Перспективы российского федерализма и роль региональных элит в формировании новой национальной элиты

ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И РОЛЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ В ФОРМИРОВАНИИ НОВОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭЛИТЫ

 
 
I. Введение. 
 
 
II. Федерализм в современной России. 
 
Дух федерализма и цели федеративной реформы в России  
 
Негативные проявления и аспекты федерализма 
 
Особенности российского федерализма 
 
Современное состояние федерализма в России 
 
III. Подлинное содержание и смысл "вертикали власти - 2000". Противостояние олигархов и региональных лидеров.  
Теория и практика укрупнения регионов. 
 
Совет Федерации при новом порядке 
 
Федеральные округа и полномочные представители президента в ФО 
 
Укрупнение регионов 
 
Бюджетный федерализм  
 
IV. Депопуляция, олигархический капитализм и федерализм в России. 
 
V. Действия Кремля в рамках федеративной реформы. 
 
VI. Современное состояние российских элит и перспективы их ротации (демократизации) с участием региональных элит. 
 
VII. Новая вертикаль власти.  
 
VIII. Выводы. 
 
 
Приложения. 
 
 
I.  
Введение. 
 
В докладах "Большая игра в Россию: субъекты национальной стратегии", "Риски и угрозы для России в 2003 году", "Государство и олигархия" (2002-2003) Совет по национальной стратегии приступил к определению вектора взращивания российского государства. Шире это можно определить как движение в направлении осмысления и формулирования концептуальных и технологических основ нового историко-политического субъекта - российской нации, возникающей на руинах советской империи. 
 
В процессе осознания и осмысления облика Государства Российского в новом тысячелетии существенное внимание должно быть уделено модели построения государства. В настоящее время Россия формально является федеративным государством. Форсированный переход от унитаризма советского периода к федерализму в начале 90-х годов прошлого века во многом был обусловлен логикой развития геополитического процесса как такового: лидеры субъектов Российской Федерации (в то время - Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, РСФСР) стали одной из ключевых опор президента Бориса Ельцина и связанных с ними элитных групп в борьбе против руководства СССР и советской империи в целом. Институционализация России как самостоятельного государства в условиях эрозии и распада СССР была бы практически невозможной без активной позиции региональных элит, прошедших стадию первичной самоидентификации. Именно поэтому Борис Ельцин предложил субъектам Российской Федерации столько суверенитета, сколько они смогут проглотить (1990). В свою очередь, руководители российских регионов и связанные с ними протоэлитарные региональные группировки пришли к выводу, что переход в новое политико-историческое и экономическое качество возможен только в условиях демонтажа СССР. Фактически, российский федерализм возник в рамках неформального пакта между Борисом Ельциным и субъектами России об упразднении советской империи. (Здесь необходимо отметить, что в 1989-91 гг. и Союзный Центр в известной мере стимулировал самоопределение регионов, видя в субъектах республик СССР противовес собственно союзным республикам. Это также сыграло свою роль в создании предпосылок федеративного государства, хотя и не решающую.) Логика зарождения и развития российского федерализма во многом определили его законодательную основу, определенную Конституцией РФ (1993 г.). Победа Ельцина над Верховным Советом РФ (октябрь 1993 г.) и принятие нового Основного закона практически положили конец попыткам некоторых регионов покинуть состав России - попыткам, которые были, скорее, формой шантажа Кремля, нежели воплощением осознанных устремлений части формирующихся региональных элит. 
 
На протяжении 90-х годов российский федерализм развивался в неизменном направлении - во многом потому, что президент Борис Ельцин, с одной стороны, чувствовал свою психологическую зависимость от региональных элит, с другой стороны, считал сообщество региональных лидеров одним из важнейших коллективных гарантов предотвращения тоталитарной (коммунистической) реставрации. В этом смысле руководители субъектов РФ играли для Бориса Ельцина роль не меньшую и, скорее, большую, чем нарождающийся в ходе "обвальной" приватизации крупный бизнес. Можно констатировать, что до конца 1999 года - то есть, досрочной отставки первого президента РФ - влияние региональных лидеров на политический процесс в стране не уменьшалось, а скорее, плавно возрастало.  
 
Однако осень 1999 года и период раннего Владимира Путина (2000) обернулись нелегким испытанием как для региональных элит, так и для российского федерализма в целом. Были поставлены под сомнение его содержательные основы. Можно выделить три основных фактора, определивших и предопределивших "антифедералистский крен" рубежа XX / XXI веков:  
 
- беспрецедентная по динамике предвыборная кампания 1999 года показала, что представления об уровне контроля региональных лидеров над политическим процессом и их влияния на исход выборов, сформировавшиеся в 90-е годы, существенно завышены; элитам и обществу открылось новое понимание исключительной роли авторитета (морального и административного ресурса) Кремля, а также манипулятивного ресурса общенациональных электронных СМИ; более того, были выявлены системные закономерности, в значительной мере определяющие мотивацию политического выбора жителей России независимо от географии их проживания и социального статуса; 
 
- 31 декабря 1999 года главой государства стал человек, не обязанный региональным элитам и лидерам своей властью; более того, следует отметить, что многие региональные лидеры изначально выступали против назначения Владимира Путина председателем правительства РФ и де-факто преемником Бориса Ельцина, делая ставку на альтернативную элитную группировку Евгения Примакова - Юрия Лужкова, политической надстройкой которой был избирательный блок "Отечество - Вся Россия" (ОВР); до второй половины октября 1999 г., когда начался резкий рост рейтинга Владимира Путина на фоне военных успехов в Чечне, большинство пассионарных глав субъектов РФ были склонны в большей степени поддерживать ОВР, нежели кремлевское "Единство"; нельзя забывать также, что в апреле 1999 г. Совет Федерации отказался отправить в отставку оппозиционного Кремлю генерального прокурора РФ Ю. Скуратова, чем нанес оскорбление политико-аппаратной группировке, выдвинувшей Владимира Путина на авансцену общенациональной политики; итак, Путин стал президентом не только не вследствие, но отчасти и вопреки позиции региональных элит; 
 
- к исходу 90-х годов весьма значительные рычаги власти сосредоточились в руках сверхкрупного бизнеса - олигархов; олигархи же были объективно заинтересованы в том, чтобы ослабить влияние региональных лидеров как на экономическую политику, включая приватизацию (завершающую стадию), так и на политический процесс; в отличие от Бориса Ельцина, который (см. выше) был предметно и психологически зависим от поддержки губернаторского корпуса, Владимир Путин на первой стадии своего правления был склонен считать гарантом национальной стабильности скорее сверхкрупный бизнес, нежели региональных лидеров. 
 
Все названные факторы в начале 2000 года во многом повергли региональные элиты в локальный шок, что и предопределило практически безболезненное для Кремля начало формирования так называемой "вертикали власти". Главы регионов и законодательных собраний субъектов РФ, из которых состоял в то время Совет Федерации, не нашли в себе сил и политической воли выступить против явно не выгодного им закона о новом порядке формирования верхней палаты парламента. Не вызвало открытой оппозиции и решение президента РФ о создании системы федеральных округов и института полномочных представителей главы государства в федеральных округах. Более того, деморализованные региональные лидеры, отчасти разуверившиеся в прочности основ собственной власти, инициировали дискуссию о переходе к назначению губернаторов и, тем самым, кардинальной ревизии принципов федерализма, разделения властей по вертикали (характерный пример - письмо губернаторов М. Прусака - Е. Савченко - О. Богомолова В. Путину, февраль 2000 года). Важно отметить, что в рамках дискуссии главы субъектов РФ тонко поставили вопрос и о минимизации собственной политико-социальной ответственности, что в то время осталось вне зоны приоритетного внимания СМИ и значительной части экспертного сообщества. 
 
Однако, развитие политической ситуации в 2000 - первой половине 2003 года показало, что хоронить или даже подвергать кардинальной ревизии федерализм как принцип государственного устройства России было преждевременно. Более того, стало очевидно - обоснованию этой посылки в значительной мере посвящены основные разделы настоящего доклада - что сохранение либерального курса развития России, ее демократического уклада, обеспечение среднесрочной геостратегической стабильности страны возможны только и исключительно в условиях федерализма. Сегодня мы можем констатировать, что единственной альтернативой федеративной государственности де-факто становится квазифедерация (см. главу VII и Приложение 1), предполагающая разделение власти на всех уровнях между субъектами небольшой группы собственников сверхкрупных корпораций, чьи долгосрочные стратегические интересы могут существенным образом расходиться с национальными интересами России. Необходимо отметить, что логика и системообразующие принципы корпоративного управления, исходящего, не в последнюю очередь, из отсечения центров убытков и минимизации издержек, неприемлемы для управления Россией как национально-государственной сущностью - в первую очередь, в силу диспропорциональности страны, неблагоприятного (в целом) климата и наличия обширных пластов "экономически необоснованного" населения (известно утверждение экс-премьера Великобритании М. Тэтчер, согласно которому "экономически обоснованное" население России не превышает 15 млн. человек). Абсолютизация технократических подходов, свойственная управленческим слоям крупных корпораций (и российских - в особенности), часто не учитывает необходимость формирования достаточного социального капитала, включающего общий уровень взаимного доверия представителей различных социальных страт и их готовности к стабильному позитивному сотрудничеству. 
 
В докладе "Риски и угрозы для России в 2003 году" Совет по национальной стратегии указывал, что для сохранения России как единого геополитического и этнокультурного пространства в рамках нынешних границ необходимо поддержание имперской этической доминанты, которая, в значительной мере, предполагает культивирование в обществе имперских (во всех смыслах этого слова - от геополитического до культурного) амбиций и обусловливает перманентную экспансию как способ выживания страны / нации. Подобная этическая доминанта неизбежно вытекает из русского мессианизма, который культивировался и закреплялся, а потому доминировал в нашем национальном сознании вплоть до 90-х годов XX века и в латентной форме более чем силен и сегодня. Вводя этот тезис в контекст федерализма, следует отметить, что вне рамок тоталитарного / авторитарного режима сохранить целостность России можно только при наличии эффективного разделения властей по вертикали, должного укрепления регионального уровня власти, а также местного самоуправления. В рыхлой асимметричной гетерогенной стране, которая пытается закрепиться на исторически не привычном, не традиционном для нее либеральном пути развития, у власти нет ресурсов для обеспечения реального функционирования унитарного государства. Попытка "унитаризации", равно как и переход от Федерации к квазифедерации, чреваты распадом и гибелью страны. Иными словами, страна сегодня стоит перед выбором: укрепление федерализма либо возвращение к тоталитаризму, ибо вне авторитарных рамок мобилизация ресурса, достаточного для управления унитарным пространством, практически невозможна. Это относится, в частности, к активно муссируемой в последние годы идее перехода от выборности глав субъектов Федерации к их назначению.  
 
Настоящий доклад затрагивает также вопрос о роли региональных элит в формировании новой национальной элиты. В целом, вопрос о структуре, составе, механизме формирования национальной элиты России в начале XXI века находится за рамками настоящего документа - элитам в целом будет посвящен отдельный доклад Совета. В то же время, в настоящем докладе затрагивается тема кризиса российской элиты и необходимость ее демократизации. Следует отметить, что новая, национально и социально ответственная российская элита не будет создана без кардинальной демократизации правящего слоя и, следовательно, без радикального увеличения вертикальной мобильности. А значит - без существенного перетока субъектов региональных элит в элиту общенационального уровня, что, в свою очередь, будет способствовать вторичной демократизации региональных элит и, в конечном счете, безболезненной смене поколений власти на уровне субъектов Российской Федерации. 
 
Доклад уделяет отдельное внимание "Новой вертикали власти". Мы исходим из понимания, что задачи, поставленные архитекторами "вертикали - 2000", решены либо исчерпаны. Кроме того, за период с января 2000 по июль 2003 во многом изменились основания власти президента Владимира Путина - альянс со сверхкрупным бизнесом уже не является для него гарантией долгосрочной стабильности политической системы и страны как геостратегической сущности. Мы полагаем, что исторические вызовы и, соответственно, качественно новые задачи, которые встают сегодня перед страной и нацией, требуют новой, политически ответственной опоры для центрального власти и, следовательно, нового уровня взаимодействия между федеральным Центром (в первую очередь, в лице президента) и конклавом региональных лидеров. И в обозримом будущем региональные элиты будут, по мнению авторов доклада, играть существенную роль в укреплении и цементировании страны, которой, как и десятилетие назад, угрожает дезинтеграция (причины и движущие силы этой дезинтеграции, как мы отмечали выше и подробно говорим ниже, сегодня существенные иные, нежели в начале 90-х годов прошлого века, хотя и связанные с политико-государственным фоном предшествующей эпохи). Новый формат взаимодействия президента и конклава региональных лидеров должен быть выработан на фоне реформы местного самоуправления, важнейшей целью которой является качественное повышение уровня политической активности и ответственности граждан России. 
 
Федерализм призван стать для России одной из смысловых основ стратегии национального сотрудничества, предполагающей преодоление социального, ментального, этического и эстетического отчуждения между различными слоями общества - отчуждения, которое в последние годы приобрело угрожающий характер и само по себе является фактором дезинтеграции, распада страны как по вертикали, так и по горизонтали. Стратегия социального сотрудничества должна быть ориентирована на формирование социального капитала в современной России, кардинальное увеличение радиуса доверия в российском обществе. 
 
Федерализм рассматривается нами как одна из технологических основ нового национального проекта, который сам по себе является необходимым условием обретения национально-государственной субъектности и, тем самым, предотвращения краха России как единой этнокультурной, геополитической и геоэкономической сущности. 
 
 
II.  
 
Федерализм в современной России. 
 
Дух федерализма и цели федеративной реформы в России.  
 
С точки зрения государственного устройства, федерализм является механизмом государственной власти, позволяющим минимизировать возникающие политические, социальные, в том числе внутриэлитные противоречия, потенциально способные привести к распаду единого государства (см. Приложение 2).  
 
Важнейшее позитивное свойство федерализма - способность выступать демпфером социально-политических и других системообразующих конфликтов. Федерализм сам по себе, как и демократия, не есть лекарство против конфликтов. Однако федерализм в известной степени облегчает остроту конфликта, потому что даёт ему выход с самого начала, не копит конфликт под спудом до обретения таковым взрывной силы. Федерализм учит жить с конфликтом, уживаться с ним, находить компромиссы противостоящих сторон. (Поэтому он трудно укореняется в обществе, где нет культурной и исторической привычки к компромиссу, в частности, в постсоветской реальности). Для современной России - страны, утратившей за последние годы значительную часть ресурсов, необходимых для удержания геополитического пространства и находящейся на пороге масштабного кризиса национальной инфраструктуры (см. также доклады СНС "Риски и угрозы для России в 2003 году", "Государство и олигархия") наличие такого демпфирующего механизма исключительно важно, поскольку защищает федеральную власть от острых и немедленных проявлений социальной нестабильности на местах. Мы исходим из того, что федеральная власть должна в достаточной мере бережно относиться к демпфирующему механизму, предоставляя регионам достаточное количество полномочий и ресурсов для упреждения конфликтов / их разрешения на ранних стадиях. Здесь следует говорить и об ограничении искусственной надстройки в виде федеральных округов, и о гарантиях стабильности межбюджетных отношений (также см. ниже).  
 
В широком смысле федерализм - это не просто форма государственного устройства, а форма устроения всего общества. Федерализация - проект скорее либеральный, чем демократический.  
 
Действующая Конституция РФ (1993 г.) основана на либеральной идеологии: её ядро составляет охрана прав и свобод гражданина. Поэтому вполне логично, что федерализм есть одна из смысловых основ действующей Конституции. В федеральном государстве есть внутренние механизмы самоконтроля государства, они зачастую серьезно осложняют его работу, но зато облегчают гражданам контроль над государственными (властными) институтами. Поэтому судить об успешности внедрения федерализма надо не столько по эффективности государства, сколько по развитию гражданских свобод. Если же и оценивать федерализм по эффективности государства, то эффективность эту надо понимать широко, считая главной целью государства не облегчение работы государственных служащих и не воспроизведение тех или иных умозрительных моделей управления обществом, а создание наиболее удобной обществу среды для саморазвития. 
 
В этом плане попытки реформирования Федерации, а также местного управления должны исходить из того, что оптимизация управления не может быть целью реформ. Цели же реформ (в том числе предполагаемых законопроектами "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятом в третьем чтении ГД ФС РФ 16.09.2003, и "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятом ГД ФС РФ 20.06.2003 и одобренным СФ ФС РФ 25.06.2003) до сих пор четко не определены. Что, само по себе, является отражением отсутствия у власти как стратегии национального развития (долгосрочной и среднесрочной), так и осознания необходимости таковой (см. доклады СНС "Большая игра в Россию", "Риски и угрозы для России в 2003 году"). 
 
Совет по национальной стратегии считает, что к основным целям федеративной реформы и реформы местного самоуправления следует отнести: 
 
- предотвращение гибели (распада, дезинтеграции) России как единого геополитического и геоэкономического пространства, а также этнокультурной сущности; 
 
- полноценное обеспечение действенных гарантий прав и свобод граждан России на всей ее территории; 
 
- качественное обновление (демократизация) элит на всех уровнях и качественным повышением уровня вертикальной социальной мобильности, что, в свою очередь, сопряжено, с качественным повышением уровня политической активности и ответственности граждан, что, в свою очередь, сопряжено с демократизацией элит; 
 
- создание предпосылок для интеграции элит и общества в целом в новый национальный проект. 
 
Соответственно, все шаги и меры, отвечающие достижению названных целей, могут быть признаны продуктивными и благотворными. Меры, замедляющие движение в направлении указанных целей, являются, чаще всего, конъюнктурными и отвечают, как правило, интересам лишь определенных узких групп влияния. 
 
 
Негативные проявления и аспекты федерализма. 
 
Мировой опыт показывает, что федерализм как форма государственного устройства достаточно эффективен, но, в то же время весьма сложен и при неумелом использовании может оказаться источником весьма серьёзных опасностей для общественного развития. Эти опасности нужно знать, чтобы отслеживать их появление в ходе реформации (федерализации) и вовремя демпфировать их. Мировая практика внедрения федерализма дает много примеров неудач, порой весьма трагических, вроде Гражданской войны в США, которые были порождены именно извращением хода федерализации. 
Можно предложить список опасностей федерализма, построенный в основном на опыте России и США (нам кажется важным подчеркнуть опыт именно США - этой классической страны федерализма). Перечислим только наиболее важные, на наш взгляд, слабости и опасности, которые несет классическое федеративное устройство: 
 
Противоречия между интересами страны (федерации) и отдельных регионов. То, что выгодно стране, не обязательно выгодно региону, и наоборот. Это противоречие зачастую не может быть элиминировано. Пример из истории США - тарифы и Кэлхоун (вице-президент при Джексоне, 1830): заградительные пошлины на промтоварный импорт обогащали, по Кэлхоуну, промышленные северные штаты и ущемляли интересы аграрного Юга. Федерализм обостряет эту проблему, даёт её прямой выход в политическую практику. При умелом руководстве государством это обеспечивает своевременное снятие остроты, но при неумелом создаёт новый фронт общественного противостояния. 
Особенно актуально это для страны, в которой регионы отличаются уровнем экономического развития. В России каждый регион-донор заинтересован в том, чтобы передать в Центр меньше, чем этого требует федеральное законодательство и федеральные власти; каждый регион-реципиент заинтересован в том, чтобы получить большее количество средств, нежели готов предоставить Центр.  
 
Отступление от демократических норм и нарушения прав человека в относительно независимых регионах. Субъекты федерации могут выстраивать государственные системы, противоречащие общей линии и философии национального развития. Пример из истории США: свобода человеческих существ не была оговорена в конституции при создании США, отсюда рабство в южных штатах. Пример из истории России: предъявляемое в национальных республиках требование к кандидатам на пост главы региона - знание языка титульной нации. 
 
Исключительные права сильного. Сильные регионы могут вести независимый курс, не сообразуясь с Центром и с другими регионами. Примеры из новейшей российской истории: поведение властей Москвы при Б. Ельцине, политико-правовая позиция властей Башкортостана на протяжении последних 10 лет. Пример из ранней истории США: штаты Кентукки и Вирджиния аннулировали федеральные законы о подстрекательстве, и с ними ничего не смогли поделать, потому что у них была многочисленная и боеспособная милиция. Россия в начале 90-х допустила усиление Чечни (за счет оставленного там оружия, непресечения некоторых направлений деятельности Джохара Дудаева), что привело к настоящей войне, а затем - к активности террористических организаций на территории страны.  
 
Двойной суверенитет. Региональные (местные) интересы могут возобладать над общими в законодательстве. Ранние США были именно такими (правда, по традиции), то есть местные законы были важнее федеральных в случае расхождения. С этого начинают многие федерации, но проблема эта может укорениться и стать нормой, по сути, подрывающей единство государства. В России такие попытки предпринимались со стороны национальных элит республик - Якутии, Чечни, Татарстана. Конституции перечисленных регионов утверждали их статус как самостоятельных субъектов международного права. 
 
Диспропорции между регионами. Им легко нарастать при такой независимости штатов и от федерации, и друг от друга. При федерализме мы наблюдаем гораздо больше регионального эгоизма, нежели в унитарном государстве, и Центр нередко может перекладывать ответственность за те или иные проблемы на региональное руководство. Новейшая история России предлагает значительное число примеров этого процесса: в частности, традиционный энергетический кризис в Приморье был признан общественным мнением виной и зоной ответственности экс-губернатора Евгения Наздратенко, хотя фактически во многом определялся кризисом инфраструктуры энергоснабжения Дальнего Востока, предпосылки которого были заложены в процессе создания единой энергетической системы СССР. 
 
Усложнённость управления, а потому опасности его пониженной эффективности. Нужно (хотя бы на первых порах) повседневное внимание граждан к повседневной же практике властей, а если его недостаточно, то государственный аппарат перестаёт совершенствоваться. 
 
"Убежище мелких негодяев". Практика американской политики постоянно даёт примеры т.н. "городских машин" - муниципалитетов во главе с представителями криминалитета или властей штатов, подмятых влиянием крупной корпорации. Ельцинская и постельцинская Россия дает немало широко известных примеров. Субъектообразующие предприятия, корпорации ставят "своих" людей во главе региона, особенно - на территориях, удаленных от центра России (Хакасия - Саяногорский алюминиевый завод-Лебедь; Красноярский край - Норникель - Хлопонин; Якутия - "Алроса" - Штыров). Иногда совместные проекты корпораций и руководителей регионов серьезно выходят за рамки существующего законодательства.  
 
Перманентная опасность дезинтеграции федерации. Это - главный упрёк, который адресуют федерализму его концептуальные оппоненты. Федерализм снимает накал сиюминутных страстей, но он чреват такой опасностью, и пример США показывает это со всей очевидностью. Американские историки пишут, что семена Гражданской войны были посеяны отцами-основателями из-за муссирования особенностей штатов, и именно это предопределило войну, а не моральные и экономические различия только, как бы на этом ни настаивали (притом дружно) северяне и южане. В случае с Россией наиболее ярким примером является Чечня. Однако на крайнем западе и на крайнем востоке страны (Калининградская область, Приморский край) заметны опасные тенденции: экономические взаимоотношения "привязывают" наши регионы к близлежащим иностранным соседям гораздо сильнее, чем к федеральному центру. 
 
Федерализм - структура скорее сетевая, чем иерархическая, но отсутствие чёткой иерархии в территориальной структуре ведёт к запаздыванию распространения импульсов нововведений.  
 
Совет по национальной стратегии полагает, что наихудшим способом нивелирования негативных сторон федерализма является борьба с федерализмом как таковым. Угроза же распада России станет гораздо более ощутимой в случае укрупнения регионов в контурах нынешних федеральных округов с одновременной унитаризацией политической системы на фоне отсутствия единого национального проекта.  
 
Особенности российского федерализма. 
 
Объективная сложность управления Россией заключается в ее огромной территориальной протяженности на фоне популяционно-ресурсной диспропорциональности (относительно населенная и бедная ресурсами европейская часть, богатая природными ресурсами и малонаселенная азиатская часть), обусловившей наличие большого число субъектов Федерации с разным уровнем социально-экономического развития, в существовании "матрешечной" структуры некоторых субъектов РФ, в чреватом этноконфликтами национально-региональном характере построения Федерации. Важнейшей проблемой российского федерализма является также "остаточный унитарный синдром", проявляющийся на государственно-административном, экономическом, социальном, национально-психологическом уровнях. 
Приведем лишь несколько примеров беспрецедентной дифференциации регионов. По площади территорий в 338 раз отличаются Республика Саха (Якутия) и Северная Осетия, по численности населения в 443 раза отличаются Москва и Эвенкийский автономный округ. Существуют субъекты Федерации со 100% уровнем урбанизации (Москва, Санкт-Петербург), и с 0% - Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (в этом регионе нет ни одного города, а его административный центр - поселок городского типа). 
Помимо социальной, экономической, существует политическая дифференциация субъектов РФ - наличествуют как авторитарные, максимально закрытые региональные политические режимы, так и те, которые можно (пусть и с известной долей условности) охарактеризовать как демократические. 
Российская Федерация, равно как и бывший СССР виделись идеологам и проектировщикам как государственно-правовые формы разрешения национального вопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу. Многочисленные национальные государства и национально-государственные образования в Российской Федерации рассматривались как формы осуществления права наций на самоопределение, воплощения суверенитета наций (что в советских условиях входило в неизбежное латентное противоречие с унитаризмом).  
 
В настоящее время РФ включает субъекты федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). Такая федерация называется асимметричной. Асимметричность также заключается, в частности, в строительстве федерации одновременно "снизу", как реакции на требования прежде всего "национальных" субъектов и средства сохранения единства, и "сверху", как политического проекта Центра, в особенности в отношениях с "чисто русскими" регионами. Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку. Россия, провозгласившая федеративное устройство, с самого начала сохраняла немало конструкций, присущих унитарному государству. 
 
Собственно, важнейшей предпосылкой федеративной реформы в России, начавшейся с приходом Владимира Путина к власти, была необходимо создания единого политического пространства, которое и делает страну единым государством. Основой и критерием для его создания является наличие единого правового пространства, суть которого в том, что каждый гражданин России в любой точке страны имеет абсолютно одинаковые возможности для защиты своих установленных Конституцией прав. Единое политическое пространство должно обеспечить каждому гражданину в любой точке страны одинаковые возможности для воздействия на власть, для участия в принятии важных для страны/региона/города/села решений. 
 
Российская Федерация изначально и исключительно эклектична. Она сочетает многие элементы советского и даже "старого имперского" наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными "наработками". Как считают некоторые специалисты, Россию, наряду с Югославией (до начала 90-х), можно отнести к уникальному "постсоциалистическому" типу. Это молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и диспропорции в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников.  
 
 
Основные содержательные особенности российского федерализма: 
 
* Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Асимметричная форма федерации исторически предполагает, что республики (квазигосударства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с Центром. 
 
* Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта из состава Федерации и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Вместе с тем, структура федерализма в России мягче, эластичнее по сравнению с многими другими странами. Это увеличило степень самостоятельности субъектов Федерации, позволило им, в частности, создавать по собственному усмотрению правящие органы. 
 
* Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не только их конституционным статусом, но кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского Федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия Центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российская модель федерализма является конституционно-договорной. 
 
* В России имеют место гигантские региональные социально-экономические диспропорции. Российский федерализм неравномерен и во времени, и в пространстве - не только политическом, но и географическом. Регионы различаются по размерам своей территории, обеспеченности ресурсами, по степени дотационности бюджетов. (Примеры здесь должны быть в приложении).  
 
* До недавнего времени существенным фактором представлялось наличие учрежденных президентом РФ в 2000 году 7 федеральных округов - своего рода макрорегионов, управление которыми полностью формируется из федерального Центра и может рассматриваться как унитаристская надстройка над федерацией. Однако в настоящее время есть основания полагать, что подобной надстройкой система округов не стала и уже не станет. Возможности для "государственной" институционализации федеральных округов исчерпаны.  
 
Современное состояние федерализма в России. 
 
Есть основания утверждать, что в России федерализм уже закрепился. На этот счёт можно привести следующие группы аргументов.  
 
* формальные аргументы: по определению федерализм - это устройство, в котором есть вертикальное разделение властей на три независимых друг от друга уровни - федеральный уровень, региональный и местный, где регионы принимают участие в решении общенациональных проблем через верхнюю палату парламента и где основы федерализма записаны в Конституции, а не просто бытуют в национально-государственной практике.  
 
* политическая и общественная практика: вполне очевидно, что действия центральных властей уже заметно ориентированы на мнение регионов и их властей, что региональные политики в ряде вопросов реально независимы от Центра, что консолидированный бюджет страны изменился по структуре в пользу субфедеральных уровней. По мнению ряда экспертов, за минувшие 12 лет в стране существенно выросло региональное самосознание граждан, "усложнился" их патриотизм, становясь "многоэтажным", то есть адресованным и стране, и своему региону, и своему городу одновременно, что, в свою очередь, создало реальные предпосылки для "делегирования сакральности". 
 
* развитие гражданских свобод: оно разительно по сравнению с тем, что было 12 лет назад. Конечно, это вовсе не "единоличная" заслуга федерализма, но его роль здесь оказалась достаточно большой. 
 
 
Это означает, что федерализм как механизм осуществления государственной власти, позволяющий минимизировать политические, экономические и социальные кризисы на ранней стадии их зарождения / развития, стал неотъемлемой частью российского национально-государственного развития и потому любая попытка отказаться от него в пользу унитарного государства должна считаться чрезвычайно рискованной с политико-психологической и исторической точек зрения. 
 
 
III.  
 
Подлинное содержание и смысл "вертикали власти - 2000". Противостояние олигархов и региональных лидеров. Теория и практика укрупнения регионов. 
 
В 2000 году администрацией президента РФ Владимиром Путиным была инициирована реформа федеративных и муниципальных отношений (федеративная реформа). В общественном сознании реформа была сопряжена с выстраиванием нового механизма управления - "вертикалью власти" - и внесением "антифедеративных" поправок в Конституцию Российской Федерации, хотя официально было декларировано, что реформа осуществляется исключительно в рамках действующей Конституции 1993 г. (см. приложение 3). 
 
О политико-психологических причинах начала федеративной реформации сказано во Введении к настоящему докладу, а также в главе II.  
 
Декларируемыми целями построения "вертикали власти - 2000" были: 
 
- унификация политического пространства Российской Федерации; 
 
- унификация правового пространства РФ; 
 
- защита прав и интересов граждан. 
 
 
Фактически, к недекларируемым (теневым) целям реформы следует отнести: 
 
- ослабление политической зависимости Кремля от региональных лидеров; 
 
- усиление экономической зависимости региональных лидеров от федеральной власти и близких к ней финансово-промышленных групп (олигархических группировок); 
 
- исключение региональных лидеров как фактора влияния на кадровую политику в силовых (правоохранительных) и фискальных структурах (регионального уровня); 
 
- нейтрализация влияния федеральных политических структур, созданных в разное время главами субъектов РФ; 
 
- завершение первичной приватизации в интересах ограниченного круга близких к Кремлю ФПГ (олигархических группировок); кардинальное ограничение влияния региональных лидеров (шире - региональных элит) на процессы распределения и передела крупной собственности; 
 
- придание сверхкрупному бизнесу статуса федерального посредника между ветвями власти различных уровней; закрепление, тем самым, ключевой политико-лоббистской роли олигархов в рамках современного государственного механизма. 
 
Таким образом, можно констатировать, что федеративная реформа де-факто во многом отвечала интересам олигархических ФПГ и была инициирована ими. 
 
 
Первыми шагами федеральной власти в рамках федеративной реформы были: 
 
- федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ", подписанный президентом РФ 07.08.2000;  
 
- указы президента о федеральных округах и полномочных представителях президента в федеральных округах, подписанные 13.05.2003.  
 
 
Совет Федерации при новом порядке. 
 
Важнейшими (отчасти декларируемыми, отчасти теневыми целями) нового порядка формирования верхней палаты российского парламента были: 
 
- повышение управляемости Сената со стороны президентских структур; 
 
- ограничение прямого вмешательства региональных лидеров в федеральную политику. 
 
Однако де-факто результаты реформы Совета Федерации нельзя признать позитивными для федеральной власти. Отторгнув глав исполнительной и законодательной власти регионов, верхняя палата российского парламента стала, во многом, клубом лоббистов, фактически представляющих интересы сверхкрупных корпораций (олигархических ФПГ). Эти лоббисты узурпировали роль политико-экономических посредников в отношениях между Кремлем (президентскими структурами и федеральными правительством) и субъектами РФ. Сенаторы-посредники оправдывают свой политический статус оказанием региональным лидером отдельных лоббистских услуг, в первую очередь, финансового характера. (Ранее все подобные вопросы решались в процессе прямого взаимодействия региональных лидеров и представителей федеральной власти). Сегодня почти в открытую говорится, что в 2001-2003 гг. места в Сенате стали предметом купли-продажи: цены на них колеблются в диапазоне $1.5-5 млн., при этом практикуется "срочная продажа", или аренда сенатского кресла (порядок цены = $1 млн. за 1 год пребывания плательщика / представителя плательщика в верхней палате). 
 
В настоящее членами Совета Федерации являются около 25 прямых/косвенных представителей группы "Сибнефть" - "Русский алюминий" - "Базовый элемент", 22 - НК ЮКОС, 10 - НК "ЛУКойл" и т.д. Таким образом, более 40% членов СФ напрямую представляют интересы не регионов, а корпораций. Конфиденциальный список неформальных представителей ФПГ в Сенате приводится в закрытом приложении к настоящему докладу 
 
В результате Совет Федерации утратил роль и статус площадки для прямого диалога между федеральным и региональным уровнем власти, что усилило политическое и ментальное отчуждение между Москвой и регионами, аутизм федеральной власти. Для региональных лидеров Сенат перестал быть "школой федеральной политики", каковую роль он играл в период правления Б. Ельцина.  
 
При этом необходимо отметить, что и управляемость Совета Федерации (который и при Б. Ельцине не был, в целом и в большинстве случаев, конфронтационным по отношению к Кремлю) со стороны президентских структур качественно не выросла. Характерный пример - провал в июне 2003 г. кандидатуры В. Петренко, выдвинутой на пост вице-спикера СФ председателем палаты С. Мироновым и согласованной с президентом РФ В. Путиным. Ряд крупных корпораций решили, что президентская кандидатура на пост вице-спикера их не устраивает, и дали соответствующие указания по голосованию своим представителям. Мнение региональных лидеров при решении данного вопроса было учтено в минимальной степени. 
 
Другой пример - рассмотрение верхней палатой парламента федерального закона "О связи" (июнь 2003 г.). Несмотря на то, что администрация президента РФ и большинство региональных лидеров выступали сторонниками закона, подготовленного министерством РФ по связи и информатизации, группа сенаторов во главе с Г. Фетисовым, В. Завадниковым, Г. Бурбулисом и А. Казаковым, вопреки позиции как Кремля, так и делегировавших их в СФ региональных властей, сформировали в верхней палате оппозицию закону и едва не сорвали его принятие.  
 
Таким образом, можно сделать вывод, что новый порядок формирования Совета Федерации нанес ущерб как субъектам РФ, так и федеральной власти. Обновленный СФ стал инструментом не развития федерализма и не укрепления федеральной власти, но механизмом перехода от реальной федерации к квазифедерации. 
 
Совет по национальной стратегии считает, что укрепление страны и государственности посредством развития федерализма потребуют в ближайшее время изменения порядка формирования верхней палаты парламента.  
 
Поскольку принятый сегодня способ формирования Совета Федерации в наименьшей степени отражает интересы российских регионов (что вступает в противоречие с духом действующей Конституции), необходимо вернуться к какой-либо из двух ранее применявшихся моделей: прямые прямые выборы членов СФ либо формирование верхней палаты из выбранных населением глав администраций и глав законодательных органов субъектов Федерации.  
 
Задержка подобной трансформации окажет дестабилизирующее влияние на власть на всех уровнях.  
 
 
Федеральные округа и полномочные представители президента в ФО. 
 
Указ президента РФ от 13 мая 2003 г. формально определил функции федеральных округов и полпредов главы государства в округах (см. Приложение 4).  
 
Де-факто полномочные представители президента в федеральных округах должны были выполнить следующие функции: 
 
(A) добиться повсеместного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным; 
 
(B) качественно ограничить влияние губернаторов на процесс назначения представителей органов федеральной власти в регионах, в первую очередь, глав территориальных подразделений правоохранительных и фискальных органов; 
 
(C) взять под контроль электоральный процесс в регионах, ограничив влияние на этот процесс со стороны региональных элит; 
 
(D) обеспечить интересы федеральных ФПГ в процессе приватизации основных объектов собственности на территории регионов. 
 
 
Сегодня можно констатировать, что полпреды в известной мере справились лишь с задачами (B), (D). Впрочем, следует признать, что при решении данных задач зачастую более значимым оказывалось прямое вмешательство федеральной власти, нежели позиция полпредов президента. 
 
Отсутствие у федеральных округов конституционного статуса на фоне крайне настороженного отношения к ним со стороны региональных элит предопределило слабость и неэффективность полпредов. Вторичным фактором в данном случае следует считать качество кадрового состава полпредов и их аппаратов. 
 
В ходе выборов в ряде знаковых регионов полпредам не удалось обеспечить кардинальную смену власти. Война с региональными элитами была ими, в целом, проиграна. В большинстве случаев, институт полпредов проявил себя как неэффективный и в электоральном процессе (см. приложение 5). 
 
В целом, полпреды президента способствовали решению задач олигархических ФПГ в регионах. Однако это лишь ослабило их реальное влияние на региональные элиты. Существенно, что полпредам не удалось создать механизмы реформирования и обновления региональных элит. 
 
Опыт 2000-2003 показал, что единой модели обеспечения полпредами президента РФ модернизации страны в принципе не существует. Ключевую роль играет персональный фактор, личность полпредов - каждый действует в соответствии со своей ментально-исторической "специализацией", что имеет мало отношения к федеративной реформе, тем паче - к реализации национальной стратегии.  
Таким образом, создание федеральных округов не повысило управляемость страной и создало больше проблем, нежели решило.  
Необходимо отметить и алогичную, экономически и исторически необоснованную географию федеральных округов. Так, в Уральском федеральном округе нет Башкортостана и Пермской области, зато есть Тюменская, которая экономически связана с Сибирью. К Южному федеральному округу отнесли Волгоградскую и Астраханскую область. 
Вполне возможно, что подобная "нарезка" округов была проведена с целью недопущения их полной экономической самодостаточности. Но в таком случае мы имеем дело с кричащим противоречием между стратегическим замыслом (если таковой существует и может быть истолкован на уровне национальных интересов) и системой тактических ограничений пространства его реализации. Следует согласиться с тем, что "регионализация" федеральных округов стала бы мощным катализатором центробежных тенденций в России в среднесрочной перспективе, так как сепаратизм экономически самодостаточного образования размером с несколько крупных европейских государств гораздо более оправдан, чем сепаратизм среднестатистического российского региона. 
Совет по национальной стратегии считает, что дальнейшее укрепление института федеральных округов и аппарат полпредов президента представляется нецелесообразным, т.к. реальное усиление института полпредов возможно либо через придание им функций исполнительной власти (что прямо противоречит Конституции), либо через совмещение полпредами своей должности с должностью главы администрации столичного для округа региона (что однозначно усилит сепаратистские тенденции).  
После ближайших президентских выборов федеральные округа (полпреды) должны быть отстранены от прямого влияния на публичный политический процесс в регионах, равно как от рычагов воздействия на экономические конфликты, и сохранить за собой одну ключевую функцию - координацию деятельности и кадровой политики правоохранительных и фискальных органов в субъектах РФ. Функции унификации правового пространства и надзора за соблюдением федеральных законов могут быть переданы Генеральной прокуратуре РФ как субъекту судебной власти, за которым законодательство закрепляет функции общего надзора.  
Важнейшим шагом должно стать принятие федеральных законов "О федеральных округах" и "О полномочных представителях президента РФ в федеральных округах", в которых были бы четко определены (установлены) функции и полномочия данных институтов. 
 
Укрупнение регионов. 
 
С 2000 года в ряде слоев федеральной политической и экономической элиты муссируется тема укрупнения регионов. Сторонниками укрупнения необходимость подобного процесса объясняется диспропорциональностью регионов, территориального деления страны в целом. 
 
Идея укрупнения субъектов Российской Федерации в ее нынешнем виде оформилась в 2000 году. Во время переговоров об объединении Красноярского края, Эвенкии и Таймыра в один субъект федерации этот план впервые публично поддержал президент России Владимир Путин (зима 2002 г.). Правовой базой для укрупнения субъектов федерации стал федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 года. Конституционный закон "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ" устанавливает, что инициаторами объединения могут быть парламенты регионов.  
 
Возможные мотивы для продвижения проекта со стороны Кремля следующие :  
 
* Экономические ("вытягивание" депрессивных регионов); 
* Административные - предполагается повышение управляемости;  
* Политические - продолжение курса на дестабилизацию региональных элит;  
* Тактические - угроза укрупнения может использоваться как предвыборный сюжет для устрашения нелояльных губернаторов.  
 
 
К началу 2002 года на региональном и федеральном уровне рассматривались планы изменения существующих административных границ как минимум 12 субъектов федерации, причем 5 ныне существующих субъектов могли быть вовсе ликвидированы (см. приложение 6). 
Совет по национальной стратегии считает, что принудительное укрупнение регионов отвечает исключительно модели квазифедерации и катализирует центробежные тенденции в стране. Укрупнение регионов может быть только добровольным, допускаться в исключительных случаях, при этом федеральный Центр не должен стимулировать подобные процессы. Приемлемым вариантом является лишь экономически целесообразное объединение для реализации хозяйственной деятельности, не требующее каких-либо изменений функций и полномочий какого-либо из участвующих в объединении субъектов Федерации. 
Необходимо отметить, что все 89 субъектов Российской Федерации прямо указаны в Конституции РФ. Любое изменение состава и структуры Федерации должно, таким образом, сопровождаться внесением поправок в Основной закон. Учитывая, что технология корректировки Конституции весьма сложна, велик риск того, что процесс укрупнения регионов начнется фактически за рамками Основного закона, что усугубит присущий России правовой нигилизм и дискредитацию Основного Закона. В то же время, предложение поправок в Конституцию по данному вопросу автоматически "откроет шлюз" поправок по другим вопросам. А любое, даже малейшее изменение Конституции вне рамок стратегии конституционной реформы приведет к политической дестабилизации в стране.  
 
