни одна из групп не составляет большинства,  и  меньшинство, чтобы развить свои отличительные черты, должно быть достаточно многочисленным. Так, большинство может быть столь рассредоточенным, что оказывается не в состоянии отстаивать свои права в данном регионе. Более того, некоторые группы могут представлять собой меньшинство с точки зрения всего населения страны в целом, однако являться большинством в определенных регионах  и  проводить там дискриминационную политику.

Критерий  недоминирования. В доктрине существует мнение, что защита меньшинств оправдана только тогда, когда меньшинство не занимает господствующего положения. Конечно, критерий недоминирования, а значит, невозможности в полной мере развивать в государственной  и  общественной жизни свои культурные, религиозные  и  языковые особенности, а также отстаивать свои интересы в государственных институтах, является той "путеводной нитью", с помощью которой мы можем идентифицировать меньшинство в данном государстве.

Критерий  дискриминации.  И . П. Блищенко  и  А. Х. Абашидзе полагают, что "критерий дискриминации является основным не только для международной защиты, но  и  для определения самих меньшинств, нуждающихся в защите". В этой связи интересен взгляд российских ученых, которые при определении национальных меньшинств в  СНГ , особенно принимая в расчет их доминирующее  и  недоминирующее положение, предложили ввести критерий дискриминации "наций и народов в том или ином регионе". Авторы, понимая, что данный признак ограничивает объем понятия "национальное меньшинство" и что в реальной жизни есть меньшинства, которые не подвергаются дискриминации, однако, считают, что "вышеназванный подход оправдан тем, что те национальные меньшинства, которые не подвергаются дискриминации, не подпадут под международную защиту, ибо необходимость такой защиты отсутствует"[5].

Критерий гражданства. Одним из важных критериев для определения меньшинства является наличие у членов группы гражданства данного государства. Необходимость такого критерия объясняется тем, что лишь в этом случае государство может юридически обоснованно защищать права как отдельного лица, так и группы, которую эти лица составляют.

Подкомиссией по предупреждению дискриминации и  защите национальных меньшинств было отмечено, что статус меньшинства  признается лишь за гражданами данного  государства и эмигранты не входят в это понятие[6]. Данной точки зрения придерживаются большинство ученых, занимающихся разработкой понятия меньшинства.

Качественным  критерием меньшинства, отличающим его от большинства населения в государстве, является обладание устойчивыми этническими, религиозными и языковыми характеристиками. Иначе говоря, группы, обладающие отличными этническими, религиозными и языковыми характеристиками, могут образовывать этнические, религиозные и языковые меньшинства; это не исключает того, что у одной из общностей может встречаться совокупность всех или некоторых характеристик. Такой подход применен в документе Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., в разделе IV которого упоминаются преимущественно национальные меньшинства, в то время как в действительности речь идет о различных меньшинствах.

Специфическим критерием определения меньшинства является так называемое "индивидуальное отношение" или "проявление, пусть даже косвенно, чувства солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религий и языка"[7]. Представители меньшинств могут выразить свою самобытность двумя способами. Первый - когда группа стремится сохранить свои характерные особенности; такое чувство солидарности обычно проявляется в тех случаях, когда группе в течение длительного времени удается сохранять свои отличительные черты. Вторая форма самоидентификации связана с принятием решения о принадлежности или непринадлежности к меньшинству. Некоторые члены меньшинств могут предпочесть ассимиляцию - это их право, и никто - ни меньшинство, ни большинство - не должен препятствовать им. Тут необходимо отметить, что если меньшинство встречает препятствия на пути ассимиляции, то тут мы имеем дело с дискриминацией, а не с защитой самобытности.

Упор на субъективный элемент определения - интересная альтернатива поиску только объективных характеристик. Г. Альфредсон полагает: "Субъективная часть имеет три уровня: идентификация группы, решение индивидуума о его принадлежности к меньшинству, принятие этого индивидуума самим меньшинством"[8].

Что же касается систем стимулирования участия  представителей национальных меньшинств в избирательном процессе международно-правовую основу общего характера для участия национальных меньшинств в политической жизни составляют нормы и принципы, содержащиеся в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о предупреждении геноцида и наказании за него, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международном пакте о гражданских и политических  правах , Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений и в других соответствующих международных документах, которые были приняты на всемирном или региональном уровне, и международных документах, заключенных между отдельными государствами. В Уставе ООН провозглашено, что одной из основных целей данной организации является поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка или религии. Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. содержит норму о том, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными Декларацией, включая и политические права, «без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения». Эта идея реализуется и в других международно-правовых актах. Наряду с этими документами общего характера имеются и специально посвященные защите национальных меньшинств. В преамбуле Декларации ООН о правах лиц,  принадлежащих  к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года было подчеркнуто: ООН считает, что «поощрение и защита прав лиц,  принадлежащих  к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, способствуют политической и социальной стабильности государств, в которых они проживают», а «постоянное поощрение и осуществление прав лиц,  принадлежащих  к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, в качестве неотъемлемой части развития общества в целом и в демократических рамках на основе верховенства закона способствовало бы укреплению дружбы и сотрудничества между народами и государствами». Статья 2 Декларации содержит положение о том, что «лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, в порядке, не противоречащем национальному законодательству». На государства же возлагается обязанность принимать при необходимости меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли в полной мере  и эффективно осуществлять все свои права человека  и  основные свободы без какой бы то ни было дискриминации  и  на основе полного равенства пред законом (ст.4). В статье 27 Международного пакта о гражданских  и  политических  правах  установлено: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные  и  языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию  и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». Обязательства по защите национальных меньшинств содержатся  и  в других конвенциях  и  декларациях ООН, а также в документах Совещания по безопасности  и  сотрудничеству в Европе, в частности в Копенгагенском документе от 29 июня 1990 года. Эти положения воспроизводятся  и развиваются  и  в региональных документах. В частности, в ст.4 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, принятой Советом Европы, устанавливается, что «Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической  и  культурной жизни полное  и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству,  и  лицами, принадлежащими к большинству населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение  лиц ,  принадлежащих  к национальным меньшинствам». А ст.15 гласит: «Стороны обязуются создавать необходимые условия для эффективного участия  лиц ,  принадлежащих  к национальным меньшинствам, в культурной, общественной  и  экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые их касаются». Реализация данных положений ложится на государства-участники, в том числе  и  виде издания национальных нормативных актов.

