История развития государственного финансового контроля в России

1.1. Финансовое  управление Россией от основания  государства до начала XX века. 
 
Создание единого Древнерусского государства дало толчок к росту торговли и развитию денежного обращения. Ранее у славян в качестве денег ходили меховые деньги, представлявшие собой кусочки меха (куны, резаны, векши, ногаты и др.). Со временем меховая, кунная денежная система начала отмирать и старые названия (мордки, векши и пр.) стали обозначать металлические деньги. Пользовались главным образом восточными серебряными монетами, но встречались византийские и западноевропейские монеты. С возникновением государственности на Руси стали чеканить свою золотую и серебряную монету. Затем чеканная монета уступает место серебряным слиткам – гривнам. 
 
До создания Древнерусского государства, да и позже, финансовое хозяйство осуществлялось на содержание князя, военных предприятий, княжеское управление и суд. Удовлетворение этих потребностей совершалось за счет повинностей и натуральных сборов. 
 
В Древнерусском государстве при реализации финансового хозяйства Законодательство устанавливало в качестве органа, осуществляющего функции денежного контроля, князя. Так, в статьях 35, 36, 37 «Русской Правды» (IX в.) определялся порядок взыскания в пользу князя штрафа, который хранится в казне. 
 
В эту эпоху специальные финансовые учреждения отсутствовали; управление финансов, слабо развитое в то время, сосредоточилось в учреждениях, осуществляющих общее управление государством, а именно в Боярской Думе – постоянном Совете князя, стоявшего во главе управления государством. 
 
В этот период существование государства обеспечивали три вида финансовых органов:  
 
– органы, собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги);  
 
– органы, взимавшие заставные пошлины;  
 
– органы, взимавшие торговые пошлины.  
 
Общее название органов, собиравших подати и наблюдавших за исполнением повинностей, было даньщики. Они делились на писцов, если их обязанностью было устанавливать количество земли и число людей, обязанных платить налоги и исполнять повинности; непосредственно даньщиков, если они собирали прямые подати; и черноборцев, если они собирали так называемый «черный бор», т.е. подать с простого народа. 
 
Органы, взимавшие заставные пошлины, носили название мытчиков, когда собирали «мыть». С середины ХIII в. это была проезжая пошлина, взимавшаяся при провозе товаров через дорожные заставы. Во времена Орды эти органы стали называться заставщиками. Мостовщиками они назывались, если собирали пошлины за проезд и провоз товаров по мостам; перевозчиками – если взимали пошлины на перевозах. 
 
Органы, взимавшие торговые пошлины, носили общее название таможников. Они взимали «гостиную дань» – пошлину, которую в ХII-ХIV столетиях платили иногородцы за право торговли в чужом городе; пошлину за обязательное взвешивание продаваемого товара на казенных весах; пошлину за обязательное клеймение лошадей при их продаже, другие пошлины. 
 
Во второй половине XV в. начался новый этап в становлении централизованного Русского государства. 
 
Усложняется политическая структура государства: кроме боярской Думы власть начинают осуществлять дьяки, по тому времени высокообразованные администраторы, которым князь приказывал ведать определенными отраслями управления. Да и сама боярская Дума, хоть и сохранила прежнее свое значение, но практически полностью изменила свой состав по сравнению с Думой удельного периода. 
 
Самый главный элемент прежней Думы, состоявший из высших сановников дворцового управления, теперь стал мало заметен. Дворцовые управители уступили свое место в Думе начальникам появившихся новых учреждений – приказов. 
 
Приказы занимали среднюю ступень между Думой и местными органами управления. Одни из этих учреждений заменили собой существовавшие в удельный период структуры дворцово-хозяйственного управления, другие являлись центрально-областными учреждениями для уделов по мере присоединения каждого из них к Москве. 
 
Практически все приказы имели отношение к финансовому управлению. Одни из них были чисто финансовыми и ведали финансовым управлением (наблюдение за сбором податей, исполнением повинностей и т.д.) на всей или значительной части государства; другие, управляя определенной частью территории России, заведовали в ней также финансовой частью; третьи, имея в полном своем, в том числе финансовом, ведении определенную часть территории, ведали, кроме того, некоторыми отраслями финансового управления и в других частях государства. 
 
В период царствования Ивана IV Грозного (1533–1584), в ходе введения системы местного самоуправления, границы между центральной властью и представительной властью (избранной) определились. Контроль в этой ситуации получил более широкую и надежную основу для своего проведения. При этом, как следует из исторических документов, организация самоуправления и система взаимоотношений центральной и местной власти и взаимоконтроля была построена с учетом опыта Англии, перенимаемого в ходе расширяющихся взаимоотношений между Россией и Англией в лице Ивана IV и Королевы Англии Елизаветы I (1558–1603). 
 
