Анализ содержания закона о РФ о культуре

Анализ содержания закона о РФ о культуре

В настоящий момент основополагающим актом законодательства в рассматриваемой области является действующий базовый закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который был принят в 1992 году. В свое время он решил много задач и определил основы государственной поддержки культуры.

С 1992 года был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты деятельности и отношений в области культуры, разъясняющих и конкретизирующих положения Основ законодательства. К их числу относятся: Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 (ред. от 17.07.2009) «О вывозе и ввозе культурных ценностей», а также Федеральные законы от 29.12.1994 № 78-ФЗ (ред. от 03.06.2009) «О библиотечном деле», от 17.06.1996 № 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии», от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», от 26.05.1996 № 54-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», от 06.01.1999 № 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах», от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и др.

Однако «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» принимались в условиях правового поля, существенно отличающегося от современного. Достаточно отметить, что действующая Конституция Российской Федерациипоявилась только в следующем после принятия Закона году. В условиях продолжающихся экономических, социальных и административных реформ появились новые факторы, оказывающие существенное влияние на развитие сферы культуры. Таким образом, некоторые положения Закона не соответствуют духу времени и изменениям в обществе.

Как следствие, закон не раз требовал корректировки, многие статьи утрачивали силу, появлялись дополнения. Изменения в него вносились в июне 1999 г., в декабре 2000 г., в декабре 2001 г., в декабре 2002 г., в декабре 2003 г., в августе 2004 г., в декабре 2005 г., в ноябре и декабре 2006 г., и, наконец, в июле 2008 года.

Указанные дополнения и изменения в Основы законодательства вносились, как правило, без системного подхода и были направлены на решение отдельных задач.

К настоящему времени накоплен определенный опыт практики применения установленных им норм, а также иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области культуры. Определились достоинства и недостатки действующего законодательства о культуре. Однако анализ правоприменительной практики показывает, что отдельные нормыуказанных Основ законодательства носят декларативный характер, недостаточно эффективны либо имеют внутренние противоречия.

Недостаточными представляются механизмы реализации отдельных положений закона, в частности, обеспечениеконституционных прав и свобод человека и гражданина в области культуры. Не менее актуальной является задача приведения положений закона в соответствие с последними документами ЮНЕСКО, принятыми международными договорами и соглашениями. Также необходим анализ и применение лучшего международного опыта в сфере законодательного регулирования культуры.

К настоящему времени во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о культуре. Указанный опыт законодательного регулирования также был обобщен и систематизирован при подготовке нового законопроекта. Перечень региональных законов о культуре приводится в Приложении 1 к настоящей Концепции.

В данной ситуации представляется нецелесообразным сохранять действующие «Основы законодательства о культуре» в сложившемся виде, модифицируя его через новые изменения. По итогам обсуждений в самых разных аудиториях (профильные ведомства, творческие союзы, работники области культуры в регионах и др.), можно говорить о широкой поддержке идеи создания нового Федерального закона о культуре. Вместе с тем, необходимо обеспечить преемственность положений законопроекта с прежней законодательной работой, учесть в новом законе серьезные наработки по совершенствованию прежнего.

Основной идеей законопроекта «О культуре в Российской Федерации» является системное регулирование основных правоотношений в области развития российской культуры, в т.ч. национальных культур народов Российской Федерации в соответствии с установленными приоритетами государственной социально-экономической политики.

Создание необходимых условий для развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом становится особенно важной в контексте стратегической задачи перехода экономики России на инновационный путь развития.

Проект Федерального закона «О культуре в Российской Федерации» разрабатывается в целях установления правовых оснований для:

– обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры;

– определения основных приоритетов и целей государственной политики в области культуры;

– создания благоприятных правовых условий для развития всех видов деятельности в области культуры;

– обеспечения и укрепления единого культурного пространства Российской Федерации;

– определения участников правоотношений в области культуры и распределения их полномочий;

– урегулирования правового статуса творческих работников и организаций культуры в новых экономических условиях;

– повышения доступности, качества и разнообразия услуг, предоставляемых потребителям организациями культуры;

– совершенствования взаимоотношений организаций культуры с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области культуры, а также иными организациями;

– определения инструментария сохранения и развития культуры;

– повышения конкурентоспособности отрасли культуры;

– и др.

Предметом законодательного регулирования являются общественные отношения в области культуры, а такжеправовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в указанной области.

В законопроект планируется включить 73 статьи, сгруппированные в 10 главах: «Общие положения», «Права и свободы человека и гражданина, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры и государственные гарантии их обеспечения», «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области культуры», «Управление в области культуры», «Организация деятельности в области культуры» «Национальное культурное достояние и культурное наследие Российской Федерации», «Творческие работники», «Финансовое, экономическое и иное регулирование», «Международное сотрудничество», «Заключительные положения».

Основные положения, содержащиеся в законопроекте, можно будет условно разделить на две категории: нормы, содержащиеся в действующем законодательстве (в первую очередь в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре») и детализированные в проекте, и нормы, являющиеся новеллами для законодательства.