Бюджетный федерализм. 
 
Развитие межбюджетных отношений в нашей стране подчинялось общей логике развития федерализма. Вершиной борьбы регионов за усиление их экономической самостоятельности стало включение в Бюджетный кодекс нормы, предусматривающей распределение расширенного бюджета в соотношении 50:50 между Центром и субъектами Федерации. Однако в последние годы эта норма систематически нарушалась, соотношение менялось в сторону повышения доли Центра при одновременном росте объемов межбюджетных трансфертов. 
Эта система стала экономическим инструментом решения политических задач укрепления контроля за руководителями регионов и региональными элитами, в целом. Лидеры регионов сегодня заинтересованы в создании клиентских отношений с федеративными органами. Следствием такой системы становится блокирование стимулов к предприимчивости и инициативе региональных элит. Снижается их стремление к поиску внутренних ресурсов, к повышению эффективности использования регионального социально-экономического и производственно-технического потенциала регионов. Основным каналом роста экономического потенциала регионов становится усиление влияния олигархических ФПГ в ущерб регионально укорененному крупному и среднему бизнесу. Такая система становится источником острых экономических и, следовательно, политических противоречий, подвергающих эрозии государственную ткань России. 
В рамках созданных единого правового пространства и системы контроля за действиями региональных властей уже возможно и необходимо менять базовый принцип во взаимоотношениях с регионами. Регионами не нужно управлять. Нужно создавать условия для их инициативы, для мобилизации всех внутренних возможностей. 
В последнее время развитие системы межбюджетных отношений базируется на принципе последовательного разграничения бюджетных полномочий, отнесенных действующей Конституцией к предметам совместного ведения Центра и субъектов Федерации. В политико-экономическом плане за массивным корпусом законопроектов федеративной реформы со стороны федерального центра стоит одна простая идея - отказаться от большей части мелких и обременительных забот о населении и тем самым облегчить жизнь правительству и администрации президента, избавив государственный бюджет от дополнительных расходов, при этом имея также возможность находить "виновных" на региональных уровнях власти. Психологически за этим стоит особый тип ментальности части федеральной политической и бизнес-элиты. Для последних управляемое "население", большинство которого сосредоточено в регионах, представляется - настолько, насколько оно не задействовано в бизнес-активности корпораций, - фактором дополнительных вынужденных расходов. Это вполне укладывается в доминирующую сегодня унитарно-бюрократическую логику управления регионами. При этом игнорируется даже сомнительность такого решения с точки зрения его соответствия действующей Конституции. То, что является предметом совместного ведения, не может быть разделено. 
Необходимо не "раскидывать" полномочия по уровням управления, а определить пределы законодательной деятельности федерации и пределы деятельности федеральных органов исполнительной власти по каждому предмету совместного ведения. Далее необходимо определить, какие полномочия эффективней осуществлять на уровне регионов, и наделить их достаточной финансовой компетенцией для реализации этих полномочий. А не подгонять полномочия субъектов к их скудным финансам для того, чтобы всегда можно было найти крайнего. Реальный федерализм постоянно держит управляющих в напряжении, заставляя искать компромисс, согласовывать позиции. С точки зрения последовательного соблюдения конституционных норм, теории экономики общественного сектора и требований развития федерализма в России более эффективным направлением развития бюджетного федерализма должно стать законодательное закрепление процедур реализации полномочий, отнесенных Конституцией к предметам совместного ведения. Такое решение позволит повысить гибкость реагирования всей системы публичной власти на возникающие экономические проблемы, позволяет полнее учитывать региональные и местные особенности, способствует развитию конструктивной конкуренции между органами власти различного уровня, экономии издержек. В рамках совместной реализации приоритетных социально-экономических программ следует стимулировать регионы к мобилизации внутренних ресурсов, выделяя федеральные средства в фиксированном соотношении к средствам, собранным на месте. 
Необходимо также переходить к стабильным (на пять лет) нормативам формирования доходной части бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. Это станет надежным инструментом стимулирования активности региональных властей и элит, позволит гарантировать, что успехи в росте региональных доходов будут использованы для роста благосостояния населения, а не перераспределены в пользу тех, кто полагается лишь на благосклонность федеральных властей.  
Гарантией стабильности национально-территориального деления России должна быть, в частности, незыблемость принципов межбюджетных отношений. Основы бюджетного федерализма - системы принципов и отношений между Федерацией и всеми ее субъектами - должны быть закреплены Бюджетным кодексом. 
 
Итак, модель "вертикали власти", заложенная в 2000 году, исчерпана. В ближайшее время должна быть разработана принципиально новая модель властной вертикали, подразумевающая необходимость формирования политически ответственной опоры федеральной власти в лице региональных лидеров и региональных элит. 
 
 
IV. 
 
Депопуляция, олигархический капитализм и федерализм в России. 
 
 
Одной из крупнейших проблем современной России является депопуляция - устойчивое сокращение числа населения страны. Показатели снижения рождаемости и роста смертности подтверждают долгосрочную тенденцию к депопуляции. 
 
Количественные и качественные характеристики депопуляционного процесса приведены в приложении 12. 
 
Считается, что основные причины депопуляции лежат в социальной сфере: материальная необеспеченность значительной части населения страны вкупе с неуверенностью в завтрашнем дне на фоне роста социальных стрессов, ухудшения экологической ситуации и качества медицинского обслуживания порождают стойкую депопуляционную тенденцию.  
 
С учетом российских диспропорций, депопуляция особенно опасна в регионах Сибири и Дальнего Востока, где количество иммигрантов, в первую очередь, из КНР и КНДР, к 2007 году может сравняться с численностью коренного населения. Учитывая, что после вступления России в ВТО может быть либерализован рынок труда (на чем сейчас и настаивает Китай), китайское население на фоне депопуляции русского населения может взять под фактический контроль богатые природными ресурсами регионы страны. Согласно предварительным данным переписи населения (2002 г), китайцы уже сегодня являются четвертым по численности этносом на территории России (после русских, татар и украинцев). 
 
Геостратегические негативные последствия депопуляции трудно переоценить. Так, к 2015 году, по различным прогнозам, численность новобранцев, способных служить в российской армии, сократится по сравнению с текущим периодом вдвое, что крайне отрицательно скажется на обороноспособности страны.  
 
Необходимо отметить, что депопуляция отвечает базовому вектору развития олигархического капитализма в России. Олигархические ФПГ, абсолютизирующие технократический подход и культивирующие логику минимизации издержек, заинтересованы в сокращении "экономически необоснованного населения" и выведении "за скобки" людей, не занятых в сырьевом комплексе / сфере обслуживания субъектов этого комплекса. Кроме того, иммигранты из КНР, КНДР, Вьетнама (в особенности, нелегальные) представляют собой сверхдешевую рабочую силу, а также, будучи фактически лишены гражданских прав, не являются объектами социальной защиты. Сугубо технократический подход приветствует подобного рода этносоциальный перекос как инструмент оптимизации издержек. Долгосрочные негативные политические и этнокультурные последствия в рамках подобного подхода игнорируются. 
 
Региональные лидеры, напротив, объективно заинтересованы в противодействии депопуляции, так как резкий перекос национального состава населения на вверенных их попечению территориях может привести к краху региональных политических систем. Поэтому борьба с депопуляцией может быть эффективна лишь в рамках национальной стратегии, подразумевающей альянс Центра с конклавом региональных лидеров. 
 
V. 
Действия Кремля в рамках федеративной реформы. 
 
Законопроект "О внесении изменений и дополнений в закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" является одним из конституционно-юридических воплощений общей концепции федеративной реформы, разработанной комиссией во главе с заместителем руководителя администрации президента РФ Д. Козаком (см. приложения 3 и 7).  
 
Совет по национальной стратегии считает, что ряд положений закона о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти противоречат логике федерализма, которые закреплены в Конституции, и сложившейся практике отношений центра и регионов в целом. 
 
В Основном законе РФ закреплена широкая компетенция регионов и институт совместного ведения. Российский федерализм строится, во-первых, на принципе сохранения разнообразия субъектов федерации, во-вторых, на принципе согласования интересов центра и интересов регионов. Совет по национальной стратегии признает, что необходимость согласования и балансировки интересов существенно затрудняет процесс управления. Это гораздо сложнее, чем проводить унифицированную политику на всей территории и управлять на основе директивных указаний. Предложения группы Дмитрия Козака в отношении совместного ведения технологичны - они существенно облегчают участь управления сложным федеративным организмом. Однако технократический подход не должен подменять дух и букву российского федерализма. 
 
Реформа исходит из следующего постулата: необходимо четко распределить полномочия в области совместного ведения между уровнями власти. Это позволит четко разделить ответственность между Центром и регионами. Распределение ответственности важно для функционирования единой системы власти. Предполагается, что благодаря четкому разграничению полномочий будет ясно, кто виноват в невыплатах заработной платы или в отсутствии тепла в жилых домах. Однако предложенная технология распределения ответственности противоположна той, которую предлагает Конституция. Основной закон исходит из того, что субъекты вправе делать все, что не отнесено к компетенции центра. Новая редакция закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", напротив, четко описывает полномочия субъектов федерации. Закон определяет закрытый список собственных полномочий субъекта Федерации, которые финансирует он сам (всего 41 полномочие). Реализацию всех остальных полномочий субъекта федерации по предметам совместного ведения финансирует центр и получает огромные возможности влияния на регионы. Между уровнями власти устанавливаются фактически иерархические связи. Центр вправе контролировать осуществление полномочий, которые сам финансирует, временно их изымать из компетенции субъектов федерации, а в отношении органов исполнительной власти субъектов федерации давать обязательные для исполнения поручения. Лишь одно полномочие в области земельных отношений субъект РФ вправе осуществлять самостоятельно. Следовательно, в отношении других полномочий центр правомочен давать обязательные для выполнения поручения (директивы).  
 
Подменяя принцип согласования принципом прямого подчинения, а принцип уважения специфики региона - единой политикой на всей территории страны, "пакет Козака" во многом закрывает дорогу к поставленной президентской властью цели - достижению гармоничного функционирования федеративного государства.  
 
Разумеется, разнообразие интересов обуславливают в конечном итоге высокие издержки бюрократического способа управления Федерацией, основное свойство которого - равное отношение ко всем. Для федеративного государства в сфере совместного ведения важно, скорее, не четкое распределение ответственности, а сдерживание федеральной власти, чтобы не позволить центру проводить политику без учета специфики региона, то есть, во многом без учета прав и интересов граждан, проживающих в том или ином сообществе. 
 
Необходимо не "раскидывать" полномочия по уровням управления, а определить пределы законодательной деятельности федерации и пределы деятельности федеральных органов исполнительной власти по каждому предмету совместного ведения. Далее необходимо определить, какие полномочия эффективней осуществлять на уровне регионов, и наделить их достаточной финансовой компетенцией для реализации этих полномочий. А не подгонять полномочия субъектов к их скудным финансам для того, чтобы всегда можно было найти крайнего. Реальный федерализм постоянно держит управляющих в напряжении, заставляя искать компромисс, согласовывать позиции.  
 
В политико-экономическом плане за массивным корпусом законопроектов федеративной реформы со стороны федерального центра стопит одна простая идея - отказаться от большей части мелких и обременительных забот о населении и тем самым облегчить жизнь правительству и администрации президента, избавив государственный бюджет от дополнительных расходов, при этом имея также возможность находить "виновных" на региональных уровнях власти. Психологически за этим стоит особый тип ментальности части федеральной политической и бизнес-элиты. Для последних управляемое "население", большинство которого сосредоточено в регионах, представляется - настолько, насколько оно не задействовано в бизнес-активности коропораций, - фактором дополнительных вынужденных расходов. В силу, как правило, сырьевого, непроизводительного профиля своих активов население регионов не может интересовать этот элитный слой даже как потенциальный рынок сбыта.  
 
Подобный психолого-политический вектор, легитимированный на высшем законодательном уровне определенно работает - в силу неизбежных конфликтных тенденции в отношениях Центра и регионов - на перспективу распада России как единого геополитического и геоэкономического пространства, не отвечает задаче полноценного обеспечения действенных гарантий прав и свобод граждан России на всей ее территории и способствует - в силу возросшей централизации и законодательно санкционированной невозможности сдерживать экспансию федерального центра - дальнейшему падению уровня политической активности и ответственности граждан, способствует консервации элит на всех уровнях, и с высокой долей вероятности приведет к тотальному снижению уровня вертикальной социальной мобильности, что уже в краткосрочной исторической перспективе чревато многоуровневым социальным взрывом.  
 
Совет по национальной стратегии считает, что в основе вертикальных взаимоотношений (президент - губернатор - местное самоуправление) должно лежать сотрудничество, а не подавление. Центр должен передать "вниз" максимальное количество полномочий - но не приказным порядком, а договорным.  
Налаживание партнерских отношений, достижение на их основе новых договоренностей, несомненно, усложнит взаимоотношения между уровнями власти, однако этот недостаток будет компенсирован возросшей лояльностью нижних этажей власти к верхним. 
 
V. 
 
Современное состояние российских элит и перспективы их ротации (демократизации) с участием региональных элит. 
 
90-е годы XX века обозначили водораздел между двумя эпохами существования элит в России. С XIV века и до 1991 года в нашей стране господствовал бюрократический тип элиты (см. приложения 8 и 9), предполагающий четкое разделение власти и собственности и, соответственно, особую роль бюрократии на фоне сакральности верховной власти. В 90-е годы сложился исторически не присущий России, не традиционный для нее феодальный (его можно также применительно к современной России назвать олигархическим) тип элиты, при котором власть и собственность концентрируется у одних и тех же субъектов, а государственная бюрократия становится придатком экономических кланов. Следует отметить, что "феодализация" элит - и это доказывает европейская история - неизбежно влечет за собою десакрализацию верховной власти, на прикладном уровне - качественное снижение ее авторитета. 
 
