Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів та можливості його застосування в Україні

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ ТА МОЖЛИВОСТІ ЙОГО ЗАСТОСУВАННЯ В УКРАЇНІ

Сучасна інтеграція України  до ЄС вимагає глибокого вивчення законодавства європейських та інших  країн світу. В цьому корисним буде досвід інших держав у частині  регулювання тих чи інших відносин. Будь-яка демократична держава намагається  забезпечити належний рівень функціонування місцевого самоврядування. Важливим у цьому аспекті є питання  стану фінансових та економічних  засад місцевого самоврядування, яке зачіпає, передусім, інтереси населення  відповідної країни. Йдеться, щонайперше, про місцеві бюджети, з яких фінансуються майже всі місцеві видатки.

Виклад соновного матеріалу. Бюджетна система ґрунтується на економічних і юридичних нормах та організаційно залежить від форми державного устрою. Так, для федеративних країн (наприклад США, Німеччина, Російська Федерація, Канада, Швейцарія) характерною є трирівнева бюджетна система (федеральний (центральний) бюджет, бюджети суб’єктів федерації (бюджети штатів, регіональні бюджети тощо), місцеві бюджети), а бюджетна система в унітарних країнах (наприклад Італія, Франція, Україна, Японія) представлена двома рівнями бюджетів (державний і місцеві бюджети). У федеративних державах види місцевих бюджетів визначені зазвичай федеральним законодавством та законодавством окремих суб’єктів федерації, в унітарних же чітко визначаються на загальнодержавному рівні. Існують країни, місцеві бюджети яких мають свої особливості. Так, у Іспанії до місцевих бюджетів включено також бюджети сумісних підприємств (так званих торговельних товариств), створених за участю держави. Для країн із високим ступенем розбіжності бюджетної забезпеченості характерним є доволі високий рівень централізації бюджетної системи. Проте в більшості країн світу бюджетні системи належать до децентралізованих, тобто місцеві бюджети становлять окрему ланку бюджетної системи та не включені до державного бюджету чи місцевих (регіональних) бюджетів вищих рівнів. Отже, центральною ланкою фінансів органів місцевого самоврядування є місцеві бюджети, які формуються на території адміністративних одиниць, що зазвичай мають виборні (представницькі) органи управління. Формування кожного місцевого бюджету зумовлене необхідністю фінансового забезпечення реалізації повноважень органів місцевого самоврядування. Ці повноваження, своєю чергою, пов’язані із розв’язанням питань місцевого значення [1].

Система місцевих бюджетів може включати різні види бюджетів, а саме: бюджети територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування, а також бюджети державних  утворень, які є суб’єктами федерації (наприклад, бюджети земель у ФРН, штатів у США, суб’єктів федерацій  у Російській Федерації).

Місцеві бюджети складаються  із доходної та видаткової частин. Безперечно, доходи та видатки місцевих бюджетів є взаємопов’язаними категоріями. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок як податкових, так і  неподаткових надходжень. Податкові  бюджетні надходження (до яких належать доходи від податків, зборів, інших  обов’язкових платежів) є базисом  бюджетних доходів. Неподаткові  доходи відіграють значно меншу роль у складі доходів місцевих бюджетів, ніж податкові. Надходження від  неподаткових доходів коливаються  в середньому від 10% до 30%. Так, у доходах  місцевих бюджетів Бельгії неподаткові  доходи дещо перевищують 30%, у доходах  муніципалітетів США – 27%, Швеції – 15%, Норвегії – 14,5%, Австрії та Великобританії – 14%. Також важливим витоком доходів  і фінансування видатків місцевих бюджетів є різноманітні міжбюджетні трансферти (гранти, державні дотації, субвенції  та субсидії), а також запозичення [5; с.135].

У окремих країнах доходи місцевих бюджетів формуються по різному, проте можна виокремити чотири основні  джерела наповнення дохідної частини  місцевих бюджетів: податки, неподаткові  надходження, субсидії та дотації з центрального бюджету, позики (кредити). Одним із найважливіших джерел доходів місцевих бюджетів є податки. Рівень доходів від податків коливається досить широко. В Італії, Ірландії і Нідерландах він найнижчий і становить менше 10% від доходів місцевих бюджетів. У Бельгії, Франції, Німеччині, Данії, Великобританії доходи від місцевих податків перевищують 20% бюджетних доходів. В Данії і Франції ця стаття доходів перевищує 40% [2; с.347].