В соответствии с  принципами международного права избирательное  законодательство должно гарантировать  равенство для  лиц ,  принадлежащих  к национальным меньшинствам, что предполагает запрещение любой дискриминации в отношении них. В частности, национальные меньшинства должны иметь возможность создавать политические партии. Нормы, определяющие границы округов  и  процентного порога, не должны создавать препятствий для вхождения  лиц ,  принадлежащих  к меньшинствам, в избираемый орган.

Создание  условий для широкого представительства  национальных меньшинств в парламентах  приветствуется Копенгагенским документом СБСЕ (1990г.), Варшавскихрекомендациях, способствующих участию национальных меньшинств в избирательном процеccе ОБСЕ (2001г.), Рамочной конвенцией Совета Европы о защите национальных меньшинств (1994 г.), Лундскими рекомендациями ОБСЕ об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999г.), Руководящими принципами относительно выборов (принятых Венецианской комиссией на 51-й пленарной сессии, Венеция, 5-6 июля 2002 г.), Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и  свобод  в  государствах-участниках  СНГ (2002г.) и  др .

Так в  параграфе 5.2 Варшавских рекомендаций закреплено, что «…исключительные обстоятельства, такие, как необходимость предоставления национальным меньшинствам … возможности быть более широко представленными в органах власти, могут служить обоснованием для принятия мер, направленных на расширение избирательного права для этих граждан» (стр. 16). Эти же положения заложены в «Принципах Европейской комиссии за демократию через право», I, 2.4.b: «Особые правила, гарантирующие места для представителей национальных меньшинств или обеспечивающие исключения из критериев обычного распределения мест… в принципе не противоречат равному избирательному праву».

Также в параграфе 5.2 Варшавских рекомендаций определено, что «…в исключительных случаях национальные меньшинства или другие группы, недостаточно представленные в органах власти, могут получить преимущество в результате применения мер, направленных на увеличение их репрезентативности … Представительству национальных меньшинств можно способствовать посредством устранения барьеров, мешающих их участию в общественных делах. Однако где необходимо представительство национальных меньшинств может также увеличиваться за счет принятия более активных мер, таких, как … резервирование или выделение мест в органах власти, включая законодательную, исполнительную, судебную, и административную ветви власти…» (стр. 37).

«Если адекватной репрезентации национальных меньшинств невозможно добиться посредством  применения элементов избирательной  системы или другим похожим образом, представительство меньшинств может быть расширено непосредственно за счет особой организации процесса голосования. Считается, что такие меры не нарушают принцип равного избирательного права, если они используются с законной коррективной целью для расширения участия представителей меньшинств в национальной политической жизни» (стр. 70-71).

В Руководящих  принципах относительно выборов (принятых Венецианской комиссией на 51-й пленарной  сессии, Венеция, 5-6 июля 2002 г.) отмечается: «Некоторые меры, принимаемые для  обеспечения минимальной представительства меньшинств либо путем резервирования за ними определенной доли мест, либо посредством исключений из обычных правил распределения мест (например, неприменения процентного порога к партиям, представляющим национальные меньшинства), не нарушают принцип равенства. Можно также предусмотреть, чтобы граждане, принадлежащие к национальным меньшинствам, имели право голосовать как за общий список, так и за список национальных меньшинств. При этом ни от кандидатов, ни от избирателей нельзя требовать указания принадлежности к тому или иному национальному меньшинству».

Поскольку правовое регулирование политического  участия национальных меньшинств связано  не только с провозглашением и  обеспечением равноправия, но и с  определенными льготами, необходимо уточнить, к кому относятся положения о национальных меньшинствах и таким образом очертить круг затрагиваемых правовым регулированием  лиц . Содержание, которое вкладывается в понятие «национальное меньшинство» в социологии, истории, антропологии, политологии и даже разных правовых дисциплинах существенно различается. Разработка данного понятия в международном праве связана с необходимостью отграничить данную категорию с целью правовой защиты соответствующих групп населения, поэтому некоторые общности, являющиеся национальными меньшинствами в обыденном смысле или признаваемые таковыми в других науках, с точки зрения международного права таковыми не являются. Типичный пример этого – иностранцы, которые могут образовывать и образуют во многих странах этническую общность, но при этом они не являются ею в правовом смысле, т.е. не могут рассчитывать на правовую защиту в качестве национального меньшинства.