На протяжении 90-х гг. наблюдалась борьба двух моделей рекрутирования элит - чисто номенклатурной и олигархической (сращение крупного бизнеса и бюрократии). Таким образом, сложилась качественно новая для российской истории модель развития - никогда прежде бюрократическая номенклатура и класс собственников не были тождественны ни по составу, ни по основополагающей системе интересов. 
 
В условиях "олигархизации" элит публичная политическая элита становится все более зависимой в принятии решений, и поэтому может быть с точки зрения классической теории элит отнесена к "псевдоэлите" (см. Приложение 8). Соответственно теряются ее качественные особенности как элиты (деморализация) и она теряет общественное признание - согласно социологическим исследованиям, более 95 % населения не готово выразить ей доверие. В 90-е гг. XX века, избрав опору на региональные элиты (см. приложение 10) во внутриэлитном противостоянии на национальном (федеральном) уровне, Центр (Кремль) вовлек значительные слои региональных элит непосредственно в федеральную политику, позиционируя эти элиты уже не только и не столько как региональные, но как важнейшую часть национальной. С приходом к власти президента В.Путина, строя "вертикаль власти", центр, стремясь ослабить региональные суверенитеты, при этом в качестве "побочного эффекта" автономизировал и в значительной мере консолидировал региональные элиты (при частичном вытеснении их из собственно федеральной политики). Политические следствия этой консолидации региональных элит могут проявиться во время очередных федеральных выборов. 
 
Две эти политические тенденции дублировали соответствующие экономические процессы. Объем госсобственности СССР был настолько значителен, что интересы различного уровня элит (местных, региональных, федеральной), принявших участие в перераспределении собственности в 90-х гг., фактически не сталкивались. Поскольку первичный передел собственности в основном закончен, получать сверхдоходы с изношенных производств стало трудно, а во многих отраслях невозможно. Доходы элит на всех уровнях резко сокращаются. Для повышения своих доходов более сильные экономические и политические группы стремятся взять под контроль собственность менее сильных. Нижестоящие элиты играют роль ненужного звена, забирающего на себя часть финансовых потоков. Таким образом, экономические и политические группы местного и регионального уровня оказались в положении "крайних", и, как считают некоторые аналитики, им в нынешней ситуации грозит прямое политико-социальное уничтожение. 
 
Как отмечалось в докладах Совета по национальной стратегии "Большая игра в Россию", "Риски и угрозы для России в 2003 году" и "Государство и олигархия", важнейшая проблема современной России состоит в отсутствии на федеральном уровне социально и национально ответственной элиты.  
 
В условиях олигархического капитализма (начиная примерно с 1996-97 гг.) были созданы предпосылки для резкого сокращения уровня вертикальной социальной мобильности, сообразно сущностным основам квазифедерации. Был качественно ограничен взаимный переток федеральной и региональных элит, что является крайне негативным фактором в контексте развития федерализма и укрепления федеративной государственности.  
 
Серьезнейшей проблемой национального развития является аутизм элит. Ряд исследователей в 90-е годы XX века отмечали, что современные элиты в развитых странах приобрели черты, которые ранее (в частности, Х. Ортега-и-Гассет, "Восстание масс", 1930 г.) было свойственно инкриминировать "раскрепощающимся" в индустриальном / постиндустриальном обществе "массам". К этим чертам можно отнести: пренебрежение к традиции; замыкание в узком поле собственных корпоративных интересов; декоммуникация с другими слоями общества; пренебрежение к институтам и установлениям гражданского общества как такового; недооценку исторических тектонических изменений. С сожалением приходится констатировать, что названные черты сегодня в значительной мере отличают российскую элиту федерального уровня. Федеральная элита, сформировавшаяся в 90-е годы XX века, склонна к игнорированию представлений о социальном капитале и радиусе доверия, исключительно важных с точки зрения формирования стабильного гражданского общества, национальной стабильности в целом. 
 
Формирование нового вектора национального развития невозможно без решительных шагов в направлении ротации элит, которое возможно лишь при активном участии региональных элит. Паралич вертикальной социальной мобильности на рубеже столетий привел к геттоизации региональных элит, которые все менее связывают свои устремления с Центром, а значит, с национальным проектом. Подобная геттоизация в силу названной причины является фактором дезинтеграции страны, атомизации Федерации. 
 
 
Совет по национальной стратегии считает, что политическая логика федеральной власти должны опираться на эти положения. Стремление Кремля добиться вертикальной мобильности может быть воплощено только при условии начала движения на уровне федеральной элиты. 
 
VI. 
 
Новая вертикаль власти.  
 
Исторический опыт России свидетельствует, что любые позитивные трансформации страны возможны лишь в условиях сильной - ресурно и морально - центральной власти. Ослабление центральной власти далее определенного предела неизбежно влечет за собою революционные процессы, связанные с дезинтеграцией страны (1917, 1991 гг.). 
 
Сегодня нельзя признать действующую федеральную власть ресурсно и морально сильной, так как она лишилась первичной опоры в лице сверхкрупного бизнеса. В связи с этим "вертикаль власти - 2000", ориентированная, не в последнюю очередь, на укрепление позиций сверхкрупного бизнеса в регионах, оказалась контрпродуктивной. 
 
Следовательно, федеральной власти и президенту как ее олицетворению нужна новая системная опора. Причем опора, в отличие от олигархического слоя, политически ответственная. Федеральная власть должна исходить из понимания, что ее стабильность является в значительной мере функцией: 
- обновления федеральной элиты; 
- качественного повышения уровня политической активности / ответственности населения. 
 
В соответствии с этой логикой должна быть выстроена новая вертикаль власти: президент - губернаторы - местное самоуправление. 
 
Федеральная власть должна сделать все возможное для развития эффективного независимого местного самоуправления. Анализ этого института и тенденций его развития в современной России выходит за рамки настоящего доклада. 
 
Новая вертикаль власти должна стать несущей конструкцией национального проекта, способного консолидировать нацию и страну перед лицом системных угроз и вызовов начала XXI века. 
 
VIII. 
 
Выводы. 
 
Россия сегодня переживает несколько тяжелых кризисов, часть которых пока протекает в латентной форме. Наличие открытых и латентных кризисов (в частности, кризиса национально-государственной идентичности, кризиса власти и кризиса элит) позволяет говорить о приближении всеобъемлющего системного кризиса. 
 
В подобной ситуации представления о среднесрочной стабильности являются иллюзорными, а инерционные сценарии развития, не опирающиеся на стратегическое видение перспективы, - опасными. России сегодня нужен национальный проект, который позволил бы мобилизовать ресурсы страны и народа для осуществления модернизации и предотвращения дезинтеграции страны. Важнейшая задача национального проекта - преодоление отчуждения между различными слоями общества, формирование социального капитала, увеличение радиуса общественного доверия. В основе национального проекта должна лежать стратегия национального сотрудничества. 
 
Основным субъектом национального проекта должна быть центральная власть в лице президента страны. Для формулирования и реализации такого рода проекта центральная власть нуждается в политической опоре, каковой может быть лишь политически и социально ответственный слой. Сверхкрупный бизнес, который живет и действует сугубо в контексте корпоративных интересов и не является политически ответственным, в качестве такого слоя рассматриваться на сегодняшний день не может.  
 
Национальный проект требует также ротации и - шире - демократизации элит, которая, в свою очередь, невозможна без качественного повышения уровня вертикальной социальной мобильности, масштабного перетока в федеральную элиту представителей региональных элит, преодоления геттоизации последних.  
 
Все это создает предпосылки для нового уровня и формата сотрудничества между центральной властью и региональными лидерами (региональными элитами). Мы должны признать, что ресурсы, которыми сегодня располагают страна и власть, не позволяют осуществлять национальный проект в рамках унитарного государства. Необходимо эффективное разделение властей по вертикали, предполагающее взаимное делегирование статуса, полномочий и ответственности. Подобное разделение властей возможно лишь в условиях развития России как федеративного государства. 
 
Российский федерализм должен быть признан важным фактором закрепления страны на демократическом пути развития. Попытки перейти от федерализма к унитаризму (де-юре и/или де-факто) неизбежно потребуют "тоталитаризации" политического режима, что, в свою очередь, обострит центробежные тенденции и поставит Россию на грань распада. Центральная власть должна предпринять политические и правовые шаги для укрепления российского федерализма, придания ему нового импульса.  
 
Новая российская нация как народ, объединяемый общий судьбой, может возникнуть как следствие формирования новой, социально и национально ответственной элиты, исходящей из необходимости сохранения России как единой этнокультурной, геополитической, геоэкономической сущности с демократическим устройством государства, и в процессе реализации национального проекта.

 
 
 
Приложения к докладу Совета по национальной стратегии "НОВАЯ ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ". 
 
 
Приложение 1. 
 
Квазифедерация: философия и логика корпоратизма.  
 
 
Корпоратизм можно рассматривать как деградантный подтип корпоративного государства в условиях отсутствия гражданского общества. Поэтому корпорации одновременно образуют и определенный тип теневой власти, и имитацию общественной жизни (через подконтрольные СМИ - создание видимости "общественного мнения"). Модель корпоративного государства - наличие многих разнотипных профессионально-отраслевых корпораций и объединений, в России - преимущественно сырьевые и промышленные корпорации.  
 
Власть в системе корпоратизма в пределе представляет собой обобщенный "комитет по делам корпораций". Речь идет не об опосредованном лоббировании, а о прямой покупке партий, депутатов, правительственных и иных чиновников. Можно увидеть своего рода зачатки системы параллельной корпоративно-олигархической власти - например, РСПП как центральный представительский орган корпораций, прямое делегирование представителей корпораций в Совет Федерации, Государственную Думу и пр.  
 
Как субъект корпорация тяготеет к замкнутости, автономному самовоспроизводству, внутри себя создавая некий аналог (тип) "государства" - силовой блок (службы безопасности и "армия"), аналитический блок ("наука и культура") и, наконец, к построению собственной, автономной от государственных и общественных институтов системы кадрового воспроизводства.  
 
Стратификация общества при корпоратизме строится по принципу прямой или косвенной принадлежности к корпорациям. Принадлежность к корпорации - своего рода гражданство. Все остальное население в этой системе как бы поражено в правах, оно не входит в зону интересов крупных экономическо-политических субъектов, представляя для них лишь дополнительную налоговую, организацицонную и пр. нагрузку. 
 
В территориально-административном плане ФПГ имеют трансрегиональный характер - ее интересы, основные производства, инфраструктуры и активы не базируются в едином пространстве (хотя есть территориально компактные корпорации, например "Сургутнефтегаз"). Регионы, как правило, поделены крупными ФПГ, в некоторых случаях существует конфликтное двоевластие (например, Красноярский край).  
 
Общее территориальное устройство олигархических корпораций можно рассматривать как аналогию или миниатюрную модель "глобализации" в одной отдельно взятой стране (по отношению к регионам). Это децентрированная система, которая образуется как суперпозиция (наложение) зон влияния отдельных корпораций. Эта карта не совпадет с картой России - регионы или их фрагменты, не представляющие интереса для трансрегиональных корпораций, являются своего рода "белыми пятнами".  
 
Основа идеологии квазифедерации - экспансивная бизнес-логика максимизации прибылей и сохранения капиталов, которая не содержит в себе каких-либо этических или национально ориентированных компонентов.  
 
Приложение 2 
 
Элементы теории федерализма. Модели федерализма. Примеры построения федераций. 
 
1. Смысловые модели федерализма (на базе классификации, принятой американскими исследователями). 
 
1.1. Дуалистический федерализм. 
 
Классическая модель "дуалистического федерализма" была сформулирована в 30-х гг. XX века американским правоведом Э. Коруином. Основа модели - договорные отношения между субъектами. Модель предполагает добровольный союз суверенных политических сообществ, объединяющихся во имя ясно осознаваемых преимуществ единства и соглашающихся передать федеральному правительству строго определенный круг полномочий, исчерпывающим образом описываемых Конституцией. В сфере своей компетенции и федеральный центр, и субъекты федерации полностью сохраняют свой суверенитет. Центр не столько компенсирует слабости субъектов, сколько предотвращает их ошибочные шаги, мотивированные соображениями краткосрочной выгоды. В этой модели отсутствует момент иерахичности, столица и регионы существуют как равноправные центры власти. Вмешательство центра рассматривается, скорее, как исключение. Основу такого типа федерации составляют горизонтальные отношения, в связи с чем модель также получила название layer-cake federalism (подобный слоеному пирогу).  
 
1.2. Кооперативный федерализм. 
 
Модель и соответствующая практика появились в период Нового курса Ф.-Д. Рузвельта как ответ федеральной системы на социально-экономический кризис. В сложившейся в указанный исторический период ситуации требовались мобилизационные меры - распределение субсидий регионам и другие акции, стабилизирующие ситуацию на местах. В рамках модели "кооперативного федерализма", власть центра в федерации распространяется на все сферы ведения органов государственной власти, в том числе и находящиеся в компетенции штатов. Основной упор делается на взаимодействие ветвей власти, отсюда сам термин "кооперативность". Регионы, включенные в единую систему власти, участвуют в осуществлении общенациональной политики, беря на себя те функции, которые наиболее эффективно способен выполнять субнациональный уровень управления. В более общем плане переход к новой модели связывался с модернизацией общества, переходом от локальных аграрным общинам к единому полю сложных взаимодействий индустриального общества. Проблема разделения сфер ответственности между центром/регионами теряет политическую окраску, становясь прагматически-административной, а демаркация сфер ведения не определяется договорно-юридическим образом, а становится предметом ситуативного торга. (Здесь стоит отметить сходство с эволюцией федерализма в России. В 90-е гг. федерализм имел четкую политическую окраску, в период "вертикали власти" и федеральной реформы первого десятилетия XXI века на первый план - по крайней мере, на официальном уровне - выходят юридические и бюджетные аспекты.)  
 
1.3. Развитие модели "кооперативного федерализма". 
 
В 70-80-е гг. XX в. распространилось множество концепций федерализма, которые акцентируют различные аспекты "кооперативной" модели - "централизованный федерализм", "технократический федерализм", "регулятивный федерализм" и др. В частности, так называемый picket fence federalism подчеркивает чисто механическое, внешнее соединение крепко связанных вертикально институтов политической системы, разъединенных по горизонтали, подобно звеньям в частоколе. Следует отметить, что в ряде исторических случаев субсидии и программы федеральной помощи не способствуют сохранению регионов как целостных политических образований субнационального уровня. Дело в том, что практика субсидий из Центра создает прочные связи между чиновниками федерального уровня и соответствующими региональными департаментами. Поэтому часть региональной элиты, процедурно вовлеченной во взаимодействие с Центром, отделяется от местной политики и скорее разделяет интересы федеральной элиты. Т.е. происходит подмена традиционных федеральных связей. Эволюция базовых моделей федерализма резонировала с неоконсервативной тенденцией 70-х гг. прошлого века, предполагавшей снятие с государства избыточных социальных обязательств, приводящих к усилению бюрократической вертикали, которая, в свою очередь, в условиях разрастания функций становится все менее контролируемой. В этом контексте более реалистической выглядела доктрина "технократического федерализма", который сводил смысл сохранения институтов федерализма к существованию дополнительного звена политического представительства, а единственно значимым атрибутом федеративного государства признавал конституционно признанное участие регионов как самостоятельных сущностей в формировании высших органов исполнительной и законодательной власти. 
 
1.4. Новый федерализм. 
 
Эта доктрина получила распространение в конце 70-х гг. прошлого века. Основные идеи - возвращение части финансовых ресурсов в региональные бюджеты, увеличение активности региональных и муниципальных властей, создание условий для гражданского контроля над исполнением федеральных программ. Наиболее радикальная в этом русле возвращения к классическому федерализму - концепция "социального федерализма" - создание многообразных самоуправляемых ассоциаций внетерриториального характера, которые при минимальной роли госструктур смогут дать каждому отдельному гражданину максимум желаемого.  
 
Обобщив различные взгляды и подходы, современный исследователь Э. Блак выделил пять концепций федерализма:  
 
* централистскую, исходящую из того, что вся политика в отдельных частях федерации проводится в соответствии с решениями центрального правительства; 
 
* административную, предполагающую сотрудничество исполнительных органов власти, несмотря на антагонистический характер суверенных прав, закрепленных за федерацией и ее членами;  
 
* координационную, характеризующуюся сотрудничеством и соперничеством органов власти различного уровня из-за наличия между ними налоговой и финансовой зависимости;  
 
* договорную, рассматривающую федерацию в форме объединения государств, которые передали права новообразованному центральному правительству в рамках договора; дуалистическую, требующую от федерации обеспечения благосостояния каждого культурно-этнического элемента. 
 
 
2. Типология федераций. 
 
2.1. "Западноевропейский" тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария - старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие "полуфедеральные" западноевропейские государства - Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др. 
 
2.2. "Североамериканский" тип: США, Канада, Австралия - старые англоязычные "переселенческие" федерации, созданные "снизу" в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти. 
 
2.3. "Латиноамериканский" тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия - старые "переселенческие" федерации, созданные "сверху" в результате распада испанской и португальской колониальных империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации - создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления "старых" штатов, особенно в районах нового освоения - традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений демпфирования социальной напряженности. 
 
2.4. "Островной" тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сейнт-Киттс и Невис, Коморские острова - молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабо интегрированные. 
 
2.5. "Афро-азиатский" тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР - молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные "сверху" на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки "афро-азиатского" и "переселенческого" типов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между "независимыми" бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами. 
 
2.6. "Нигерийский" тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма - молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями ("сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними. В Нигерии, где наиболее полно воплощены особенности этого типа федераций, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов и центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но региональная напряженность неизменно следовала этническим водоразделам, что уже трижды вызывало коренную перекройку границ штатов.  
 
 
 
 
Приложение 3. 
 
Концепция разграничения полномочий.  
 
Разработчиком выступила Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Руководитель - заместитель руководителя администрации президента РФ Д. Козак.  
 
1. Основные смысловые элементы.  
 
Декларируемая цель - создание отлаженного механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, обеспечивающего максимальную эффективность их реализации в интересах граждан Российской Федерации.  
 
Концепция основана на следующих декларируемых принципах:  
 
- неизменность положений Конституции Российской Федерации;  
- соответствие между закрепленными Конституцией и федеральными законами правами и свободами человека и гражданина и конкретными обязанностями каждого уровня публичной власти по обеспечению их реализации;  
- сочетание самостоятельности с политической и юридической ответственностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации их собственных полномочий;  
- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов при реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подкрепленное наличием в федеральном законодательстве конкретных и эффективных механизмов обеспечения такого верховенства;  
- недопустимость произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей без передачи соответствующих финансовых ресурсов;  
- реалистичность определения состава и содержания собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления различных типов;  
- взаимосвязь территориальных и функциональных основ местного самоуправления.  
 
I. Осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации. 
 
1. Регулятивные полномочия по установленным статьей 71 Конституции Российской Федерации предметам исключительного ведения Российской Федерации могут осуществляться только федеральными органами государственной власти.  
 
2. Осуществление части исполнительно-распорядительных полномочий по этим предметам конкретным федеральным законом может быть возложено на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением таких сфер как оборона, безопасность, внешняя политика, международные отношения, защита государственной границы и др. - то есть связанных с территориальной целостностью и безопасностью государства).  
 
3. Для передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий по предметам ведения Российской Федерации может использоваться форма соглашения (часть 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации). Однако, такая форма делегирования полномочий должна использоваться в строго ограниченных федеральным законом рамках, например, когда имеется необходимость передачи в управление отдельных объектов федеральной собственности или совместной реализации конкретного экономического проекта.  
 
4. Контроль за осуществлением полномочий федеральных органов исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации остается за федеральным уровнем власти.  
 
5. Следует также законодательно закрепить, что полномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые требуют бюджетных расходов, финансируются исключительно из федерального бюджета либо непосредственно, либо путем предоставления целевых субвенций нижестоящим бюджетам.  
 
II. Полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 
 
1.Потенциально федеральное регулирование по предметам совместного ведения может быть не только "рамочным", но и в достаточной степени детальным. Но в федеральных законах по многим предметам совместного ведения нет необходимости реализовывать указанную конституционную возможность федерального центра. Федеральные законы должны учитывать наличие в соответствующих отношениях региональной специфики, допускать многообразие правового регулирования в тех сферах, которые не затрагивают политическое и экономическое единство страны, оставляя значительную часть регулятивных полномочий субъектам Российской Федерации.  
 
Два способа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения:  
 
Первый способ - на федеральном уровне определяется только принадлежность и, возможно, самые общие принципы осуществления полномочий. Основные регулятивные и исполнительно-распорядительные полномочия принадлежат субъектам Российской Федерации. Это, условно, "собственные" полномочия субъектов Российской Федерации, которые реализуются за счет бюджетов самих субъектов Российской Федерации. При этом нормативы, объемы финансирования этих полномочий, категории получателей средств бюджета определяются законами субъектов Российской Федерации. Перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения предлагается закрепить в федеральном законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.  
 
Второй способ - на федеральном уровне определяется не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, но и конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. То есть за субъектом Российской Федерации остается только исполнение полномочия. Это, условно, "делегированные" полномочия субъектов Российской Федерации. В этом случае федеральное регулирование уже не будет "рамочным". И, соответственно, финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления целевых субвенций.  
 
2. Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий должен применяться только в исключительных случаях. Это может быть связано в принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, с особыми географическими, социально-экономическими и другими особенностями субъекта Российской Федерации, требующих индивидуального подхода и изъятий из установленного федеральным законом разграничения полномочий.  
 
3. В федеральном законе должны быть закреплены правила "опережающего" правового регулирования субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения: запрет установления норм законодательства субъектов Российской Федерации, противоречащих не признанным утратившими силу нормам законов федерального уровня, недопустимость осуществления опережающего правового регулирования, сопряженного с ограничением прав и свобод граждан, нарушением единства экономического пространства.  
 
4. Существующая модель участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов, предусмотренная в Конституции Российской Федерации, предоставляет им необходимые и достаточные возможности влияния на содержание федерального законодательства через Совет Федерации, как специально созданную в целях выявления консолидированного мнения субъектов Российской Федерации палату парламента, а также через реализацию права законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому предлагается казаться от "неэффективной" процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации 
 
III. Полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации. 
 
1. По предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации их органам государственной власти принадлежит вся полнота регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий. Эти полномочия должны осуществляться исключительно за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.  
 
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны снимать с себя ответственность за осуществление принадлежащих им полномочий без объективных причин (например, стихийное бедствие). В федеральном законе должны быть закреплены обстоятельства, когда федеральные органы могут взять на себя полностью или частично осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К этим обстоятельствам следует отнести случаи, когда в силу объективных причин органы государственной власти субъектов Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, когда их действиями (бездействием) создается угроза жизни, здоровью и безопасности граждан либо решениями указанных органов субъект Российской Федерации приведен в состояние неплатежеспособности. Основания и процедуры такого "федерального вмешательства" должны быть тщательно сформулированы в федеральном законе с целью исключения возможности злоупотребления этим правом. Аналогичные нормы необходимо также установить в отношении полномочий органов местного самоуправления.  
 
IV. Основы организации местного самоуправления. 
 
Действующее федеральное законодательство не содержит однозначных положений, определяющих систему местного самоуправления. Это является одной из главных причин отсутствия в нарушение Конституции Российской Федерации института местного самоуправления в значительной части городских и в подавляющем большинстве сельских поселений Российской Федерации. Необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве три типа муниципальных образований с закреплением за каждым из них соответствующих их назначению полномочий.  
 
1. Первый тип - муниципалитеты. Муниципалитеты в сельской местности должны создаваться в зависимости от численности населения и возможности обеспечения территориальной и временной доступности муниципальной власти для граждан на базе территории одного или нескольких соседних сельских населенных пунктов. Городские муниципалитеты (города районного значения и поселки городского типа) должны создаваться, как правило, на базе территории одного населенного пункта.  
 
2. Второй тип - муниципальные округа (районы), включающие территории нескольких муниципалитетов. Муниципальные округа осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория муниципалитета, носят межмуниципальный характер (например, транспортное сообщение между территориями муниципалитетов). Их перечень также устанавливается федеральным законом. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального округа должны осуществлять полномочия, делегированные им на добровольной основе входящими в округ муниципалитетами, а также отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.  
 
3. Третий тип - муниципалитеты с правами (полномочиями) муниципального округа, которые создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения и осуществляют на своей территории полномочия как муниципалитетов, так и муниципальных округов.  
 
Примеры из перечня собственных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения  
 
1. Материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти и государственных учреждений субъекта Российской Федерации; денежное содержание государственных служащих и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.  
2. Организация и деятельность конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.  
3. Организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации.  
4. Правовое регулирование проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума.  
 
Примеры из перечня полномочий органов самоуправления городского, сельского поселения: 
 
1. Материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений муниципалитета; денежное содержание муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений муниципалитета.  
2. Организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение муниципальных выборов и местного референдума.  
3. Формирование и содержание собственных архивных фондов муниципалитета.  
4. Управление имуществом, находящимся в собственности муниципалитета.  
 
Перечень полномочий органов местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами этих городов. 
 
 
2. История реализации концепции на законодательном уровне и дискуссия вокруг нее. 
 
 
Основным дискуссионным моментом при законодательном оформлении концепции разграничения полномочий стала проблема увязывания полномочий и распределения средств федерального/регионального/местного бюджетов.  
 
Основными оппонентами законопроекта "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов федерации" стали региональные лидеры - из-за новой схемы перераспределения доходов, а также в силу того, что закон позволяет фактически отстранять их от должности и вводить в субъектах временную финансовую администрацию. Напряжение было уменьшено благодаря уступкам Кремля - хотя сам закон вступит в силу в 2005 году, механизм внешнего управления начнет действовать с 2007-го, то есть не коснется части нынешних губернаторов.  
 
Муниципальная реформа - наименее конфликтный вопрос среди тех, которыми занимается комиссия Д. Козака. Поэтому в политическом плане логично, что Козак вынес на первый план именно ее - решение других проблем может занять не один год, а обществу было необходимо продемонстрировать результативность комиссии. Муниципальное лобби в Госдуме практически отсутствует, поэтому можно было ожидать наименьшего сопротивления. Кроме того, если проведение этой реформы удовлетворит губернаторов, федеральному центру будет легче вести диалог в гораздо более принципиальных вопросах, касающихся уже собственно полномочий субъектов федерации, которые они никак не хотят отдавать центру.  
 
Часть пакета законопроектов реформы, связанных с организацией местного самоуправления также вызвала значительное сопротивление, поскольку создавать муниципальные органы власти придется практически с нуля. Кроме того, само их появление ломает сложившийся баланс сил в регионе, создавая дополнительные проблемы губернаторам. Несмотря на усилия представителей администрации президента, срок вступления в силу закона был отложен с 2005-го до 2006-го года.  
 
Помимо этих обстоятельств, прохождение законопроектов увязывалось с соответствующими поправками в Налоговый и Бюджетный кодексы, разработка которых вызвала резонансную дискуссию на тему: "Что определяется в первую очередь - бюджетно-налоговые нормативы или полномочия?". В итоги поправки к кодексам из-за усилий кураторов из администрации Президента не были приняты ко второму чтению законопроектов федеративной реформы. 
 
Некоторые специальные проблемы муниципальной сферы в связи с законопроектом (об общих концептуальных проблемах см. анализ в основном тексте Доклада): 
 
* В целом в ведении муниципалитетов остается только ЖКХ и благоустройство территорий, а все денежные полномочия остаются у субъектов федерации. Поэтому остается под вопросом, какие налоги возможно будет закрепить за муниципалитетами.  
 