При первых Романовых – царе Михаиле Федоровиче (1613–1645) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645–1676), – началась смена характера, содержания и стиля правления. Начинался качественно новый период в истории России, который характеризовался укреплением государственности и центральной власти. В стране усилилась необходимость создания органов государственного контроля. 
 
В 1654 г. в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел. 
 
Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами. 
 
Вступление на русский престол Петра I (1682-1725) и его реформы стали важнейшим этапом в истории России. 
 
Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы. Поэтому в ходе реформ Петр I дает основание государственному счетоводству и контролю. 
 
Обязанности государственного контроля возлагаются на учрежденный 22 февраля 1711 г. Правительствующий Сенат, ставший высшим финансовым учреждением в России, при котором в качестве параллельных и отчасти подчиненных органов состояли Ближняя Канцелярия (до 1719 г.) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 г.), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их Камер- и Штатс-конторами. 
 
Сенат выбирал для присутствия в нем обер-фискала, «человека умного и доброго независимо от чина». Обер-фискал обязан был тайно наблюдать за правильным поступлением государственных доходов. 
 
«Ближняя Канцелярия его Царского Величества» была создана в 1705 г. Она состояла из бояр, которые съезжались в Канцелярию для решения дел три раза в неделю. 
 
Ближней Канцелярии были подчинены все Приказы, и она, по существу, была центральным органом всех отраслей государственного управления. Кроме этого, в 1710 г. на нее было возложено сличение государственных доходов с расходами, т.е. финансовый контроль. В Ближней Канцелярии подписывались все важнейшие государственные бумаги, в нее поступали из всех губерний ведомости о доходах и расходах. Этой же Канцелярии Петр I поручил ревизию всех денежных счетов и расходов, произведенных присутственными местами. Но средств для выполнения этой важной контрольной функции, которую Петр I стремился сделать новой государственной функцией, у Ближней Канцелярии не было. Пришлось обращаться к старому методу и для проверки приходных и расходных книг вызывать из присутственных мест приказов и губерний дьяков. 
 
Позднее, в 1718 г. Петр I в целях укрепления центрального аппарата государственной власти, вводит коллегиальную систему управления. По этой системе все приказы упразднялись и вместо прежнего, негибкого и лишенного структурной ясности приказного управления возникли новые центральные учреждения отраслевого типа. 
 
В числе девяти созданных коллегий три были финансовые: 
 
– Камер-коллегия для сбора доходов; 
 
– Штатс-контор-коллегия для заведования расходами; 
 
– Ревизион-коллегия для контроля за доходами и расходами. 
 
В связи с возложением контроля и ревизии на Ревизион-коллегию Ближняя Канцелярия была упразднена. Таким образом, высшим контрольным учреждением России становится Ревизион-коллегия, начавшая свою деятельность вместе с другими коллегиями в 1720 г. 
 
В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. 
 
При Екатерине I (1725–1727) высшим учреждением в государстве, а, следовательно, и высшим финансовым учреждением, стал Верховный тайный совет. Он был учрежден 8 февраля 1726 г. в составе шести членов под председательством императрицы. 
 
С появлением Верховного тайного совета значение Сената понизилось. Он стал подчиняться Верховному тайному совету и встал по подчиненности в один ряд с Коллегиями. Из Сената «Управительного» он был переименован в «Высокий». 
 
В финансовом управлении Сенат также стал подчиняться Верховному тайному совету, который указом от 1 ноября 1727 г. был уполномочен рассматривать ведомости о приходе и расходе денежной казны и провианта. 
 
В 1730 г. императрица Анна Иоанновна (1730–1740) упразднила Верховный тайный совет и восстановила Сенат на таких же основаниях, на каких он существовал при Петре I. Вместе с тем в следующем в 1731 г. власть Сената вновь была ограничена учреждением, ставшим выше его – Кабинетом Императорского Величества, через который проходили дела, требовавшие верховного утверждения. 
 
В соответствии с Манифестом «Об учреждениях для управления губерниями» от 7 ноября 1775 г. для управления делами в Российской Империи были учреждены Казенные палаты по одной в каждой губернии: «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества». Казенная палата собирала ведомости о численности населения, сведения о приходах и расходах, свидетельствовала счета, управляла соляными и питейными сборами и откупами, наблюдала, чтобы в ее губернии не были собираемы незаконные сборы, чтобы законные сборы поступали своевременно, сохранялись в целостности и доставлялись куда следует, она доставляла, наконец, в Экспедицию по государственным доходам и в Сенат сведения о доходах и расходах ее губернии. 
 