Национальные механизмы стимулирования участия представителей национальных меньшинств в избирательном процессе.

Специалистами выделяются следующие основных направления правового регулирования участия национальных меньшинств в политической жизни. Это: Система предоставления преимуществ при участии в выборах, квотирование мест в Парламенте, Установление пропорций представительства различных этнических групп в парламенте, Голосование в парламенте с учетом мнения этнических групп, Принятие специальных законодательных актов направленных на защиту прав представителей национальных меньшинств, Учреждение институтов уполномоченных по правам национальных меньшинств, предоставление особых привилегий автономиям, Предоставление возможности участвовать в выборах соотечественникам, Поддержка национальных диаспор за рубежом.

Провозглашение  в международных актах принципа равноправия, политических прав и запрета дискриминации, в том числе по этническому признаку, создает определенную правовую основу для участия национальных меньшинств в политической жизни на равных основаниях с основным этносом. Однако, как правило, возможности у них разные, и формальное равенство обеспечивает отсутствие только наиболее грубых форм дискриминации на этнической почве. Значительные различия в социальном статусе и возможностях различных этнических групп воспроизводятся, в том числе в политической сфере, в силу инерционности социальных процессов, трудностей существования меньшинств в условиях доминирования иной и поддерживаемой государством культуры, предубеждений в отношении меньшинств и часто недостаточности их материальных ресурсов. Доступ национальных меньшинств в политический истеблишмент обеспечивается, как правило, специальными мерами и усилиями, как неформальными, так и установленными нормативными актами. Если говорить о неформальных возможностях политического участия, то политические партии национальных меньшинств повышают свои шансы представительства, сотрудничая с общенациональными партиями. Например, в Австрии, некоторые словенские партийные организации заключают предвыборные соглашения с общенациональными партиями. Следует однако отметить, что неформальные институты далеко не всегда обеспечивают интересы национальных меньшинств (в частности и потому, что для заключения такого рода соглашений нужно желание с обеих сторон).

В этом смысле формализация участия национальных меньшинств не только предпочтительна для последних, но нередко является и единственным способом обеспечения их политического участия. Правовые механизмы «выравнивания возможностей» для обеспечения участия национальных меньшинств и защиты их интересов могут создаваться как на стадии избирательного процесса, так и в самом парламенте.

По мнению Г. Андреевой Система предоставления преимуществ при участии в выборах состоит, прежде всего, в освобождении партий национальных меньшинств от выполнения требований, преграждающих путь в парламент малочисленным партиям[9]. Такая практика существует, например, в ФРГ. Согласно п. 6 параграфа 6 Федерального закона о выборах при распределении мест по земельным спискам учитываются только те партии, которые получили не менее пяти процентов всех отданных на территории Германии действительных вторых голосов (в ФРГ каждый избиратель на федеральных выборах получает два голоса: первый для голосования в избирательном округе, второй – для голосования по общенациональным избирательным спискам) или получили депутатский мандат не менее чем в трех избирательных округах. Однако это положение не применяется к спискам, подаваемым партиями национальных меньшинств. Аналогичные положения существуют и в некоторых земельных законах о выборах.

Следует, однако, отметить, что здесь не существует единой политики и принципов законодательства на федеральном и земельном уровнях. Так, в Конституции земли Шлезвиг-Гольштейн  содержатся довольно подробные положения о национальных меньшинствах датчан и фризов, однако по земельному избирательному закону от пятипроцентного барьера освобождено полностью только датское меньшинство.

В Саксонии охране меньшинств посвящены две статьи Конституции, причем в ст.5 проводится различие между меньшинствами, имеющими германское гражданство, которым гарантируется защита, и иностранными меньшинствами, интересы которых «будут уважать». Ст.6 посвящена правам национального меньшинства сорбов, однако партии и партийные объединения сорбов не освобождены от требований пятипроцентного барьера.

В Конституции Бранденбурга имеется специальная статья с  названием «Права сорбов» (ст.25), которая  содержит гарантии со стороны государства  по обеспечению культурной автономии сорбов, «действительному политическому участию сорбского народа», включая законотворчество, требования к закону, регулирующему правовой статус сорбов, а также норму об использовании сорбского языка в местах проживания сорбов и описание цветов сорбского флага. В этой земле для сорбов установлено освобождение от пятипроцентного барьера. В Нижней Саксонии имеются небольшие группы лиц, говорящих на языке фризов, однако нижнесаксонское законодательство не предоставляет им никакого особого статуса. Таким образом, земельное законодательство отражает иные концепции меньшинств, отличающиеся от федерального уровня. В немецкой литературе отмечается, что таким образом государство гарантирует разным группам меньшинств разные права, и возникает в связи с этим проблема увязывания политики в отношении национальных меньшинств с принципом равноправия.

Другой способ обеспечить представительство национальных меньшинств, которые не могут в силу малочисленности  попасть в парламент на общих  основаниях, состоит вквотировании. Институт квотирования в избирательном процессе явление довольно распространённое в мировой правоприменительной практике. В зарубежных странах существуют квоты для представителей от национальных меньшинств, институтов гражданского общества, женщин и президентские квоты.

Так Законодательные квоты для представителей национальных меньшинств в парламенте предусмотрены законодательством 52 стран. Законодательные квоты (от 1 до 10 мест) для представителей национальных меньшинств в нижней палате Парламента предусмотрены в 35 странах мира, в том числе в Бельгии, Дании, Индии, Иране, Италии, Казахстане, КНР, Пакистане, Португалии, Хорватии, Румынии, Словении, Сербии, Финляндии и др.

