Административная ответственность должностных лиц

Понятие должностного лица остается дискуссионным и на современном этапе развития. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях впервые закрепляется понятие должностного лица. Сам термин «должностное лицо» использовался и в старом Кодексе 1984 года. Однако тогда законодатель не определил критерии отнесения служащих к должностным лицам, в результате чего достаточно долгое время при определении круга должностных лиц правоприменители руководствовались определением, существующим в уголовном законодательстве.

В течение долгого времени единственное определение должностного лица имелось в законодательстве уголовном. Однако уголовное право имеет свои задачи, отличные от задач административного права.

Отсутствие  закрепленного в административном законодательстве определения должностного лица влекло за собой многочисленные попытки установить характерные признаки, выделяющие должностных лиц из массы остальных служащих.

В административно-правовой науке  сформировались следующие отличительные  признаки должностного лица¹².

Во-первых, должностное лицо — это  гражданин Российской Федерации, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ и выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативным правовым актам.

Во-вторых, должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так и субъектам частного права.

В-третьих, должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы) и муниципальные образования (органы местного самоуправления), которым оно служит.

В-четвертых, должностное лицо имеет, как и  все государственные и муниципальные  служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе.

В-пятых, оно может применять меры принуждения.

В-шестых, оно реализует полномочия по наложению  дисциплинарных взысканий.

В-седьмых, должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать  и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий.

В-восьмых, оно осуществляет контрольно-надзорные  полномочия.

В-девятых, должностное лицо может быть субъектом  юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность должностных лиц обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. Для должностных лиц в отдельных законах установлена административная и уголовная ответственность.

Петров Ю.А. предложил относить к должностным лицам всех служащих, в той или иной мере осуществляющих управление, как людьми, так и вещами.

В примечание к  ст. 2.4 КоАП под должностным лицом  следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции  представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

В своей основе оно совпадает  с определением должностного лица, данным в Уголовном кодексе РФ, если принять во внимание обобщающую формулировку ст. 201, 285, 318 УК РФ.

Вместе с тем, чтобы  определить, является ли тот или иной служащий должностным лицом, а, следовательно, специальным субъектом административной ответственности, необходимо рассмотреть выделяемые в законе признаки более подробно.

При анализе  примечания к ст. 2.4 КоАП РФ становится очевидно, что в основу определения понятия должностного лица положены два критерия: первый - обладание полномочиями распорядительного характера; второй - обладание полномочиями административно-хозяйственного характера. Таким образом, необходимо установить, какие полномочия можно отнести к организационно-распорядительным и административно-хозяйственным.

Попытка дать подобного  рода разъяснения применительно, правда, к уголовному законодательству делается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе". В нем устанавливается, что «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности».

 Однако необходимо  еще выяснить, что имеется в  виду в обоих случаях под  распорядительными полномочиями. К  сожалению, Верховный Суд не  дал однозначного ответа на  этот вопрос, ограничившись простым  перечислением некоторых функций  организационно-распорядительного характера (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий) в качестве примера.

Точно так же Верховный Суд лишь перечисляет некоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжение имуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработной платы, осуществление контроля за движением материальных ценностей и др.), оставляя остальные на усмотрение правоприменителя.

Необходимо  обратить внимание на оговорку, сделанную  в примечании к данной статье. Суть ее в том, что лица, осуществляющие организационно-распорядительные или  административно-хозяйственные функции, приобретают статус должностного лица только при условии, если они работают (проходят службу) в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Руководители  и другие работники, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в иных учреждениях (например, в коммерческих структурах, различных фондах, общественных объединениях), должностными лицами согласно примечанию к ст. 2.4 не являются. Тем не менее, когда встает вопрос об административной ответственности таких лиц, то КоАП РФ предусматривает возможность их привлечения к ответственности именно как должностных лиц.

По ответственности  приравнены к должностным лицам  и индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Это общее правило, но из него законом может быть сделано исключение. Такое исключение установлено, например, в примечании к ч. 3 ст. 16.1 КоАП РФ, где говорится о том, что за административные правонарушения, предусмотренные гл. 16 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

Вместе с  тем, прежде чем использовать такие разъяснения в сфере административно-правового регулирования, необходимо определить насколько это допустимо в данном случае. Представляется, что в данном случае аналогия закона все же  вполне допустима, та как речь идет лишь об уточнении понятия должностного лица, уже имеющегося в законодательстве. Таким образом, разъяснения Верховного Суда относительно понятия «должностное лицо» вполне могут быть использованы применительно к административному законодательству.

Исходя из названных Пленумом Верховного Суда примеров организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а также приведенного им определения представителя власти можно сделать вывод, что речь идет, по сути, о двух группах полномочий: по управлению людьми или организациями и управлению вещами. Такие полномочия могут указываться как в его должностной инструкции, так и в общих компетенционных актах. Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации)¹³.

Важным является и определение  правового статуса должностного лица, который можно определить как  урегулированное нормами права положение должностного лица в органах государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти, в органах прокуратуры), органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях которое характеризуется следующими составными элементами, выделенными Стариловым Ю.Н.:

1) осуществление деятельности на  установленных законодательными  актами Российской Федерации  и ее субъектов принципах государственной  службы: законности, подконтрольности и подотчетности; обязательности решений вышестоящих органов и должностных лиц; внепартийности государственной и муниципальной службы; ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и других принципах;

2) наименование должностного лица  и место в организационной  системе государственной службы (определяется его подчиненностью  и различными атрибутами должности  — печать, право подписи на  важных документах и т. п.);

3) функции должностного лица — главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица. Различаются организационные, распорядительные, административно-хозяйственные, юрисдикционные, воспитательные, контрольные, представительные функции;

4) права и обязанности — это  центральные элементы статуса,  характеризующие юридическое состояние  должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий или в соблюдении запретов и ограничений по службе;

5) правовые формы и методы  реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т. д.);

6) гарантии реализации полномочий  должностного лица — это организационно-правовые  средства, с помощью которых государство  обеспечивает осуществление полномочий  должностного лица (наличие определенных льгот, нормативное установление оснований для прекращения службы, увольнения из государственных органов и органов местного самоуправления и т. д.);

7) ответственность — неотъемлемый  элемент правового статуса должностного  лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Российской Федерации (законами, положениями, присягой, контрактом о службе, положениями о различных видах государственной службы, приказами вышестоящих руководителей) порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: а) объективных требований к должностному лицу; б) субъективного отношения к этим требованиям. Соответственно различается, во-первых, позитивная ответственность, т. е. эффективное выполнение служащими своих полномочий, своего служебного долга, стремление работать более качественно и достигать высоких показателей в работе, и, во-вторых, ретроспективная ответственность, т. е. ответственность должностных лиц за нарушение служебной дисциплины, совершение административных правонарушений и преступлений;

8) льготы, гарантии и компенсации.  Например, отдельным должностным  лицам предоставляется право  на дополнительную жилую площадь  или дополнительную комнату, право  на бесплатное медицинское обслуживание, льготные поездки на санаторно-курортное лечение, земельные участки под строительство индивидуальных домов на безвозмездной основе, на льготных условиях места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах и летних оздоровительных лагерях и т. д. для детей служащих.

Анализ научных источников, посвященных вопросам определения понятия должностного лица, позволяет сформулировать вывод о том, что организационно-правовой основой понятия «должностное лицо» является его правовой статус. Под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления,  а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности.