В. СТАХОВА,
соискатель
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА
РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА
ИНФОРМАЦИЮ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Развитие законодательства
Российской Федерации подчиняется
объективным законам и зависит
от потребностей общества в
формализации тех или иных
социальных регуляторов в виде
нормативного права. По мнению
доктора юридических наук И.Л.
Бачило, основанием и причиной
возникновения любых социальных
регуляторов служит реальное
существование объектов, по поводу
которых возникают определенные
отношения, формирование и реализация
каких-либо видов социально значимой
деятельности1.
Самыми активными и
эффективными социальными регуляторами
являются мораль и право, концентрированно
выраженные в государственной
политике, идеологии, в законодательстве,
в традициях практической деятельности
государственных и общественных
структур, граждан. В тех областях
отношений, где необходимы специальные
формы принуждения и гарантии
определенного порядка, от имени
государственной власти действуют
правовые нормы, регулирующие поведение
и отношения людей и их организаций.
Сегодня весьма актуален
вопрос о формализации правовых
норм, регулирующих механизм реализации
права на информацию в Российской
Федерации. Причина этого кроется
в области интенсификации деятельности,
связанной с информацией. Подобная
деятельность в последнее время
обретает такую определенность
и влияние, которые дают основание
поставить ее в ряд самостоятельных
предметов правовых отношений.
Развитие общественных
отношений в области реализации
права на информацию в последнее
время все больше привлекает
внимание правоведов. Отметим, что
высказывания по этому поводу
специалистов различных областей
права способствуют формированию
научной доктрины в области
реализации права на информацию
в Российской Федерации2.
Правовое регулирование
права на информацию осуществляется
посредством определенного механизма,
включающего в себя процедуры
указанного регулирования ("технологии
регулирования") и совокупности
прав и обязанностей субъектов
информационных отношений ("инструменты
регулирования"). Необходимо заметить,
что обе составляющие упомянутого
механизма нуждаются в легитимизации,
которая выражается в виде
их формализации в нормах закона.
Представляется, что одним
из наиболее важных вопросов
в поиске оптимального варианта
нормативно-правового обеспечения
реализации права на информацию
выступает вопрос о правовых
возможностях граждан в области
информации, или о "праве на
информацию". Однако, как отмечает
С.Н. Шевердяев, "многообразные, а
порой и противоречивые, толкования
информационных правомочий граждан
в специализированных, междисциплинарных
и неюридических исследованиях
способны снизить эффективность
доктрины в сфере субъективного
права на информацию, отвлекая внимание,
может быть, на не менее важные, но другие
правовые проблемы"3.
В настоящее время
в литературе можно обнаружить
два основных подхода к пониманию
механизма реализации права на
информацию. Первый рассматривает
его в плоскости проблематики
открытой, гласной деятельности
государственных органов. Его целью
является только обоснование
правовых возможностей гражданина
получать так называемую правительственную
информацию, т. е. сведения, которыми
располагают органы публичной
власти в связи с реализацией
ими своих полномочий4. Во втором
подходе конституционное право
на информацию воспринимается
как комплексное субъективное
право гражданина, состоящее в
возможности свободно осуществлять
любые операции с информацией,
как правило, безотносительно к
ее назначению и содержанию5. В
некоторых случаях подразумевается
даже возможность поглощения
этим правом иных субъективных
прав граждан в сфере обмена
информацией в обществе, таких, как
свобода мысли и убеждений, слова,
массовой информации. По мнению
С.Н. Шевердяева, данные подходы являются
взаимоисключающими по таким
пунктам, как содержание права
на информацию, его происхождение,
место в системе прав и свобод
граждан, а также роль и значение
в обеспечении демократического
информационного обмена; вопрос
о прояснении конституционно-правовой
природы этого субъективного
права имеет большое значение
для его дальнейшей судьбы
в российской правовой действительности6.
С таким мнением нельзя не
согласиться, но при этом следует
заметить, что право на информацию
необоснованно было бы сужать
до права на получение "правительственной
информации" и необходимо трактовать
наиболее широко.