Квоты для  национальных меньшинств в верхней  палате Парламента предусмотрены законодательствами 17 стран мира.

Законодательные квоты для женщин введены в 24 странах.

В Бельгии из 71 членов Сената 21 избираются Советами фламандских, французских и германоязычных Сообществ.

В Великобритании 26 членов Палаты Лордов религиозные деятели.

В Словении установлены квоты для членов верхней палаты - Национального совета:

22 – для представителей местных интересов;

6 – для представителей некоммерческих организаций;

4 – для представителей работодателей;

4 – для представителей работников и

4 – для фермеров и независимых профсоюзов.

В соответствии с изменениями и дополнениями в избирательное законодательство Республики Казахстан (2007г.) В Казахстане девять из 107 мест в Мажилисе (Нижней палате парламента) принадлежит Ассамблее Народа Казахстана в которую входят представители 130 этнических групп, исповедующих 45 конфессий.

Считается что система квот в определенной мере противоречит либеральной традиции, однако в некоторых случаях их использование неизбежно. Так, например, в Индии традиционно резервируется 2 места для представителей англо-индийской общины, которые в силу малочисленности не были бы представлены в стране с миллиардным населением. Из недавно введенных квот можно отметить Бельгию. На конституционном уровне установлено, что определенная часть сенаторов от разных лингвистических групп должна проживать на день выборов в двуязычном регионе Брюссель-столица. Таким образом, обеспечивается этническое равновесие в представительстве. Квотирование применяется и в некоторых постсоциалистических государствах. Так, в Словении автохтонному итальянскому и венгерскому национальным сообществам гарантируется целый ряд политических прав, в том числе и в отношении политического представительства. Статья 64 Конституции Словении 1991 г. устанавливает: «Национальные сообщества непосредственно представлены в представительных органах местного самоуправления и в парламенте». Эта норма применительно к общенациональному парламенту конкретизирована в ст.80, согласно которой «в Государственное собрание всегда избирается по одному депутату от итальянского и венгерского национальных сообществ». Законодательное регулирование участия этнических и национальных сообществ и меньшинств имеется в Хорватии. Для национальных и этнических меньшинств, численностью менее восьми процентов населения республики установлена квота в пять депутатских мест в парламенте (остальные меньшинства должны быть представлены пропорционально численности).

Близким к квотированию является такой способ обеспечения политического представительства меньшинств, как законодательное установление пропорций представительства различных этнических групп в парламенте. Он был избран, например, на Кипре. Согласно ст.62 Конституции 1960 г. из 50 депутатов, составляющих парламент, 70 процентов избирается греческой общиной, а 30 – турецкой общиной из представителей каждой общины в отдельности.

По  пути установления пропорций пошла  и Бельгия, причем в этой стране пропорция  поддерживается с помощью довольно сложной системы формирования представительного органа. Если Палата представителей в этой стране формируется на пропорциональной основе, то Сенат формируется тремя способами: сорок сенаторов избираются избирательными коллегиями (25 из них - нидерландской избирательной коллегией, 15 – французской); двадцать один назначается Советами сообществ (10- Советом Фламандского сообщества, 10- Советом Французского сообщества и 1 – Советом Германоязычного сообщества) и десять назначаются указанными выше сенаторами.

Тот же принцип пропорциональности был положен в основу формирования Парламентской Ассамблеи Республики Боснии и Герцеговины 1995 г., согласно ст. IV Конституции в составе Палаты народов предусмотрено 15 депутатов (пять хорватов, пять боснийцев и пять сербов).

Тот факт, что меньшинство попало в парламент, еще не гарантирует реального учета его интересов. Это означает только то, что оно может «озвучить» свои интересы с парламентской трибуны, что немаловажно, однако часто недостаточно для решения проблем меньшинств. Для того, чтобы политическое представительство национальных меньшинств обрело реальное содержание, должны быть разработаны специальные механизмы обеспечения их интересов в виде определенных парламентских процедур. В зависимости от особенностей представительства в данной стране они могут относиться к разным аспектам парламентской процедуры: кворуму, обеспечению представительства меньшинств в руководстве парламента, составе комиссий и т.д.).

Возможно, например, установление в регламенте такого требования кворума, при котором  представительный орган сможет начать работу только в присутствии представителей национальных меньшинств. Такой правовой механизм заложен в Конституции Боснии и Герцеговины, согласно ст. IV которой кворум в Палате народов составляет три боснийских, три сербских и три хорватских депутата.

Кроме того, парламентские процедуры должны гарантировать представительство  национальных меньшинств в различных  внутренних органах парламента (президиуме, бюро, комиссиях и т.п.). Такая практика существует в ряде стран.

На  Кипре, например, установлено, что председателем Палаты представителей является грек, избираемый депутатами от греческой общины, а заместителем председателя – турок, избираемый депутатами от турецкой общины. Они избираются раздельно, во время одного и того же заседания, в начале сессии и на весь срок полномочий Палаты представителей (ст.72 Конституции 1960 г.). В случае их временного отсутствия или незавершенности процедуры по замещению вакантной должности их функции осуществляются старшим по возрасту депутатом соответствующей общины, за исключением того случая, когда депутаты данной общины решат иначе. В Конституции также установлено, что на должности секретарей Палаты представителей назначаются два грека и один турок, аналогичное регулирование имеется и в отношении должности наблюдателей Палаты представителей.