* Сейчас федеральный центр и субъекты формально (в соответствии с Бюджетным кодексом) должны делить деньги пополам, хотя на самом деле центр забирает большую их часть. По новой схеме, которая дает собственные бюджеты и муниципалитетам, все уровни бюджетной системы будут получать ровно столько, во сколько оценят их расходы.  
 
* В Налоговом кодексе предполагается закрепить за каждым уровнем власти в качестве источников доходов свои налоги. Самым сложным оказалось разработать справедливый механизм финансирования местной власти, поскольку для этого нужно было подыскать налог, который можно собирать в любой деревне независимо от местонахождения. Комиссия Д. Козака предлагает обеспечить местное самоуправление за счет налога на землю. Однако в нынешнем виде земельный налог совершенно не подходит для этих целей, поскольку не платится с 57% территорий, а остальные землевладельцы имеют всевозможные скидки.  
 
* По логике законопроекта, до его вступления силу должны быть определены границы муниципальных образований - вплоть до поселений порядка 100 жителей. Вместо администрации одного сельского округа будет 10-15 глав администраций во входящих в него населенных пунктов. Отсюда - неадекватное расширение управленческого аппарата. 
 
* Урезание социальных расходов. Муниципальный уровень не сможет поддерживать здравоохранение, образование и социальную защиту граждан.  
 
 
Приложение 4. 
 
1.  
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 
"О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" 
(с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.) 
 
В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений постановляю: 
1. Преобразовать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. 
2. Утвердить прилагаемые Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень федеральных округов. 
3. Правительству Российской Федерации с участием Администрации Президента Российской Федерации в 3-месячный срок разработать и утвердить схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, имея в виду необходимость ее согласования со схемой размещения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.  
4. Руководителю Администрации Президента Российской Федерации в месячный срок утвердить структуру и штатную численность аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и до 1 августа 2000 г. провести необходимые организационно-штатные мероприятия в соответствии с настоящим Указом. 
5. Главному государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации в месячный срок представить в установленном порядке предложения о приведении правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с настоящим Указом. 
6. Признать утратившими силу пункты 1 - 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 28, ст.3421). 
7. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.  
 
Президент Российской Федерации В.Путин  
 
Москва, Кремль 
13 мая 2000 года 
N 849  
 
2. 
Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе 
(утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849) 
(с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.) 
 
I. Общие положения  
 
1. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее именуется - полномочный представитель) является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. 
 
2. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента Российской Федерации. 
Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации. 
Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. 
Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий.  
Руководитель Администрации Президента Российской Федерации определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации.  
 
3. Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации. 
 
4. Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. 
Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации.  
 
Назначение на должность первого заместителя полномочного представителя осуществляется Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации. 
Назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.  
 
II. Основные задачи полномочного представителя  
 
5. Основными задачами полномочного представителя являются: 
 
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; 
- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; 
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; 
- представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.  
 
III. Функции полномочного представителя  
 
6. Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции: 
- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; 
- анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения; 
- организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; 
- разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; 
- согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти; 
- организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; 
- согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа; 
- согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий; 
- вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации;  
- вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции; 
- принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; 
- организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; 
- вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; 
- взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.  
 
IV. Права полномочного представителя  
 
7. Полномочный представитель имеет право: 
 
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц; 
направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; 
- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти; 
использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации; 
- организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; 
- направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан; 
- вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания; 
- привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; 
образовывать совещательные и консультативные органы. 
 
8. Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.  
 
V. Организация и обеспечение деятельности полномочного представителя  
 
9. Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента Российской Федерации. 
 
10. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента Российской Федерации. 
Главное контрольное управление Президента Российской Федерации осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ. 
Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя. 
 
11. Полномочный представитель: 
- руководит деятельностью аппарата полномочного представителя, обеспечивая решение возложенных на него задач; 
- распределяет обязанности между своими заместителями; 
утверждает должностные инструкции работников аппарата полномочного представителя; 
назначает на должность и освобождает от должности сотрудников своего аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания; 
- подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции; 
издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата полномочного представителя; 
решает вопросы о командировании сотрудников аппарата полномочного представителя в пределах Российской Федерации. 
 
12. Полномочный представитель размещается в центре федерального округа. 
Над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации. 
 
13. Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального круга определяется полномочным представителем. 
 
14. Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента Российской Федерации. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента Российской Федерации. 
 
 
Приложение 5 
 
Деятельность полпредов президента РФ в федеральных округах: отдельные примеры. 
 
Приволжский ФО. Полпред - С. Кириенко.  
 
Летом 2001 г. прошли выборы губернатора Нижегородской области. В преддверии выборов С. Кириенко фактически ввел внешнее управление областью, обеспечив перенесение центра тяжести властных полномочий от губернатора к вновь созданному правительству региона, ориентированному исключительно на полпреда. Благодаря задействованию значительных финансовых средств и подключению административного ресурса, ему удалось развернуть ситуацию таким образом, что накануне выборов лидерами предвыборной гонки стали действующий губернатор И. Скляров и его "дублер", депутат Госдумы В.Булавинов. Однако во второй тур выборов вместе со Скляровым вышел кандидат от КПРФ Г. Ходырев, который в итоге и стал губернатором. Проигрыш Склярова наблюдатели однозначно оценивали поражение полпреда президента, который не сумел добиться нужных Кремлю результатов с помощью административного ресурса и массированного применения "черных" политтехнологий. Аналогичная ситуация сложилась в августе 2002 г. на скандальных выборах мэра Нижнего Новгорода. В итоге против всех кандидатов проголосовали 30,35% избирателей, что составляет рекордный для России показатель. Продолжается также серия непрерывных конфликтов Кириенко с лидерами национальных автономий - Башкирии и Татарстана.  
 
Северо-Западный ФО. Полпред до весны 2003 г. - В. Черкесов, в настоящий момент - В. Матвиенко.  
 
В 2000 г. В. Черкесов сумел устранить нелояльного калининградского губернатора Леонида Горбенко (на выборах его опередил командующий Балтфлотом адмирал В. Егоров), но не смог нейтрализовать главу Ненецкого автономного округа В. Бутова, который, несмотря на противодействие федеральных структур, победил уже в первом туре. Наблюдатели высказывали мнение, что недавние кадровые перестановки - уход В.Черкесова и его аппарата - делались не только под будущие выборы губернатора Санкт-Петербурга, но производились в том числе и из-за ошибок, допущенных полпредом.  
 
 
Южный ФО. Полпред В. Казанцев.  
 
Очевидна проблема Чечни, при этом роль полпреда в процессе урегулирования минимальна. Помимо Чеченской Республики в округе существует регион, главу которого до сих пор не выбирают прямым волеизъявлением граждан - Дагестан. В общем контексте приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, заявленном в начале учреждения института полпредов, о коррекции устава Дагестана речи пока не заходило. В контексте предстояших и, по-видимому, неизбежно скандальных президентских выборов в Чечне роль полпредства минимальна: все политико-манипулятивные рычаги замкнуты непосредственно на администрацию президента РФ, которая сделала ставку на нынешнего руководителя Чечни А. Кадырова и фактически отстранила от участия в выборах популярных кандидатов А. Аслаханова, М. Сайдуллаева, Р. Хасбулатова. 
 
 
Уральский ФО. Полпред П. Латышев.  
 
 
Как отмечают местные СМИ и эксперты, занимается в основном бюрократически-ритуальными обязанностями. Например, хорошо известен так называемый "геральдический конфликт". П. Латышев лично курировал работу по разработке и изготовлению герба Уральского округа. На гербе на сине-бело-красном фоне с шестью звездочками (по числу областей округа) стоят два зверя: белый, символизирующий уральский север, и бурый. Животные осторожно придерживают скипетр. Герб доставили в Москву показывать главе кремлевской администрации, однако Российский геральдический совет созвал на совещание всех полпредов и предписал им использовать в своей работе исключительно официальный герб России, до тех пор, пока статус федеральных округов не будет узаконен. Как отмечают социологи и наблюдатели, у жителей ФО этот эпизод отложился как самый яркий поступок Латышева.  
 
 
Дальневосточный ФО. Полпред - К. Пуликовский.  
 
 
Известен в связи с энергетическими проблемами Дальнего Востока и скандальными губернаторскими выборами в Приморском крае (2001 г.), когда поддержанный полпредством кандидат Г. Апанасенко даже не вышел во второй тур. (Наибольшее количество голосов получили С. Дарькин и В. Черепков, против которых полпредство ожесточенно боролось). К. Пуликовский занимается специфической внешнеполитической деятельностью - можно отметить его визиты в Японию, Китай, Северную и Южную Корею. Уже подготовлены к печати мемуары Пуликовского о его совместном с Ким Чен Иром путешествии из Владивостока в Москву. Как комментируют наблюдатели, в международной политике полпред гораздо активней, чем в борьбе с энергетическими и политическими кризисами местного значения.  
 
 
Сибирский ФО. Полпред - Л. Драчевский.  
 
Как констатируют эксперты, имеет слабое влияние на ход конфликтов региональных и муниципальных властей - в Омской, Иркутской и др. областях и не способен выполнять "миротворческую" роль. Скандальные "корпоративные" выборы главы Красноярского края также продемонстрировали слабое влияние и неспособность поддержать кандидата от наиболее близкого к федеральной власти олигархического пула. Известным стал конфликт с федеральным правительством из-за проекта "Стратегия развития Сибири", разработанной под непосредственным руководством полпреда. Получив отказ Г. Грефа и А. Кудрина предоставить Сибири существенные экономические преференции, обратился за поддержкой к В. Путину, что вызвало значительное напряжение в отношении властей разных уровней. Драчевский, как отмечают эксперты, не удовлетворен статусом полпреда, инициируя проекты, имеющие федеральный резонанс. Неудачей закончилось лоббирование в Москве отдельных амбициозных проектов - например, подпрограммы "Электронная Сибирь", вошедшей в программу "Электронная Россия".  
 
 
Центральный ФО. Полпред - Г. Полтавченко. 
 
 
Не был замечен в крупных политических скандалах, однако, по оценкам аналитиков, совершил довольно много тактических ошибок. Так, после назначения весной 2000 г. он объявил, что в рамках приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным Ю. Лужков должен отменить институт регистрации, что привело к значительному напряжению в отношениях с мэром Москвы. В итоге Полтавченко был вынужден бесславно проиграть в этой конфронтации. Пуликовскому не удалась борьба с губернаторами-коммунистами. Значительные усилия аппарата полпреда были потрачены на то, чтобы отстранить от власти в Курской области губернатора А. Руцкого, но в итоге на смену Руцкому пришел коммунист А. Михайлов. В Рязанской области губернатором стал ставленник коммунистов В.Любимов, в Ивановской - первый секретарь обкома КПРФ В. Тихонов (выигравший выборы у кандидата от прокремлевской партии "Единство"), в Тульской переизбрался член ГКЧП СССР В.Стародубцев.  
 
 
Приложение 6. 
 
Планы изменения существующих административных границ субъектов Российской Федерации.  
 
(1) План слияния Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа и Республики Коми.  
 
Наиболее продвинутый участок "укрупнительного фронта". В июне 2003 этот подпроект был представлен уже как готовый к реализации. Укрупнение, согласно проекту, должно произойти уже в 2005 году. Окончательное решение депутаты Пермского законодательного собрания приняли 5 июня. Дата референдума уже определена - 7 декабря 2003 г.  
 
(2) Объединение Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в составе единого субъекта федерации.  
 
Переговоры о реализации этого плана начались еще при губернаторе Александре Лебеде. После гибели Лебедя и избрания губернатором Красноярского края бывшего таймырского лидера Александра Хлопонина переговоры возобновились. По мнению местных парламентских источников, наиболее реальный срок внесения соответствующего законопроекта - конец 2004-го - начало 2005 года.  
 
(3) Поглощение Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Иркутской областью.  
 
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - один из беднейших в России. Иркутская область - регион-донор, и находящийся внутри нее округ заинтересован в слиянии. Губернатор округа Валерий Малеев возражает против объединения. Другая проблема - бурятские националисты активно продвигают идею воссоздания единой большой Бурятии, в которую до 1937 года входили Усть-Ордынский, Агинский округа и Республика Бурятия.  
 
(5) Слияние Архангельской области, Мурманской области, Ненецкого АО и Республики Коми. 
 
Проект обсуждается. 
 
(6) Слияние Тюменской области, Ямало-Ненецкого АО и Ханты-Мансийского АО. 
 
Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа значительно богаче Тюменской области и больше ее по территории. Тюмень крайне заинтересована в получении реального контроля над формально входящими в нее округами. Сателлиты Тюменской выражают обеспокоенность и говорят о том, что их хотят насильно объединить в новый субъект РФ.  
 
(7) Поглощение Читинской областью находящегося на ее территории анклава - Агинского Бурятского автономного округа. 
 
Проект обсуждается. 
 
 
Приложение 7. 
 
Основные смысловые положения законопроекта "О внесении изменений и дополнений в закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"." 
 
1. Отныне распределение властных полномочий между Центром и субъектами будет единообразным и прописанным в законе. Отдельный договор с Центром регионам можно будет заключать лишь в исключительных случаях, когда экономические, географические или иные особенности субъекта требуют несколько иного, чем оговорено в законе, разграничения полномочий. Таким образом, как говорится в пояснительной записке к закону, "предполагается обеспечить согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов РФ". 
 
2. Законопроект предусматривает два типа полномочий. Первый - полномочия, финансируемые из бюджета субъекта РФ. В этом случае федеральное регулирование может быть только рамочным. Второй вид полномочий финансируется в форме целевых субвенций из федерального бюджета, поэтому федеральные органы вправе контролировать осуществление этих полномочий и в случае неисполнения временно принимать их на себя.  
 
3. Усиливается правовая база контроля и влияния на деятельность губернаторов. Согласно новому закону, глав регионов можно будет лишать власти за провалы в организации экономической жизни региона, вводя на территории их регионов "внешнее наблюдение". 
 