В большинстве случаев
причиной разноречивых толкований
понимания сущности механизма
реализации права на информацию
является неопределенность, связанная
с отсутствием в тексте Конституции
РФ самого термина "право на
информацию"7. Это не позволяет
со всей точностью судить, каково
же конкретное содержание исследуемого
механизма.
Вместе с тем было
бы вполне обоснованно принять
во внимание позицию самого
С.Н. Шевердяева, который считает, что
право на свободу информации
не новое субъективное право
человека в области информации,
а проявление традиционных свобод
мысли и слова в информационном
обмене8. Такая позиция представляется
наиболее сбалансированной и
логичной, а главное - исключающей
необходимость поиска самостоятельных
"истоков" права на информацию
и последующего выведения искусственных
особенностей правового регулирования
реализации рассматриваемого права.
Что же касается
существующего механизма реализации
права на информацию в Российской
Федерации, отметим, что механизм
реализации того или иного
права представляет собой уникальный
комплекс мероприятий, направленных
на достижение субъектом реализации
права определенного состояния.
Таким образом, механизм реализации
права на информацию в РФ
представляет собой активные
действия самого субъекта и
корреспондирующиеся с ними действия
других участников реализации, целью
которых является достижение
субъектом реализации необходимого
ему состояния информированности.
Механизм реализации
права на информацию представляет
собой достаточно сложное многосоставное
явление и зависит от следующих
факторов (элементов механизма на
реализацию):
- от содержания реализуемого
права на информацию;
- нормативно-правового обеспечения
(нормативно-правовых актов) реализации
права информацию;
- правового статуса объекта
реализации права (т. е. самой информации);
- правового статуса (совокупности
субъективных прав и юридических
обязанностей) субъекта реализации
права;
- правовых статусов (совокупности
субъективных прав и юридических
обязанностей) остальных участников
правоотношения по поводу реализации
права на информацию9;
- методов реализации права
на информацию10;
- юридических фактов, лежащих
в основе процессов реализации
права на информацию;
- гарантий реализации
права на информацию;
- защиты реализации права
на информацию;
- организационной деятельности
государства и его органов
в области информационного права.
Представляется, что если
не определяющим, то, по крайней
мере, одним из определяющих элементов
механизма реализации права на
информацию являются нормативно-правовые
акты, на основе которых в Российской
Федерации осуществляется исследуемая
реализация.
Нормативно-правовое обеспечение
- первостепенная проблема любых
правоотношений. Она многократно
усугубляется в настоящее время,
когда темп развития общества
чрезвычайно высок. Законодатель
вынужденно реагирует на уже
сложившиеся или трансформировавшиеся
правоотношения. Таким образом, адекватность
нормативно-правового обеспечения
большинства правоотношений оставляет
желать лучшего.
В области нормативно-правового
обеспечения реализации права
на информацию ситуация осложняется
тем, что так называемое количественное
развитие законодательства об
информации постепенно достигает
уровня, когда количественные изменения
неизбежно перерастают в качественные.
Последнее время специалисты
в области нормативно-правого
обеспечения реализации прав
на информацию приходят к твердому
убеждению в том, что в российской
правовой системе появляется
еще одна отрасль права - информационное
право11. В связи с этим интересно
обратить внимание на достигнутый
в Российской Федерации уровень
развития нормативно-правового обеспечения
реализации права на информацию,
отметить наиболее серьезные
пробелы указанного регулирования
и определить возможные перспективы
его развития.
Рассматривая, если так
можно выразиться, комплектность
российского законодательства, обеспечивающего
исследуемую реализацию, отметим, что
совокупность нормативно-правовых
актов, содержащих нормы, влияющие
на реализацию права на информацию,
достаточно широка и ничем
не отличается от "набора" источников
любой отрасли российского права.
Вместе с тем, как справедливо
отмечает доктор юридических
наук И.Л. Бачило, особенным для
исследуемой совокупности нормативно-правовых
актов является приоритетность
тех или иных источников в
зависимости от специфики предмета
информационных отношений, круга
лиц, участвующих в конкретном
правоотношении, и от содержания
последних12.
