Органы местного самоуправления

Оглавление

Введение

Самоуправление есть важнейшее условие реализации демократических основ конституционного строя, гарантия прав и свобод граждан, фундамент современного гражданского общества, предпосылка оздоровления экономики и социальной сферы страны.

Местное самоуправление - важнейшая стабилизирующая институция всего государственного устройства любой страны. В силу своей организационно-правовой природы оно выступает фундаментом гражданского общества. Его сущность характеризуется органическим сочетанием черт органа публичной власти и объединения граждан по территориальному принципу. В этой связи политические интересы отдельных граждан, общественных объединений, движений, партий и других негосударственных структур получают выражение на местном уровне наиболее свободно и полно в том случае, когда местная власть организована на началах самоуправления. Cоциальная структура страны предстает как взаимодействие разобщенных индивидуумов и государственного аппарата. Неразвитое самоуправление автоматически влечет отсутствие гражданского общества, которое только и может быть реальным гарантом провозглашаемых Конституцией основ государственного и общественного строя. Главной опорой самодостаточного современного государства сегодня могут быть только надлежащим образом структурированные самоуправляющиеся территориальные сообщества. Однако в белорусском законодательстве недостаточно четко отражены вертикальные отношения между центральными органами государства и субнациональными институтами, в то время как в наиболее развитых странах они играют исключительную роль.

В литературе есть десятки различных определений местного (территориального) самоуправления. В. В. Осмаловский наиболее распространенными считает определение Г. Еллинека: «Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами; управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц», а также англичан И. Редника и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву». Согласно Европейской Хартии местное самоуправление составляет одну из основ демократического конституционного строя. «Принцип местного самоуправления, - требует ст. 2 Хартии, - должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны». Конституции многих стран (России, Украины и др.) признают местное самоуправление в качестве основы конституционного строя.[6]

Конституция Республики Беларусь определяет государство как демократическое, устои демократизма в котором находят выражение в народовластии, разделении властей, теологическом и политическом многообразии. «Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ» - гласит ст. 2 Конституции Республики Беларусь. В то же время именно в функционировании местного самоуправления наиболее ярко реализуется идея народовластия.

Так, в законе бывшего Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», принятого в 1990 году[1], была дана следующая формулировка: «Местное (территориальное) самоуправление - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».

Местное самоуправление в Республике Беларусь - форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.[4]

В этом определении (в отличие от предыдущего), во-первых, местное самоуправление понимается не как «самоорганизация граждан», а как «форма организации и деятельности граждан». Во вторых, в словосочетании «всех вопросов местного значения» исключено слово «всех».

Одним из недостатков в этих определениях является отсутствие в них указания на то, в каких территориальных пределах осуществляется местное самоуправление.

Оригинальное определение понятия местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения».[14]

В данном определении, во-первых, достаточно четко указано на правосубъектность органов местного самоуправления, это «право и реальная способность»; во-вторых. что органы местного самоуправления «регулируют», то есть имеют право издавать в рамках своей компетенции локальные нормативные акты, а также «управлять», то есть осуществлять исполнительно-распорядительные. управленческие функции.

И еще одна особенность в указанном определении: в отличие от белорусских субъектов осуществления местного самоуправления признается не население, а органы местного самоуправления. Опыт наших соседей доказывает, что важнейшая предпосылка преодоления проблем управления - внедрение реального самоуправления. В. А. Кряжков видит местное самоуправление как форму регионального управления, наиболее соответствующую рыночной экономике и политическому плюрализму.[10]

1. Субъекты местного самоуправления

Для современной Беларуси все еще одним из главных вопросов в анализе проблем самоуправления остается исходный, что собой представляет субъект местного самоуправления. Ответ на него позволит с меньшими издержками сформировав дееспособный, целеустремленный институт, что благоприятно скажется и на состоянии государственного управления. К coжалению, в законодательстве данный вопрос урегулирован недостаточно четко. В ст. 2 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» содержится лишь указание, что граждане через местное самоуправление организуются и действуют непосредственно через избираемые органы для решения вопросов местного значения. В этих целях предусматривается создание местных Советов депутатов и органов территориального общественного самоуправления (Советов и комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов и других органов, в том числе единоличных), допускается проведение местных референдумов, собраний (сходов) граждан, использование иных форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Советы провозглашаются основным звеном местного самоуправления, обеспечивающим на своей территории согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления. Устанавливается, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Однако административное деление строится с учетом государственно-административных задач. Поэтому основные полномочия при решении вопросов административно-территориального устройства принадлежат Президенту Республики Беларусь (гл. 2 Закона от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь»). Именно Президент Республики Беларусь образует и упраздняет области и районы, устанавливает и переносит административные центры, устанавливает и изменяет границы областей и районов. Лишь образование, упразднение и преобразование сельсоветов относится к ведению областных Советов депутатов.[9]

В то же время аккумулировавшая почти тысячелетний опыт территориального самоуправления десятков стран Европейская Хартия, а также Модельный акт СНГ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 1) указывают, что местное самоуправление в пределах муниципального образования, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местной власти, осуществляется местным сообществом. Понятие «местное сообщество» обозначает население муниципального образования, отличающееся существенными социально-правовыми чертами.

