Международно-правовой статус диппредставительств, консульских учреждений и их персонала

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ДИППРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ, КОНСУЛЬСКИХ

УЧРЕЖДЕНИЙ  И ИХ ПЕРСОНАЛА

 
 
 
КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ 
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЗАГРАНПРЕДСТАВИТЕЛЬСТ- 
 
ВА — признанная и гарантированная международно-правовыми нормами система принципов, прав и обязанностей дипломатических представительств и консульских учреждений страны. 
 
ИММУНИТЕТ — общепризнанный принцип международного права, заключающийся в изъятии из-под юрисдикции государства пребывания или освобождение от иностранной юрисдикции. Вытекает из принципов суверенного равенства государств, их невмешательства во внутренние дела друг друга. 
 
ПРИВИЛЕГИИ — льготы, особые права и преимущества, которыми наделяются дипломатические представительства, консульские учреждения и их персонал. 
 
НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ — общепризнанный принцип международного права, запрещающий какое-либо посягательство со стороны кого-нибудь на помещения, имущество и средства передвижения, архивы, документы и официальную корреспонденцию, на беспрепятственные сношения диппредставительств и консульств со своим центром и загранучреждениями представляемого государства, где бы они не находились. 
Международно-правовой статус дипломатических представительств, консульских учреждений и их персонала регулируется нормами международного права, объединенными под названием соответственно «дипломатическое право», «консульское право». Дипломатическое право и консульское право определяют статус, функции, полномочия, формы и методы работы дипломатических представительств, консульских учреждений и их персонала. При этом уместно заметить, что в настоящее время международные обычаи продолжают быть одним из источников дипломатического и консульского права, активно способствуют регулированию связей между государствами. 
 
Дипломатические представительства и консульские учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента страны, Положением о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, Положением о Посольстве Российской Федерации, Положением о консульском учреждении Российской Федерации, Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации¹ постановлениями и распоряжениями Правительства России², нормативными актами МИД России, а также соответствующими международными договорами и конвенциями. И все это — с учетом законодательства и обычаев страны пребывания. 
 
^

1. Понятие и принципы правового  статуса

загранпредставительства Российской Федерации

 
 
Правовой статус загранпредставительств определяется системой международно-правовых норм, определяющих положение функции и права органов внешних сношений государства — дипломатических представительств и консульских учреждений, представительств Российской Федерации при международных организациях. Включает в себя правовые нормы, основными источниками которых являются российское законодательство, международные договоры и международные обычаи. 
 
Статус формировался исторически на протяжении многих веков. 
 
Консульские отношения зародились и начали складываться в древние времена, причем значительно раньше, чем дипломатические. До начала XX в. регулировались они главным образом на основе обычая. Возникновение консульских структур диктовалось потребностями развития торговли и мореплавания. В конце III в. до н. э. в Греции, а затем в Древнем Риме, появился институт иностранных проксенов и преторов, занимавшихся улаживанием спорных вопросов с иностранцами. Именно от римлян пошло название консульской службы — consules — «люди совета». 
 
В XVI—XVII вв. стали образовываться дипломатические представительства. Однако сохранялись и продолжали совершенствоваться и консульства. Стали появляться консульские уставы, заключаться договоры и конвенции по консульским вопросам. Первая консульская конвенция была подписана в 1769 г. между Францией и Испанией. Затем появились первые многосторонние конвенции: Каракасская — 1911 г. и Гаванская — 1928 г., на основе которых и с учетом многолетней консульской практики был разработан фундаментальный документ —Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 года¹. 
 
В России основы консульских и дипломатических отношений были заложены при Петре I. В период его царствования в ряде западных стран появились российские консульские агентства². При назначении консула в Бордо его основные задачи Петр I сформулировал так: «Дабы подданные наши, которые прибудут для отправления купечества своего, могли найти протекцию и вспоможение, которые им будут потребны». 
 
О функциях и задачах российских консульских учреждений можно судить и по ориентировке, которую 3 июля 1869 г. подписал канцлер А.И.Горчаков. В ней, в частности, говорилось, что существование консульских постов за границею имеет две главные цели: «оказание содействия находящимся за границей русским подданным и доставление консулами из мест их пребывания всякого рода сведений, могущих иметь значение для интересов России и в особенности для русской торговли»³. 
 
В 1820 г. был принят первый Консульский устав России. В 1903 г. был принят новый Консульский устав, действовавший до 1917 г. К тому времени Россия имела уже 29 генеральных консульств, 69 консульств, 39 вице-консульств и более 300 нештатных консульств и вице-консульств. 
 
В первые годы советской власти действовали различные декреты и инструкции по консульским вопросам. Лишь в 1926 г. был принят Консульский устав СССР, который в 1976 г. был переработан и действует до сих пор в Российской Федерации. 
 
Основным многосторонним нормативным актом, регулирующим консульские отношения, как уже было отмечено, является Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 г. Но поскольку консульские функции выполняются и дипломатическими представительствами, то в качестве нормативной базы их регулирования используется также и Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года⁴. 
 