Как бы то ни было,
в структуру нормативно-правового
материала, регулирующего механизм
реализации права на информацию,
включаются обычаи, законодательные
акты и нормы Российской Федерации
и ее субъектов, подзаконные правовые
акты субъектов нормотворчества,
акты Конституционного Суда РФ,
внутригосударственные договоры, акты
и нормы международного права
и двусторонние и многосторонние
договоры Российской Федерации.
В связи с развитием
глобальных информационных систем,
таких, как "Интернет", которые
основаны на паутине сетей
и циркуляции больших массивов
информации национальной и частной
принадлежности, но интернационального
пользования, немаловажное значение
приобретают такие источники, как
обычай и прецедент, стандарт, рекомендации
в силу отсутствия правовых
норм, регулирующих на межгосударственном
уровне указанные отношения. Следует
иметь в виду, что все чаще
встает вопрос о значении не
только международных, но и наднациональных
отношений и, следовательно, о необходимости
иметь адекватные правовые механизмы
правового регулирования. Например,
в июне 2000 г. в Сан-Марино на
конференции Международного института
административных наук и Международного
института наук управления обсуждалось
ускорение информационного обеспечения
в международном и наднациональном
управленческом и финансовом
менеджменте (international and supranational), правовая
защита гражданина в этих условиях,
что, в свою очередь, ставит вопросы
о наличии адекватных источников
права, регулирующих такой уровень
отношений13.
Чтобы обратить внимание
на специфику нормативно-правового
обеспечения механизма реализации
права на информацию, выделим
следующие черты исследуемого
феномена:
1. Отсутствие четкого
определения права на информацию
в законодательстве Российской
Федерации не позволяет однозначно
определить объем и состав
регулируемых правоотношений.
2. Нормативно-правовые акты,
обеспечивающие реализацию права
на информацию в России, в настоящее
время не имеют систематизирующего
начала. Здесь имеется в виду
прежде всего общефедеральная
концепция развития законодательства,
обеспечивающего реализацию права
на информацию, а также Федеральный
закон "О праве на информацию",
развивающий и объединяющий положения
Конституции о праве на информацию.
Специфика нормативно-правовых
источников механизма реализации
права на информацию состоит
еще и в том, что их совокупность
формирует особый вид информационных
ресурсов - нормативно-правовую информацию
в структуре правовой информации,
которая включает и индивидуальные
правовые акты, и акты правоприменения.
Нормативно-правовая информация
является важным сегментом в
составе всего национального
информационного ресурса14. При этом
нельзя забывать, что законодательство
в сфере информационных отношений
только складывается и говорить
о его кодификации или завершенной
систематизации более чем преждевременно.
Систематизация нормативного материала
в рассматриваемой области затруднена
еще и потому, что нормы, регулирующие
эти отношения, рассредоточены по
разным отраслям законодательства,
а специальных федеральных законов
в данной области пока не
много. Большинство субъектов Российской
Федерации активно формируют
свои пакеты законодательства
в данной области, порой обгоняя
темпы федерального уровня15.
В большинстве законов
России по другим, не информационным,
отношениям содержатся статьи
и даже главы об информационном
обеспечении соответствующей области
отношений или о порядке сбора,
хранения и использования информации.
Это еще один пласт нормативных
источников, слабо связанных и
согласованных между собой с
точки зрения методологии работы
с информацией и правового регулирования
соответствующих отношений. В значительной
мере это касается проблем лицензирования,
сертификации, права доступа к информации.
Отсюда следуют большие трудности в практике
правоприменения и исполнения законов.
Каждая отрасль государственного строительства
и управления, сфера экономической и иной
деятельности разрабатывает правила в
области информации и информатизации
самостоятельно, что приводит к увеличению
затрат и несовместимости в процессе функционирования
всего социального организма.
Колоссальная работа
проводится субъектами Российской
Федерации в области формирования,
упорядочения и использования
информационных ресурсов. В большинстве
субъектов РФ приняты специальные
законы, а общее число актов, связанных
с информационной проблематикой,
не считая вопросов СМИ, доходит
в отдельных субъектах до 50-70 специальных
актов16.