24 марта 1781 г. было утверждено наставление по производству дел в Казенной палате. Для удобства исполнения возложенных на нее дел Казенная палата была разделена на семь экспедиций. Каждая экспедиция представляла собой самостоятельное целое, но была в тоже время частью Казенной палаты, под постоянным надзором которой она находилась, представляя ей ведомости и отчеты о сфере своей деятельности и внося на ее рассмотрение все дела, разрешение которых вызывало сомнение, или превышало полномочия отдельной Экспедиции. 
 
С установлением местных контрольных учреждений преобразуется и центральное учреждение контроля. В 1780 г. при Сенате создаются четыре экспедиции, из которых одна, именно третья, должна была «поверять, сличать и делать счет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оныя состоят в целости». 
 
В 1780 г. в ходе проведения административных преобразований, Екатерина II учредила должность Государственного казначея, которому были подчинены все казначеи и казначейства Империи. 
 
Однако после смерти Екатерины II, при Павле I (1796–1801), была вновь проведена централизация государственного управления: коллегии и их функции были восстановлены, а обязанности Казенных палат значительно сужены. При них были упразднены все экспедиции и оставлены только отдельные части для местного управления сборами, получившие название «камерных». 
 
Вступление на престол Александра I (1801–1825) было ознаменовано широкими преобразованиями в государственном управлении. Александр I во многом завершил просветительские начинания Екатерины II (1762–1796). 
 
Манифестами от 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена Министру финансов, вторая – Государственному казначею, третья – Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра Российской Империи, и поручено высшее наблюдение за поверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам. Обычно Государственный контролер присутствовал на заседаниях Сената. Большое значение имело и то, что Государственный контролер получил право непосредственного доклада императору. 
 
Под руководством Государственного контролера Манифестом от 25 июля 1810 г. было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, состоящее из двух департаментов. Первый департамент был образован из Экспедиции для свидетельств счетов и контролировал счета по гражданской части; второй департамент состоял из счетных экспедиций, существовавших при Военной и Адмиралтейской коллегиях, и контролировал счета по военной части. 
 
В марте 1855 г. скончался Николай I и во главе государства встал молодой император Александр II (1855–1881). 
 
Установление единства государственного бюджета сделало необходимым сосредоточение в Министерстве финансов всех поступлений и производство всех платежей. С этой целью комиссией В.А.Татаринова, который в 1863 г. занял пост Государственного контролера (1863–1871), были составлены правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, известные под кратким наименованием «кассовых правил». 
 
Однако 1 марта 1881 г. Александр II был убит, и на смену ему на престол вступил Александр III (1881–1894). 
 
В 1888 г. была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей. 
 
На этом принципиальный процесс преобразования органов Государственного контроля вплоть до революции 1905 года и созыва первой Государственной Думы завершился. 
 
20 февраля 1906 г. в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного превращается в законодательный орган, во вторую палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над Думой. 
 
Законом от 20 февраля 1906 г. к компетенции Думы стали относиться государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчет по исполнению росписи. При этом порядок рассмотрения росписи получил официальное оформление в законодательных актах, изданных в марте 1906 г. 
 
Правительство издало Основные законы в области бюджета и одновременно с этим стало создавать финансовый контроль, соответствующий характеру вводимых законов. Так, с образованием в октябре 1905 г. Совета Министров Государственный контролер был включен в его состав. 
 
В 1906–1917 гг. Государственный контроль Российской Империи, проверяя правильность финансовых оборотов, вскрывал и преследовал нарушителей интересов казны, определял взыскания на лиц, виновных в нанесении убытков. 
 
В целом Государственный контроль России, в отличие от контрольных учреждений стран Запада, деятельность которых ограничивалась только ревизионными обязанностями, играл исторически весьма важную роль в выработке законодательных предположений, а также в рассмотрении и решении вопросов государственной важности. 
 
Организация государственного финансового контроля в советский период. 
После Октябрьской революции 1917 г. государственному финансовому контролю уделялось видное место в осуществлении экономической политики новой власти. При этом финансовый контроль никогда не отделялся от учета. 
 
Первым шагом в реформировании контроля стало образование в конце октября 1917 г. при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара по государственному контролю. В состав Коллегии вошли лица, избранные Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК). 
 
Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917 г. декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля». 
 
7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого был назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922 г. 
 
Рабкрин направил свою деятельность в первую очередь на наведение порядка в учете, на борьбу с растратами и хищениями. На решение этих задач были направлены проводимые им фактические ревизии. 
 
Принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1928/29–1932/33 хозяйственные годы) внесло значительные изменения в характер работы органов ЦКК–РКИ, более четко определился поворот от финансового контроля в сторону контроля за выполнением планов и к административному контролю. 
 
Основным содержанием работы органов ЦКК–РКИ в этот период стали контроль за выполнением заданий первого пятилетнего плана, мобилизация всех внутренних ресурсов для быстрейшего завершения пятилетки, изучение тех ключевых вопросов народного хозяйства, от решения которых зависело успешное выполнение пятилетнего плана. 
 
В 1934 г. ЦКК – РКИ упраздняется. Вместо него создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках, краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР. 
 
К началу войны особое внимание в деятельности государственного контроля стало уделяться вопросам экономии сырья, улучшению использования оборудования, сокращению потерь. 
 
Победоносное завершение войны и переход к мирному строительству выдвинули перед государственным управлением, в том числе и государственным контролем, новые задачи. В связи с реорганизацией государственного управления в марте 1946 г. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР. 
 
В новом «Положении о Министерстве государственного контроля СССР» были определены требования к деятельности государственного контроля на современном этапе. В соответствии с этим положением Министерство государственного контроля было призвано осуществлять: 
 
– контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий; строжайший контроль за состоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальных ценностей, находящихся в ведении этих организаций и предприятий; 
 
– производить проверку выполнения постановлений и распоряжений правительства СССР; 
 
– вносить на рассмотрение правительства СССР отдельные вопросы, имеющие народнохозяйственное значение, вытекающие из материалов ревизий и проверок; 
 
– давать правительству заключения по исполнению государственного бюджета. 
 
Задачи нового пятилетнего плана выдвинули перед государственным финансовым контролем весьма ответственные задачи. Во главу угла контрольной деятельности были поставлены вопросы укрепления дисциплины в выполнении каждым предприятием установленных заданий по объему и качеству продукции, повышения производительности труда, улучшения использования производственных мощностей, осуществления строжайшего режима экономии, выполнения заданий по снижению себестоимости, усиления контроля за состоянием учета, сохранностью и расходованием материальных ценностей и денежных средств, искоренению растрат, хищений и злоупотреблений. 
 
В 1952–1955 гг. деятельность государственного финансового контроля была подчинена вопросам проверке исполнения постановлений правительства, контролю за исполнением бюджетных средств, повышению рентабельности производства, вопросам ведомственного контроля. 
 
27 ноября 1962 г. совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах. 
 
К 1965 г. система управления была реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля. 
 
Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля. 
 
Начиная с 1985 г. в стране активизировалась работа по введению новых форм управления, которая приобрела более интенсивный характер после принятия XXVII съездом КПСС (1986 г.) решения о начале в стране радикальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством.  
 
В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, уже не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991 г. система государственного контроля была дезориентирована и основательно разрушена. 
 
Осознавая, что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с данным законом Контрольная палата СССР получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Через контроль за финансами предполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам, отвечающим за их принятие и исполнение. 
 
За время своей деятельности (с мая по декабрь 1991 г.) Контрольная палата провела анализ исполнения Союзного бюджета и внебюджетных фондов за 9 месяцев 1991 г. и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз. 
 
В декабре 1991 г. в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена. 
Новая экономическая ситуация и изменение принципов государственного управления в 1992 г. настоятельно требовали изменения системы государственного финансового контроля. 
7 февраля 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим Постановлением образовал Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Этим же Постановлением было утверждено временное Положение о Комитете, в соответствии с которым на него возлагался контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов, формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности, использованием внебюджетных фондов. В целом выполнявшиеся Комитетом функции были ориентированы на обслуживание законотворческой парламентской деятельности в бюджетно-финансовой сфере и сыграли свою положительную роль в организации бюджетного контроля. Кроме этого, Комитетом были установлены связи с аналогичными службами многих зарубежных стран (Китай, США, Германия, Венгрия, Швеция, Польша и другие). 
 
После октябрьских событий 1993 г. Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Правительства Российской Федерации, а затем (в апреле 1994 г.) – Государственной Думе Российской Федерации. 30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятием Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

 

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение 

высшего профессионального образования

“Финансовый университет при Правительстве  Российской Федерации”

(Финуниверситет)

 

“Пермский финансово-экономический  колледж” – филиал Финуниверситета

 

 

 

 

 

 

 

 

Реферат по дисциплине: «Контроль и ревизия бюджетных учреждений»

Тема: «История развития государственного финансового контроля в России »

 

 

 

 

 

Выполнила:

студентка 302 гр.

Выдрина Д.

Проверила: Князева О.В.

 

 

 

 

 

 

 

 г. Пермь 2013