В отношении  состава комиссий Палаты представителей сформулирован общий принцип: «Греческая и турецкая общинные группы, а также  политические партийные группы, существующие в Палате представителей должны быть представлены во всех постоянных комиссиях, в чрезвычайных, составленных для выполнения определенной задачи, или в специальных комиссиях Палаты. В общей сложности, однако, число членов таких комиссий, представляющих, соответственно, депутатов, избранных греческой и турецкой общинами, должно соответствовать пропорции, имеющей место при распределении депутатских мест в Палате представителей между депутатами, избираемыми, соответственно, греческой и турецкой общинами» (ч.4 ст.73 Конституции).

Другой  важный момент для обеспечения участия национальных меньшинств в принятии политических решений - голосование в парламенте с учетом мнения этнических групп.

Самый известный в этом плане способ состоит в раздельном голосовании  представителей разных этнических общностей. При этом в наиболее демократическом варианте решение принимается в случае его одобрения всеми общностями большинством голосов в каждой из них. Например, в представительном органе итальянского региона Трентино-Альто Адидже/Южный Тироль голосование осуществляется по большинству членов лингвистических групп.

На  Кипре, на конституционном уровне установлен общий порядок, согласно которому законы и постановления Палаты представителей (парламента страны) утверждаются простым  большинством присутствующих и голосующих депутатов. Однако, любая поправка к избирательному закону, утверждение закона, относящегося к муниципалитетам, и всякого закона, учреждающего налоги или пошлины, требуют раздельного простого большинства участвующих в голосовании депутатов, избранных соответственно, греческой и турецкой общинами (ст.78 Конституции Кипра 1960 г.).

В Боснии и Герцеговине предусмотрена  достаточно сложная процедура принятия решения и согласований позиций  депутатов от каждого из образований. Пункт 3d ст.IV устанавливает, что все решения в обеих палатах принимаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании. Депутаты Палаты народов или члены Палаты представителей делают все от них зависящее для того, чтобы в это большинство входила по меньшей мере одна треть голосов депутатов или членов от территории каждого Образования (Республика Босния и Герцеговина состоит из двух образований: Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской). Если большинство голосов не включает треть голосов депутатов Палаты народов или членов Палаты представителей территории каждого Образования, то председатель и заместители председателя образуют комиссию и стремятся добиться утверждения в течение трех дней с момента голосования. Если эти усилия не имеют успеха, то решения принимаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании при условии, что в число голосовавших против не входят две трети и более депутатов Палаты народов или членов Палаты представителей, избранных от каждого Образования.

По  Конституции Бельгии 1994 г., наоборот, все решения в парламенте принимаются абсолютным большинством голосов, за исключением, установленным регламентами палат, в отношении выборов и представления кандидатов. В случае разделения голосов, предложение, поставленное на голосование, отклоняется. Ни одна из палат не может принимать решения, если не собралось большинство ее членов. В этой стране для обеспечения интересов этнических общностей используется такой парламентский институт как резолюция. Согласно ст.54 Конституции «мотивированной резолюцией, подписанной не менее чем тремя четвертями членов одной из лингвистических групп и представленной после внесения доклада, перед окончательным голосованием в публичном заседании, может быть объявлено, что положения указанного в резолюции законопроекта или предложения закона, за исключением законов о бюджете, а также законов, которые принимаются квалифицированным большинством, способны нанести серьезный ущерб отношениям между сообществами».

Парламентская процедура в этом случае приостанавливается, и резолюция передается в Совет Министров, который в тридцатидневный срок представляет свое заключение на резолюцию либо на законопроект или предложение закона с возможными поправками. В отношении данной процедуры имеется существенное ограничение, направленное против злоупотреблений ею: она может быть применена не более одного раза членами одной лингвистической группы в отношении одного и того же законопроекта или предложения закона

Близкая к этому процедура установлена  в Конституции Боснии и Герцеговины 1995 г. Согласно пунктам 3е и 3f ст. IV предлагаемое решение Парламентской Ассамблеи может быть объявлено наносящим ущерб жизненным интересам боснийского, сербского или хорватского народов большинством боснийских, сербских или хорватских депутатов. Для утверждения такого предлагаемого решения в Палате народов требуется большинство присутствующих и участвующих в голосовании боснийских, сербских или хорватских депутатов. Если большинство боснийских, сербских или хорватских депутатов возражают против применения данной нормы, то Председатель Палаты народов для решения этого вопроса немедленно созывает совместную комиссию, состоящую из трех депутатов, которые избираются соответственно боснийскими, сербскими или хорватскими депутатами. Если комиссии не удается разрешить вопрос в течение пяти дней, он передается в Конституционный суд, который в ускоренном порядке рассматривает его на предмет соответствия процедуре.

В некоторых  странах для детального рассмотрения и обсуждения вопросов, затрагивающих  интересы национальных меньшинств, созданы специальные парламентские комитеты и комиссии (Австрия, Албания, Венгрия и др.).