Сегодня общепризнанным является принцип, согласно которому население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено прав на осуществление местного самоуправления. Для этого оно должно представлять собой юридическую цельность, чтобы выступать стороной самых разнообразных отношений, связанных с его жизнедеятельностью. Главным же интегрирующим условием является осознание гражданами местных задач как своих собственных и готовность решать их совместно, изыскивая для этого необходимые ресурсы.

Формально понятие «местное сообщество» впервые в правовой науке было определено в 1859 г. в Германии, а применено в законодательстве - в Законе о введении в действие Закона о новом делении индустриальных областей Рейн - Вестфалия от 29 июля 1929 г. Однако оно имеет более глубокие материальные корни, восходящие к средневековью, где опрделяющим были отношения «люди - земля». Уже тогда действовали идеи о создании децентрализованного, близкого к месту жительства управления. В них частично отражались требования на не зависимую от абсолютистского государства на самостоятельную совместную жизнь. Местное сообщество вышло из гражданского общества, побуждавшего стремление граждан к единству. Поэтому территориальное сообщество предстает в виде коллективной личности или же общего соседа для всех жителей.

Под понятие «местное сообщество» подпадают не все публичноправовые сообщества. Местное сообщество - это только образование, полномочия которого перекрывают определенную территорию, вследствие чего оно включает и подчиняет своему влиянию все, что принадлежит находящимся на ней физическим и юридическим лицам: материальные объекты, имущественные и правовые отношения. В отличие от неместного сообщества, в его сферу управления попадает все, что законодательством не отнесено к ведению другого субъекта. Отсюда вытекает общий (а не отраслевой) принцип универсальности (тотальности) или всеполномочности самоуправления (право самоуправляющихся территориальных общностей на занятие в рамках закона всеми вопросами, которые не исключены из сферы их компетенции или не переданы другим инстанциям).[15]

Территориальное сообщество представляет естественные формы совместной жизни людей, к которым каждый человек имеет какое-либо отношение и вне которых он в принципе не может существовать. Лицо начиная с детства является по мере взросления участником все большего числа социальных взаимосвязей, находящихся за пределами тесного семейного союза, и в большинстве своем реализующимся в регионе проживания. Эти связи консолидируют население в сообщество, представляющее собственный мир, который становится для его членов «малой родиной». Здесь формируется местное сознание и растет убежденность, что надо что-то делать для своей «малой родины». Особенно это касается охраны окружающей среды, утилизации бытовых отходов, строительства канализации и очистных сооружений, внедрения технологий облагораживания питьевой воды, заботы о памятниках, учреждениях культуры, школах и дошкольных учреждениях, о дорогах, парках, ухода за пожилыми людьми, инвалидами, одинокими. Содержание местного самоуправления получает через совместную жизнь духовное наполнение. В вертикальном построении страны как глобального общества местное сообщество составляет один из пространственно-личностных сегментов его основы.

Правовое обособление местного сообщества подчеркивает что права и обязанности его членов не тождественны полномочиям их союза. Даже в крупных городах, где наблюдается обезличивание социальных отношений, разрыв тесных межличностных связей, убывание соседских контактов, которые сохраняются в сельских поселениях и малых городах, содержание местного (публичного) самоуправления сохраняется неизмененным. Поэтому одна из черт местного самоуправления заключается в активизации каждого жителя и сообщества в целом к самостоятельному и ответственному ведению публичных дел «малой родины» во имя собственного блага, сохранения исторического наследия и этнического своеобразия как источников духовной силы и устойчивого фундамента развития в правильном направлении.

Этимологическое звучание термина «местное сообщество» отражает два аспекта этого социально-властного явления: территориальный и персональный.

В содержании местного самоуправления понятия «местность», «территория» и «сообщество» рассматриваются исключительно в единстве. Предпосылкой для членства в территориальном сообществе для самоуправляющихся граждан является их пространственная принадлежность к территории Совета. Территория - это то место, где сообщество имеет возможность жить и развиваться, жизненное пространство этого сообщества. Мы не оцениваем людей с точки зрения их физических и нравственных качеств как собрание индивидуумов, для нас имеет значение «территориальность», конкретная земля, пространство, которое связывает физических лиц в территориальное единство, сообщество.