Перенос в законопроект ряда норм, содержащихся в действующем законодательстве, обусловлен необходимостью обеспечения преемственности с прежней законодательной работой.

В качестве норм, предусматриваемых законопроектом и являющихся новеллами для законодательства в области культуры, необходимо отметить следующие.

1. В будущем Федеральном законе будут впервые определены такие важные понятия, как: «единое культурное пространство», «художественное образование», «организация культуры», «вид деятельности в области культуры» и др.

2. В законопроекте в соответствии с терминологией и подходами, заложенными в тексте Конституции России, будет приведенаглава о правах и свободах человека и гражданина, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры.

Проект Федерального закона исходит из того, что механизм защиты конституционных прав граждан на свободу творчества, культурную деятельность, доступ к культурным ценностям может быть правильно установлен только путем определениягосударственных гарантий реализации этого права, определения в качестве принципиальной позиции государственного протекционизма в сфере культуры, государственной поддержки культуры и её творцов.

Формулируемые законодательные нормы должны обеспечить усиление положительного влияния культуры на весь образ жизни российского общества, в том числе на экономическое развитие страны.

В связи с этим предлагается ряд основополагающих норм, которые должны получить детальное отражение именно в этой главе. Среди них – право на культурную деятельность и участие в культурной жизни, поскольку нормативные акты, в которых раскрывалось бы это понятие, отсутствуют.

При этом конституционное понимание участия гражданина в культурной жизни предполагает его активную позицию путем включения в культурную жизнь, его личного в ней участия. Представляется, что без включения самого человека во все многообразие творческой деятельности вряд ли возможно коренным образом изменить ситуацию в области культуры в России.

В качестве механизмов реализации прав граждан на участие в культурной жизни, пользование организациями культуры и доступ к культурным ценностям в проекте Федерального закона будет закреплено установление государственных минимальных социальных стандартов в сфере культуры. В законопроекте также необходимо сохранить и конкретизировать условия бесплатного предоставления основных услуг в области культуры.

Важное значение имеет формулирование в законопроекте нормы, которая будет поощрять граждан в деятельности покультурному развитию своих детей, приобщению их самих к творчеству, к постоянному занятию самообразованием. С принятием Концепции развития образования в сфере культуры и искусства встает задача определить в новом законе о культуре понятие эстетического воспитания и понятие художественного образования. Через четкое раскрытие этих терминов станут ясны те условия, которые призвано создавать государство.

Центральное место в этом разделе занимает право на художественное образование. Важно не только определить понятие художественного образования, но и закрепить право на него таким образом, чтобы не сводить дело только к выбору формы и способов его получения. Чрезвычайно важно и то, чтобы эта деятельность проходила с выделением финансовых средств региональным и местным бюджетам в размерах, необходимых для реализации основных образовательных программ в школах искусства и на других площадках. Большое значение имеют и такие вопросы, как транспортная доступность культурной инфраструктуры, обеспеченность профессиональными кадрами.

Понятие эстетического воспитания должно быть раскрыто через сохранение культурной идентичности народов России с учетом патриотической направленности соответствующей деятельности. Принципиально важно, что эти права должны реализовываться с использованием современных информационных и коммуникационных технологий в сфере культуры, и этот аспект тоже должен получить правовое закрепление.

Вместе с тем снова встает вопрос о необходимости подтверждения бесплатности образования на различных уровнях. В этом контексте важной задачей является законодательное закрепление права на второе бесплатное, точнее – бюджетное, высшее образование в случаях, когда речь идет о таких творческих профессиях как режиссер, дирижер, композитор. Для развития художественного образования необходимо определить, в каких формах будут поддержаны государствам инициативы физических и юридических лиц, создание и деятельность негосударственных образовательных учреждений в сфере культуры всех уровней.

Также представляется необходимым закрепить нормами законопроекта гарантии права на творческую культурную самобытность, права на объединение в творческие союзы и иные профессиональные организации в сфере культуры.

Предметом острых споров и общественности, и профессионалов остается право на ввоз и вывоз культурных ценностейза пределы Российской Федерации. При этом нельзя не учитывать то обстоятельство, что для укрепления конкурентных преимуществ культуры России в международном контексте необходима эффективная регламентация как данного права, так и права на культурную деятельность наших граждан за рубежом, а также право иностранных граждан на деятельность в сфере культуры в нашей стране.

3. Отдельная глава в проекте Федерального закона о культуре позволит закрепить полномочия органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры. Представляется, что полномочия Российской Федерации должны максимально способствовать участию федеральных органов власти в обеспечении деятельности в сфере культуры на региональном и местном уровне.

Вместе с тем в законопроекте выделена та сфера федеральных полномочий, которые передаются для осуществления субъектам Российской Федерации. При этом средства на осуществление переданных полномочий должны быть своевременно и в полном объеме предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета.

4. Особого внимания в проекте Федерального закона заслуживает глава IV «Управление в области культуры». В целях повышения эффективности государственного регулирования в данной области проанализирован лучший международный опыт в сфере государственного и муниципального управления, адаптирован к российским условиям и применен в законопроекте.