Принятие специальных законодательных  актов направленных на защиту прав представителей национальных меньшинств. Законы прямого действия направленные на защиту прав представителей национальных меньшинств в приняты в ряде постсоциалистических государств. В качестве примера можно привести Закон Литовской Республики «О национальных меньшинствах» от 29 января 1991 г., Конституционный закон «О правах и свободах человека и правах этнических и национальных сообществ или меньшинств в Республике Хорватии» от 8 мая 1992 г.,[10] Закон Украины "О национальных меньшинствах в Украине" от 25 июня 1992 г., Закон Венгерской Республики № LXXVII «О правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам» от 3 августа 1993 г., Закон Республики Молдова «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций от 19 июля 2001 г. № 382-XV и др.

В законах  определено понятие национального  меньшинства. Так в соответствии со ст.1 Закона Республики Молдова «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций от 19 июля 2001 г. № 382-XV : « Под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, в настоящем законе понимаются лица, постоянно проживающие на территории Республики Молдова, являющиеся ее гражданами, обладающие этническими, культурными, языковыми и религиозными особенностями, отличающими их от большинства населения – молдаван, и осознающие себя лицами иного этнического происхождения».

В большинстве  законов содержатся гарантии соблюдения прав представителей национальных меньшинств. Так в соответствии со ст. 1 Закон Украины "О национальных меньшинствах в Украине" от 25 июня 1992 г.: «Украина гарантирует гражданам республики независимо от их национального происхождения равные политические, социальные, экономические и культурные права и свободы, поддерживает развитие национального самосознания и самовыражения. Все граждане Украины пользуются защитой государства на равных основаниях. При обеспечении прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, государство исходит из того, что они являются неотъемлемой частью общепризнанных прав человека». Или другой пример, в соответствии со ст. Ст.4. – (1) Закона Республики Молдова «О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций от 19 июля 2001 г. № 382-XV : «Государство гарантирует лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона.

(2) Любая  дискриминация по признаку принадлежности  к национальному меньшинству  запрещается».

Интересен в этом плане опыт Венгрии. Это - многонациональное государство, и во время перестроечных процессов 1989/1990 гг. остро встал вопрос о новой политике и новом правовом регулировании статуса национальных и этнических меньшинств. К этому моменту поколения меньшинств в результате ассимиляционной политики забыли свой язык и традиции, образовался разрыв в культурном развитии и образе жизни. Потребовался целый комплекс решений в разных сферах жизни. В результате предпринятых усилий в Венгрии создана институциональная система защиты прав национальных и этнических меньшинств. Согласно абз.1 § 68 Конституции Венгрии «национальные и этнические меньшинства, проживающие в Венгерской Республике, участвуют в осуществлении власти и являются государствообразующей частью венгерского народа». Права национальных и этнических меньшинств урегулированы в ряде законов, среди которых центральное место (после соответствующих конституционных норм) занимает Закон 1993: LXXVII «О правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам». Кроме того, большое значение имеют нормы УК, Закона 1993: LXXIX о публичном образовании, Закона 1996: I о радио и телевидении и др. Венгрия ратифицировала ряд международных конвенций по правам меньшинств. Положения Закона о правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам, охватывает национальные (армян, болгар, немцев, греков, поляков, румын, русинов, сербов, словаков, словенцев, украинцев и хорват) и этнические (цыган) меньшинства, которые имеют равный правовой статус. Существуют комиссия в парламенте, специальные органы в системе исполнительной власти и на уровне местного самоуправления, занимающиеся проблемами меньшинств. В Венгрии отсутствует территориальная автономия, но Конституция предоставляет национальным и этническим меньшинствам право создавать органы местного и всевенгерского самоуправления (абз.4 § 68).

Институт уполномоченных по правам национальных меньшинств. Особо следует отметить практику появления института уполномоченных по правам национальных меньшинств. Для защиты политических и иных прав меньшинств в Венгрии введен институт Комиссара Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств, которого по предложению Президента избирает Государственное собрание двумя третями голосов его депутатов. Согласно ч.2 §32 Конституции Венгрии задача Комиссара Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств – расследовать или поручать расследовать по поводу ставших ему известными нарушений в связи с правами национальных и этнических меньшинств и выступать с инициативой о принятии общих или индивидуальных мер по устранению этих нарушений. С инициативой возбуждения дела, расследуемого Комиссаром Государственного собрания может выступить каждый гражданин.

Введение  такой «разновидности» уполномоченных по правам человека особенно целесообразно там, где проблемы национальных меньшинств долгое время игнорировались.

Стимулирование политического  представительства национальных меньшинств в федеративных государствах.

В основу устройства большинства федераций  положен территориальный принцип (Австралия, Австрия, Бразилия, Мексика, США, ФРГ и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального, этнического, религиозного, и языкового состава населения. Так, в Канаде 9 провинций — англоязычные, а одна (Квебек) — франкоязычная. В Индии система штатов построена на основе так называемого лингвистического принципа, на основании которого были сформированы монолингвистические, билингвистические и многоязычные штаты. Бельгия состоит из сообществ и регионов, при этом имеются три сообщества (Французское сообщество, Фламандское сообщество и Германоязычное сообщество), три региона (Валлонский регион, Фламандский регион, Брюссельский регион). Наряду с ними существуют четыре лингвистических региона (регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка).

Особенности швейцарской федерации, построенной  формально по территориальному принципу, позволяют учесть ее национальный состав: население страны говорит на четырех языках, при этом в стране 23 кантона, однако национальных состав кантонов, как правило, достаточно однороден. Высокая степень самостоятельности швейцарских кантонов в сочетании с гарантиями представительства на федеральном уровне и учетом интересов всех национальных групп сделала возможным то, что называют уникальным швейцарским «чудом межгрупповой гармонии».