После прекращения существования СССР как субъекта международного права мировое сообщество признало Российскую Федерацию в качестве правопреемника в отношении членства в международных договорах и, вместе с тем, невозможным выступления в этом качестве других, возникших на территории бывшего СССР, государств. Россия получила юридические основания нотифицировать другим государствам о том, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать «в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации» и что Россия «продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР». Соответственно Российская Федерация выступает в качестве стороны всех действующих договоров вместо Союза ССР⁵. 
 
Государства, вступая в двусторонние дипломатические и консульские отношения, могут создавать особый правовой режим для своих загранучреждений и их персонала, отличающийся от режима, определенного конвенциями о дипломатических и консульских сношениях. Однако всегда следует помнить, что законы и правила страны пребывания не должны противоречить его международным договорным обязательствам. В случае коллизии безоговорочно должна применяться норма договора, в котором участвует данное государство. Не говоря уже о необходимости соблюдения общих принципов международного права: 

•  
  суверенного равенства государств: каждое государство обязано уважать суверенитет других государств, их право самостоятельно осуществлять на своей территории законодательную, исполнительную, административную и судебную власть, а также проводить свою внешнюю политику (п.1, ст. 2 Устава ООН);
•  
  невмешательства государств во внутренние дела друг друга: ни государства, ни международные организации не имеют права на вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства (п. 7 ст. 2 Уставе ООН);
•  
  взаимности: страна пребывания предоставляет юридическим и физическим лицам аккредитующего государства конкретные права, льготы и привилегии при условии, что юридические и физические лица страны пребывания пользуются такими же правами, льготами и привилегиями в данном иностранном государстве (закрепляется в двусторонних международных договорах и конвенциях);
•  
  реторсии: государство предпринимает ответные меры с тем, чтобы восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. После восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного ущерба реторсии прекращаются;
•  
  недискриминации: для юридических и физических лиц одного государства устанавливаются такие же права, как и для юридических и физических лиц любого другого иностранного государства, находящихся в стране пребывания.

 
Для успешного выполнения своих  функций дипломатическим представительствам и консульским учреждениям необходимо обладать определенными правами, иммунитетами и привилегиями. Эта проблема имеет свою многовековую историю и не потеряла актуальности в современных условиях. Иммунитет как норма международного права вытекает из общепризнанного принципа суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела друг друга. Вот почему иммунитеты и привилегии представляются не сотрудникам посольств и консульств, а аккредитующему государству в отношении его работников за границей. Причем предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления посольствами и консульствами соответствующих задач и функций от имени их государств. 
 
Для российских консульств и диппредставительств это прежде всего защита интересов Государства Российского и его граждан, содействие развитию дружеских отношений России с иностранными государствами; консульское обеспечение внешних экономических, научно-технических, культурных, спортивных и иных связей; участие в решении вопросов гражданства, трудовой миграции; решение визовых проблем. Особое место во всем этом занимает специальная работа по защите прав соотечественников, с которыми российские диппредставительства и консульские учреждения поддерживают постоянные контакты. 
 
Формы работы: переговоры и консультации; подготовка аналитических материалов и служебных записок, предложений и рекомендаций в соответствующие властные инстанции и средства массовой информации; участие в разработке проектов консульских конвенций, оформление консульских патентов и загранпаспортов, выдача виз, регистрация актов гражданского состояния, легализация документов, другие формы повседневной деятельности. А это уже не что иное, как самое непосредственное участие в «дипломатии глобального характера»¹. 
 
Но вернемся к вопросу об иммунитетах. 
 
Иммунитет — это изъятие из-под юрисдикции органов власти государства пребывания или освобождение от иностранной юрисдикции.Иммунитеты распространяются на зарубежные государства, принадлежащее им имущество и на людей, выступающих от лица государства, которое и направило их на загранработу. Иммунитеты представляются только в тех случаях и в том объеме, в каком они необходимы для обеспечения нормального функционирования дипломатических представительств, консульских учреждений и их персонала. 
 
Такая дипломатическая и консульская практика юридически закрепляется в двусторонних договорах (конвенциях). Иностранное государство не может быть привлечено к суду другим государством в качестве ответчика, за исключением случаев прямо выраженного им согласия. Посольства и консульства учреждаются, а их работники направляются за границу от лица иностранного государства и обязаны защищать интересы своего государства, а также интересы его физических и юридических лиц. 
 
^ Привилегии (льготы) — это преимущества, которыми наделяются дипломатические представительства, консульские учреждения, а через них — их главы и персонал. 
 
Иммунитеты и привилегии отнюдь не освобождают персонал диппредставительств и консульских учреждений от обязанности уважать законы и правила страны пребывания. Они не имеют права вмешиваться в ее внутренние дела. Нарушение этого требования может привести к объявлению нарушителя персоной нон грата и выдворению. Это положение требует от дипломатических и консульских работников проявления особой осмотрительности в своих действиях и повседневном поведении, такта и осторожности как в беседах, так и в публичных высказываниях. 
 
С целью более предметного изучения и соответствующей оценки каждого из иммунитетов и привилегий целесообразно рассмотреть их более подробно. Но сразу оговоримся, что помещения дипломатического представительства и помещения консульского учреждения не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями посольства и консульства¹. Не могут эксплуатироваться в нарушение норм международного права и специальных соглашений между аккредитующим государством и государством пребывания.