4. Закон определяет экономическую базу деятельности органов власти субъектов РФ. Будут установлены основные принципы формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ, межбюджетных отношений, а также управления и распоряжения госсобственностью субъектов РФ. Чтобы предлагаемая схема заработала, потребуется внести ряд изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы.  
 
Экономико-бюджетная справка. Согласно подготовленному Минфином проекту поправок, норматив по большинству налогов предлагается установить на уровне 100%, что существенно приблизит федеральную систему к принципу "один налог - один бюджет". Как отмечают специалисты, полностью уйти от расщепления налоговых доходов не удастся. Например, 6% налога на прибыль будет зачисляться в федеральный бюджет, 18% - в бюджеты субъектов Федерации. Муниципалитеты лишатся 2% от налога на прибыль. Доходы от налога на добычу полезных ископаемых для так называемых прочих ископаемых (руда, уголь, песок) распределяются между федеральным и региональным бюджетом в соотношении 40:60. У Минфина пока нет окончательного решения по доходам от налога на полезные ископаемые (нефть, газ). Рабочая версия чиновников Минфина (80:20 в пользу федерации) ведет к резким региональным различиям, так как налог собирается, в пяти-шести регионах.  
 
 
Приложение 8. 
 
Обобщающая типология подходов к определению понятия "элита". 
 
Методологические принципы. 
 
Исходя из развития теории элит, можно выделить четыре основных методологических принципа, по которым выделяются элиты. 
 
1. Ценностный принцип (Х. Ортега-и-Гассет и его последователи). Элиты - это личности или группы личностей, обладающие особыми качествами - интеллектуальными и моральными. У элит предполагается наличие национальной ответственности, ощущения собственной ключевой роли в истории общества. 
 
2. Позиционный (институциональный) принцип. Элита - это сообщество, занимающее высшие позиции в системе ключевых социальных и политических институтов. Реалистическая точка зрения предполагает, что элитные группы определяются не внутренними ценностными качествами и идеалами, а, скорее, внешне определенными позициями в верхней части различных социальных иерархий. 
 
3. Функциональный принцип. Элита - это сообщество, оказывающее приоритетное влияние на принятие ключевых политических решений. В отличие от институционального подхода, реалистически учитывает факторы "теневой политики", предполагая, что формальный статус еще не гарантирует участия в подготовке и принятии решений.  
 
4. Актуально-технологический принцип. Элита - наиболее эффективные специалисты, работающие в инновационных областях (в информационном обществе - коммуникационные технологии, индустрия развлечений и масс-медиа, топ-менеджмент высокотехнологичных корпораций).  
 
Некоторые исследователи добавляют еще несколько критериев, дополняющих представление о понятии "элита":  
 
5. Критерий легитимации - элита должна быть признана в качестве таковой основной массой общества. 
 
6. Критерий ориентации на власть (т.к. существуют, например, вынужденная наследственная элита или элитные по типу слои, которые, однако, не претендуют на власть). 
 
Типологии элит. 
 
А) Наиболее разработанные типологии элит строятся исходя из описанных выше компонентов в определении элит, которые рассматриваются как идеальные нормативные требования:  
 
* функциональные - контроль принятия решений. 
 
* позиционные - высокие статусные позиции. 
 
* качественные - эффективность действий и этические качества. 
 
* легитимация - общественное признание. 
 
* ориентация на власть. 
 
 
Конкретные типы элит выделяются по нескольким критериями, в частности:  
 
* Квазиэлиты или "деградировавшие" элиты: элиты, у которых есть доступ к принятию решений, статусы, ориентация на власть, но которые не соответствуют качественным требованиям, отличаются социальной и ментальной неадекватностью, инерционностью, неэффективностью и др. (отсюда, как правило, - отсутствие признания в обществе). Пример - позднесоветская номенклатура. 
 
* Псевдоэлиты: формальное обладание позициями, но нет доступ к ключевым центрам принятия решений. Пример - марионеточные режимы, партийные элиты, контролируемые олигархатом и т.д. 
 
* Вынужденные элиты: отвечает всему комплексу критериев, кроме ориентации на власть. 
 
* Нелегитимные элиты: есть доступ к управлению, но нет общественного признания. Диктатуры, путчистские режимы. 
 
* Теневые элиты: нет формальных публичных позиций, но есть возможность контроля решений, характерный пример - ФПГ, эксплуатирующие механизмы теневого лоббизма. 
 
* Неформальные элиты или контрэлиты - партии и движения, участвующие в политике, имеющие известность и признание в обществе, но исключенные из системы позиций во власти. 
 
Следует отметить также наличие типологии и классификации элит по другим основаниям. 
 
1. По специфике внутренних отношений в элите и характеру политического режима (Л.Филд и Дж.Хигли):  
 
* "Разъединенные" элиты: минимальный уровень консенсуса между членами элиты, постоянная борьба фракций. Характерны для нестабильных режимов как демократического, так и авторитарного толка. 
 
* "Консенсусно единая элита": существуют базовые ценности и правила игры, отношения носят характер торга и сделки. Стабильные режимы, как минимум, номинально демократического плана. 
 
* "Идеологически единая элита": ценностный консенсус обеспечивается благодаря наличию доминантной фракции, чья идеология определяет официальный политический курс (как правило, присуща авторитарным обществам). 
 
 
Группы, различающиеся по объему своих полномочий и уровню компетенции: 
 
* высшая элита - ведущие политические руководители (президент, глава правительства, парламента, руководители крупнейших партий), их ближайшее окружение. Этот численно небольшой слой людей принимает все важнейшие решения 
 
* средняя элита (примерно 3 - 5% населения страны) - люди, занимающие выборные общественные должности (парламентарии, сенаторы, губернаторы, мэры и т.д.) 
 
* административная элита - высший слой государственных служащих (чиновники министерств, департаментов, других государственных органов). 
 
 
Группы, различающиеся по степени своей интегрированности в политическую систему: 
 
* правящая элита - характеризуется реальным обладанием рычагами и механизмами осуществления властных решений 
 
* оппозиционная элита - при интегрированности в систему власти выражает взгляды, расходящиеся со взглядами доминирующей группы 
 
* контрэлита - исключена из системы властных отношений, ставит перед собой задачу коренной перестройки общества. 
 
 
По типу легитимации выделяются:  
 
* Традиционные элиты - освящается обычаем и религиозными институтами. 
 
* Современные элиты - опираются на закон и демократические процедуры. 
 
 
По типу достижения позиций - наследственные и меритократические элиты. 
 
По характеру доступа - открытые и закрытые элиты. 
 
В зависимости от административно-территориального уровня выделяются общенациональная, региональная и местная элиты. 
 
 
Функции элит.  
 
Будучи ключевым компонентом политической системы, элита выполняет определенные функции. К важнейшим из них относятся: 
 
* Функция социального мониторинга, предполагающая постоянное изучение интересов различных социальных групп и выстраивание субординации этих интересов, формирование национальной повестки дня.  
 
* Стратегическая функция, подразумевающая под собой выработку политической идеологии (программ, доктрин, законов, включая Основной закон и т.п.). 
 
* Интегративная функция - объединение общества на базе сформулированных элитой ценностей, преодоление межгрупповых разногласий и конфликтов. 
 
* Организационная функция - создание действенного механизма воплощения в жизнь политических проектов (выдвижение политических лидеров, создание и коррекция институтов политической системы, назначение кадрового аппарата органов управления). 
 
 
Приложение 9-10. 
 
Российская элита и региональные элиты с позиций теории элит.  
 
Нормативные функции региональных элит (с точки зрения классической элитологии). 
 
- Региональные элиты выполняют адаптационную функцию, будучи помощником общефедеральной элиты в выполнении ее намерений. Традиционно, элита Центра инициирует принятие стратегических решений, в то время как региональные элиты адаптируют их к условиям конкретной территории.  
 
- Региональные элиты репрезентируют интересы населения определенных регионов для элиты центра. В этом заключается "защитная" функция региональных элит. Местные элиты, имея более тесную связь с внеэлитными группами, служат инструментом влияния на элиту Центра. Выступая посредником между элитой и массами, элиты регионального уровня способны ослабить напряженность, возникающую между ними. Защищая интересы региона, региональные элиты могут не только подкреплять и адаптировать, но и блокировать решения, принимаемые на более высоком уровне. 
 
- Процесс формирования региональных элит влияет на обновление элиты Центра. История многих стран свидетельствует о возможности перегруппировки сил в элите Центра вследствие влияния региональных элит, в глазах которых элита Центра теряет свою легитимность. Обновление элиты является необходимым условием перехода от старой социальной системы к новой. 
 
 
Общий контекст.  
 
Внимание к элитистким тенденциям и теории элит в экспертной среде и СМИ, распространение этой терминологии с середины 90-х гг. созвучны общественному "разочарованию в либерально-демократических реформах" в России.  
 
Другой фактор акцентирования элитизма - начиная со второй половины 90-х гг., обозначилась тенденция к обособлению элиты, стремление к самозамыканию. Определенным показателем этого является начало борьбы глав регионов и городов за снятие ограничений на повторное (третье и далее) занятие одних и тех же постов; вхождение более 1/3 депутатского корпуса нынешней Государственной Думы в составы Думы 1 и 2 созывов; крепнущие связи политической и бизнес-элиты.  
 
Отмечается генетическое родство современной региональной элиты с советской номенклатурой. Данные социологических опросов показывают, что лишь 10% элиты 90-х гг. выдвинулись при Б. Ельцине; 37% вошли в состав элиты еще в период Л. Брежнева; 39% - в период М. Горбачева. При В. Путине обновление не было качественным и затронуло лишь очень тонкий верхний слой федеральной и региональных элит. Общие качественные характеристики элиты претерпели в 90-е гг. достаточно существенные изменения: произошло ее значительное омоложение (в сравнении с советским периодом - на 7 - 10 лет). Средний возраст представителя элиты 90-х гг. - 45 лет, значительно снизилась доля выходцев из низших слоев общества, в течение 90-х доля этих слоев в элитарных кругах сократилась в 2.5 раза. 
 
 
Приложение 11. 
 
Экспансия олигархических ФПГ в регионы и подавление региональных экономических элит. 
 
Приложение носит закрытый характер. 
 
 
Приложение 12. 
 
Депопуляция в России.  
 
1. Обобщенная статистика с 1985 г. 
 
Год Общая численность населения России (тыс.чел.)  
 
1985 142823  
1986 143835  
1987 145115  
1988 146343  
1989 147400  
1990 148041  
1991 148543  
1992 148704  
1993 148673  
1994 148366  
1995 148306  
1996 147976  
1997 147502  
1998 147105  
1999 146693  
2001 145500

 
 
Источники: данные Госкомстата РФ. 
 
Предварительные итоги переписи населения 2002 года, показали, что численность населения России составила "более 145 млн. человек" (официальные данные Госкомстата, октябрь 2002 г.).  
 
 
2. Депопуляционные тенденции. 
 
 
2.1 Оценка динамики и особенности процесса депопуляции. 
 
Начиная с 1993 г. естественная убыль населения находилась на стабильно высоком уровне, и масштабы сокращения численности населения всецело зависели от сальдо внешней миграции, но с 1994 г. последняя резко уменьшилась (в 2,8 раза в 1998 г.). В 1992 г. возник так называемый "русский крест", или "русские ножницы", когда кривая падения рождаемости пересеклась с кривой роста смертности, в результате чего возник эффект естественной убыли населения. За 90-е гг. размер депопуляции составил более 7 млн. человек. За последние десять лет абсолютное число родившихся снизилось более чем в два раза (с 2,5 млн. до 1,2 - один из самых низких показателей рождаемости). Фактически отсутствует воспроизводственный потенциал для замещения поколений родителей поколениями детей. Отмечается феномен так называемой "мужской сверхсмертности": средняя продолжительность жизни мужчин - 60 лет, женщин - 70-73 года. По продолжительности предстоящей жизни общество вернулось на 40 лет назад - к послевоенным годам. Особенно высоки показатели смертности населения в трудоспособных возрастах; коэффициенты же младенческой смертности в три-четыре раза выше, чем в развитых странах.  
 
2.2. Сравнение с процессами в развитых странах Запада. 
 
Депопуляция свойственна ряду развитых государств. Однако внешне схожие процессы - в России и, например, европейских странах - имеют различную природу. Депопуляция в России происходит под двойным "давлением": уникально низкой рождаемости (коэффициент суммарной рождаемости составляет 1,2-1,3 при необходимом хотя бы для простого воспроизводства населения 2,15) и катастрофически высокой смертности. Аналоги российским показателям смертности населения можно найти лишь среди слаборазвитых стран, в большинстве же европейских государств, в отличие от России, средняя продолжительность жизни на 12-15 лет длиннее.  
 
2.3. Факторы депопуляции и прогнозы. 
 
Наступление депопуляции в России вызвано рядом факторов, имеющих как фундаментальный (долгосрочный), так и конъюнктурный характер. Фундаментальные факторы, т.е. сложившиеся к настоящему времени параметры самого населения (возрастная структура) и его воспроизводства таковы, что в XXI в. они будут обусловливать сокращение численности населения страны. На этом фоне возрастает влияние на воспроизводственные процессы такого важного конъюнктурного фактора, как системный кризис, подорвавший российскую экономику и социальную сферу.  
 
* Согласно различным прогнозам, естественная убыль населения страны в первой половине XXI в. продолжится. По расчетам демографических служб ООН, в 2050 г. численность населения в нашей стране сократится на 26,1 млн. человек и составит чуть больше 121 млн. В результате Россия с 8-го места в мире по численности населения в 2050 г. может переместиться на 14-е.  
 
 
2.4. Депопуляция и демографическая политика. 
 
Проблема депопуляции была выведена на политический уровень в 2001 году, когда эта тема была заявлена в ежегодном послании Президента РФ. Хотя проблема была заявлена одной из главных, все закончилось непродолжительной пропагандистской кампанией. Перепись 2002 года сопровождалась массированной поддержкой СМИ, однако ее проведение многими наблюдателями расценивалось как провальное. В связи с этим независимые наблюдатели говорили о том, что не исключены приписки и прочие нарушения.  
 
Использованы материалы Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.

Оставить комментарий

Постоянный адрес статьи: http://www.strategeia.ru/articles_464.html