Распад  Советского Союза, Югославии и Чехословакии, которые в свое время служили  примерами реализации социалистической концепции федеративного государства, построенного по национальному принципу, вызвал у многих ученых и политиков критическое отношение к самой концепции построения федерации с учетом национально-этнического фактора. Однако опыт недавно созданной федерации в Бельгии, а также некоторых африканских стран, где демократизация возможна именно в контексте федерализации на национально-этнической основе (например, Эфиопия), показывает, что ресурсы данного государственно-правового инструмента решения национально-этнических проблем не исчерпаны.

Выработанные  мировой практикой государственно-правовые инструменты политического участия  в той или иной мере защищают права  национальных меньшинств при любом  более или менее демократическом  режиме. Естественно, чем более демократическим является политический режим страны, чем более развита в нем культура толерантного отношения и уважения к правам человека в обществе, тем эффективнее предупреждаются и разрешаются этно-национальные конфликты. В этом случае использование правовых средств становится не только способом защиты прав национальных меньшинств, но и обеспечивает альтернативные политические решения, увеличивает гибкость системы государственного управления и тем самым умножает ее эффективность. А это значит, что обеспечивая права меньшинств в том числе и правовыми средствами, государство приобретает новое современное качество, отвечающее вызовам времени.

Поддержка национальных диаспор за рубежом. В странах с многочисленной диаспорой, например во Франции, живущие за границей соотечественники пользуются в ходе общенациональных выборов правом избирать по отдельным округам, располагают квотой мест в парламенте. Национальный совет французов за рубежом на специальных ассамблеях выбирает своих представителей в члены сената Франции. Аналогичный порядок существует в Италии где

Специфичная форма поддержки представителей еврейской диаспоры проживающей  за рубежом апробируется в Государстве  Израиль так 9 января 2006 г. Президент  Моше Кацав принимал еврейских парламентариев из разных государств мира, прибывших в Израиль.

Съезд еврейских парламентариев организовали Еврейское агентство, Всемирный  еврейский конгресс, министерство туризма  и Кнессет.

Законодатели  из 28 стран обсудили методы борьбы с  антисемитизмом и бедностью, а также  пути налаживания диалога с представителями других конфессий.

Накануне  их приезда было проведено исследование, согласно результатам которого число  еврейских депутатов в разных странах мира составляет 214 человек (не считая израильский Кнессет).

Наибольшее  количество евреев-парламентариев проживает в Великобритании – 61 законодательный пост в Соединенном Королевстве принадлежит представителям этого древнего народа. Из общего числа депутатов парламента 7 человек имеют титул барона и 37 – лорды.

Второе  место по этому показателю занимают США – 37 евреев-законодателей, 11 сенаторов и 26 конгрессменов. Франция и Украина делят между собой третье место и имеют каждая по 15 евреев-депутатов парламента. В Бразилии таких насчитывается 11 человек, и одни парламентарий-еврей есть в Доминиканской республике.

Один  еврей заседает и в парламенте Исламской республики Иран, в рамках квоты для представителей религиозных  меньшинств.

Автономия как средство обеспечения  прав национальных меньшинств. Многочисленные законодательные акты, направленные на реализацию особых коллективных прав и интересов отдельных народов, принимаемые в разных странах, свидетельствуют о тенденции признания этнонациональной неоднородности. Важнейшим направлением реформ, охватывающим все аспекты этнической проблемы, является децентрализация, в ее различных формах: автономизации, регионализации или федерализма. Хотя этот путь, предполагающий перераспределение компетенции по вертикали на основе определенной территориальной организации, не гарантирует избавления от этнонациональных конфликтов, он считается в мировой теории и практике одним из важнейших средств их решения и обеспечения прав национальных меньшинств.

Модели, цели и результаты децентрализации  в разных странах неодинаковы, но это общая тенденция и ее общие  масштабы весьма значительны. Так, в Европе при образовании Европейского союза в его рамках насчитывалось всего 14 автономных внутригосударственных единиц, а в 90-е годы их оказалось более 70. Хотя они создаются по разным причинам (далеко не всегда национально-этнического характера), эти данные показывают общее направление развития.

Территориальным единицам, в которых национальные меньшинства составляют значительную долю в населении, может быть предоставлен особый автономный статус, часто определяемый как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются, например, населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные единицы в КНР, Гренландия - остров с эскимосским населением в Дании и др. Модели национально-территориальной автономии привязаны к конкретным условиям и существенно различаются, поэтому приведем в качестве примеров некоторые из них.

Согласно  ст.2 Закона об автономии Аландских островов, являющихся одной из губерний Финляндии, аландцы имеют право осуществлять самоуправление посредством своих собственных учреждений. Аландские острова имеют конституционные гарантии их территориальной целостности, свой парламент и свое правительство с четко определенной и гарантированной компетенцией, свое гражданство. Согласно ст.1 Закона об автономии границы автономной территории могут изменяться лишь с согласия аландского парламента. Поэтому, когда в 1987 г. Финляндия и Швеция попытались немного «исправить» границу между двумя странами, оказалось, что этот международно-правовой вопрос затрагивает интересы Аландов и его нельзя решить без согласия аланского парламента. Следует отметить, что определенная самостоятельность Аландов в международно-правовых аспектах (не только касающихся территории) не исключение. Например, автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, а Дания, в состав которой входит Гренландия, продолжала сохранять свое членство.