Практика справляння місцевих податків і зборів в Україні свідчить про збільшення протягом останніх років  надходжень від цих платежів. Так, станом на 2010 рік у структурі доходів  загального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) 97,1 % належить податковим надходженням. Їхній обсяг склав 65,7 млрд. грн., що на 14,0 % більше, ніж аналогічний показник 2009 року (у 2009 році відмічалося зменшення  на 0,2 %). Від місцевих податків і зборів у 2010 році отримано 819,4 млн. грн., що практично  відповідає обсягам двох попередніх років. Проте, їхня частка у структурі  доходів загального фонду місцевих бюджетів протягом 2006-2010 років продовжила спадну тенденцію і склала лише 1,3 %. Отже, роль місцевих податкових платежів у забезпеченні фінанової незалежності органів місцевого самоврядування є незначною, а тому вітчизняна податкова система потребує подальшого реформування, розпочатого Податковим кодексом України. Система місцевого оподаткування в країнах вельми різноманітна. В Японії вона налічує близько 30 видів місцевих податків, в Італії – більше 30, у Франції – більше 50, в Бельгії – майже 100, а у Великобританії їх тільки 2 [4].

Особливості формування та використання коштів місцевих бюджетів у зарубіжних країнах наведено в  табл.1 [5].

Таблиця 1

Особливості формування та використання коштів місцевих бюджетів у зарубіжних країнах

Важливі питання удосконалення  використання бюджетних коштів пов’язані  із розмежуванням їх між державним  та місцевими рівнями управління. Порівняти пропорції розмежування функцій між рівнями фінансової системи у різних країнах дає  змогу показник централізації, який характеризує частку видатків центрального уряду в повному обсязі витрат бюджетної системи. Розвинуті держави  мають різні моделі централізації  фінансової системи. В унітарних  державах загалом спостерігається  дещо вищий рівень централізації, а  у федеративних, де фінансова система  є трирівневою, дещо менший. Так, у США цей показник стано- вить 57%, у Франції - 71%, у Канаді - 40%. В Україні показник централізації коливаєтья на рівні 65-70% [2]. Аналізуючи формування фінансової політики сталого розвитку місцевихбюджетів розвинутих держав світу, можна зробити висновок про посилення їх соціальної спрямованості. Саме на задоволення соціальних потреб людини була спрямована фінансова політика таких держав, як США, Велика Британія, Франція, Німеччина, Швеція. Найвищий рівень забезпечення соціальних потреб населення за рахунок бюджетного фінансування характерний для скандинавських країн, зокрема Швеції [4]. У видатках місцевих бюджетів значну частину складають асигнування на соціально-культурні об’єкти. Це, насамперед, витрати на початкові і середні школи. У Німеччині ці витрати становлять 25% видатків місцевих бюджетів, у Японії і Франції - більше 33%, а у бюджетах Великобританії і США – понад 40%. У ряді країн (Німеччині, США) за рахунок територіальних бюджетів покриваються витрати на вищі навчальні заклади. За рахунок місцевих бюджетів фінансується й охорона здоров’я. У Норвегії, Швеції, Фінляндії ці витрати становлять більше 50% бюджетних видатків.

На відміну від розвинутих країн світу, Україна залишається  державою, в якій зберігаються екстенсивні  методи розвитку економіки, що неминуче призводить до нераціонального і  неефективного використання коштів місцевих бюджетів. З метою удосконалення  використання коштів місцевих бюджетів в Україні особливу увагу слід приділити розгляду Європейського  законодавства. Запровадження європейських стандартів у галузі місцевих фінансів передбачає приведення у відповідність  з рекомендаціями Ради Європи національного  законодавства. Зокрема це стосується Рекомендації «Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному  рівнях», якою передбачається введення та оприлюднення показників ефективності фінансового управління в галузі видатків на надання місцевих суспільних послуг, обмеження місцевого боргу, встановлення персональної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування за об’єктивність та достовірність  показників у фінансовій та бюджетній  сфері, запровадження процедури незалежного аудиту в органах місцевого самоврядування тощо.

Здатність органів місцевого управління надавати високоякісні соціальні послуги, поліпшувати умови життя своїх громадян, вдосконалювати інфраструктуру та залучати необхідні ресурси, які б відповідали їх потребам, базується на таких постулатах:

• раціональному розподілі видаткових зобов’язань між різними рівнями влади, сильній і надійній базі доходів зі значною часткою власних;
• “оптимальному” розмірі територіальної громади базового рівня, та раціональному вирішенні питання укрупнення чи об’єднання громад задля досягнення їхніх спільних цілей;
• стратегії розвитку, що базується на ініціативі знизу, передбачає, власне, виокремлення громадою потреб і пріоритетів та мобілізує громаду на пошук ресурсів, необхідних для послідовного досягнення цілей розвитку [4].

Досліджуючи зарубіжні країни, стало зрозумілим, що надання органам  місцевого управління відповідальності за збільшення своїх власних доходів  є тривалим і складним процесом. Що стосується України, то через фактичну централізацію дохідної бази та слабкі фінансові й адміністративні  можливості нереалістичним буде сказати, що цей процес можна швидко здійснити. Однак, якщо уряд має серйозні наміри поліпшити надання послуг через  реальну децентралізацію, то необхідно  для цього визнати зв’язок  між послугами, що надаються на місцевому  рівні, та коштами, необхідними для  надання таких послуг. Треба здійснити  необхідні кроки зараз, щоб Україна  могла в майбутньому отримати більшу автономію в доходах.