В Великобритании до последнего времени значительным своеобразием отличалась автономия Шотландии, сложившаяся еще в начале XVIII в. Шотландия имела собственную правовую и судебную систему, но при этом не имела собственных законодательных и исполнительных органов. Участие в принятии политических решений было призвано обеспечивать представительство на общих основаниях в Палате общин и особое представительство в Палате лордов. В результате конституционных реформ Шотландия обрела свои парламент и правительство, а ее автономия – более современные очертания.

Значительная автономия определенным территориальным образованиям была гарантирована послевоенными конституциями в Италии и Испании, при этом в Италии данный процесс стал развиваться «вглубь» (возможно, в связи с тем, что долгое время положения об автономии «оставались на бумаге», происходило хроническое запаздывание наполнения их реальным содержанием) и в настоящее время идет в направлении федерализации.

Для решения  национального вопроса в КНР  применена административная форма  автономии. Компактно проживающие  национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны, хуэй, маньчжуры, монголы, буи и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ, автономный уезд. Районы национальной автономии рассматриваются как неотъемлемая часть унитарного государства. Органы автономных образований осуществляют обычные функции местных органов власти соответствующего уровня и вместе с тем являются органами самоуправления данного автономного образования. Правовой статус автономных образований урегулирован в разделе Y1 главы Ш «Органы самоуправления в районах национальной автономии» Конституции КНР 1982 г. и принятом на его основе второй сессией Всекитайского собрания народных представителей 31 мая 1964 г. Законе КНР о национальной районной автономии, а также Положениями о каждом виде автономии, принимаемыми самими автономными образованиями.

Решение о создании автономных образований, их границах и наименовании принимается  вышестоящим органом власти совместно  с соответствующими местными органами и после «всесторонних консультаций» передается на утверждение Государственного Совета. Наименование автономного образования, за исключением особых случаев, устанавливается по местному названию, названию национальности, административному положению (напр. Тибетский автономный район, Автономный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский автономный район и т.д.).

Помимо  территориальной автономии, связывающей  предоставление определенных самоуправленческих прав, разработана и в определенной мере реализована идеяэкстерриториальной автономии. Однако ее применение к национальным меньшинствам в теории часто оценивается негативно, как проявление расизма. Опыт экстерриториальной автономии считается оправданным в отношении определенной части меньшинств, которые являются т.н. «коренными народами» (т.е. являются исконными, раньше всех поселившимися, аборигенными для данной территории и ведущими традиционный образ жизни). С позиций современного правового регулирования они выделены в особую категорию с соответствующим правовым статусом, в какой-то степени компенсирующим историческую несправедливость колонизации их территорий. К институтам экстерриториальной автономии относится, в частности, создание саамских парламентов сначала в Норвегии, а затем по ее примеру и в других скандинавских странах. Правом избирать в эти органы имеют лица, принадлежащие к коренному народу, независимо от того, проживают они компактно или рассеянно. Создание таких органов позволяет более эффективно решать проблемы коренных народов и осуществлять их государственную поддержку.

Выработанные  мировой практикой государственно-правовые инструменты политического участия  в той или иной мере защищают права  национальных меньшинств при любом  более или менее демократическом  режиме. Естественно, чем более демократическим  является политический режим страны, чем более развита в нем культура толерантного отношения и уважения к правам человека в обществе, тем эффективнее предупреждаются и разрешаются этно-национальные конфликты. В этом случае использование правовых средств становится не только способом защиты прав национальных меньшинств, но и обеспечивает альтернативные политические решения, увеличивает гибкость системы государственного управления и тем самым умножает ее эффективность. А это значит, что обеспечивая права меньшинств в том числе и правовыми средствами, государство приобретает новое современное качество, отвечающее вызовам времени.

[1] Зав. кафедрой международно-правовых дисциплин Республиканского центра повышения квалификации юристов Министерства юстиции Республики Узбекистан, д.ю.н. (ismoiliy@mail.ru)

[2] Capotorti F. Study on the rights of persons belonging to ethic, religions and linguistic minorities.- UN Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1.

[3] Pallek M.Minderheiten in Deutschland – Der Versuch einer Juristischen Begriffsbestimmung//Archiv des offentlichen Rechts.- Mohr Siebek, 2000.- Band 125.- S.594

[4] Катько Н. Критерии определения меньшинства//Белорусский журнал международного права 2001.№ 4.С.34.

[5] Блищенко И. П., Абашидзе А. Х. Права национальных меньшинств в свете мирового опыта // Общественные науки и современность. 1992. № 4. С. 125-126.

[6] UN Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1.

[7] Capotorti F. Study on the rights of the persons belonging to ethnic, religious and linguistic minorities // Human Rights Study Series. 1978.№ 5.

[8] Альфредсон Г. Права меньшинств: равенство и недискриминация: Материалы Ленинградской конференции по правам меньшинств. Доклады и сообщения. Ленинград, 1991. С. 23.

[9] Андреева Г. Правовые формы участия национальных меньшинств в политической жизни (обзор зарубежного опыта)// Материк. Бюллетень № 81, 83. 2003г.

[10] Narodne novine, broj 65. 4 prosinca 1991.