Административное регулирование и контроль за экономической деятельностью на уровне федерации и штатов

 
1. Административное регулирование  и контроль за экономической  деятельностью на уровне федерации  и штатов. 
С конца XIX века законодательная деятельность США вошла в новую фазу своего развития. В 1776 году, когда была провозглашена Декларация независимости США, Адам Смит в своем знаменитом труде "О природе и причинах богатства и бедности народов" выдвинул тезис, что государ¬ственное регулирование цен, заработков, объема производ¬ства и т.п. сдерживает инициативу людей в создании и умножении богатства. Он считал, что человеку должна быть предоставлена возможность абсолютно свободно заниматься любимым делом. Эта философия "свободы рук" (laissez-faire) широко распространилась тогда как в Европе, так и в Америке. 
Основоположники американской политической систе¬мы не оставили без внимания экономические проблемы. И хотя их конституционное обеспечение нельзя было признать исчерпывающим, общие начала экономического регулиро¬вания были заложены в духе учения Адама Смита о свободе предпринимательства. Творцы Конституции считали бес¬полезным заранее определить в её тексте все функции госу¬дарства в беспредельной экономической сфере или раз и навсегда установить пределы его вмешательства в эконо¬мику. По их мнению, государство должно вмешиваться в экономическую деятельность лишь в тех случаях, когда усилия, предпринимаемые частным порядком с целью получения прибыли, наносят ущерб интересам других лиц и не приносят ожидаемых общественно полезных результатов. Поэтому федеральное правительство должно предпочитать лишь временное вмешательство в частный сектор с целью исправить положение или восстановить функционирование жизненно важной сферы. В соответствии с этой доктриной в США сложился непререкаемый общеправовой принцип — прямому вмешательству государства противопоставлено косвенное—через посредство соглашений, контрактов, рекомендаций и поощрений. 
Регулирование экономики как многоплановой и объем¬ной деятельности со стороны центра было бы расточитель¬ным и малоэффективным. Американский народ избрал дру¬гой путь: он предпочел иметь систему хорошо функци¬онирующего рынка, основанного на свободе предпринима¬тельства и развитии частной инициативы. Такая система имела двойное преимущество перед авторитарным плани¬рованием из единого центра: во-первых, она позволяла индивидуальным интересам платежеспособных лиц оказы¬вать непосредственное воздействие на производство товаров и услуг вместо того, чтобы позволить бюрократическому аппарату присвоить себе право на их выражение, во-вторых, она позволила эффективно использовать движущие силы личной инициативы — психологическую и технического — вместо того, чтобы дожидаться решений тяжеловесного административного аппарата. Таким образом, ведомствен¬ное проникновение в рыночную экономику исключалось; вместо него были задействованы механизмы косвенного регулирования, которые приводились в действие органами местного самоуправления, полунезависимыми агентствами, самоуправляемыми комитетами и общественными служ¬бами, осуществляющими управленческую деятельность под контролем администрации штатов. 
Однако одновременно принимались федеральные право¬вые акты и законы штатов, которые и поныне регулируют деятельность транспорта, коммунальных услуг, банковскую систему, элеваторы, склады, биржи в условиях существо¬вания государственного контроля. Во времена Рузвельта — годы Великой депрессии и Нового курса — в сферу государ¬ственного регулирования были вовлечены новые отрасли: контроль за страхованием, фондовыми биржами, трудовыми отношениями, ценами на сельскохозяйственные угодья и сельскохозяйственную продукцию, природный газ, грузовой транспорт. Однако основное бремя правовой регламентации экономики до сих пор осуществляется на уровне штатов, а не на федеральном уровне. 
Например, отвод площадей и ограничения на строительство производятся местной адми¬нистрацией, которой известна специфика того или иного района. Административные органы осуществляют повсед¬невное управление, издавая как общие предписания, так и индивидуальные акты. По своему объему и количеству они обычно превосходят число решений, принимаемых легисла¬турами (законодательными органами) и судами того или иного штата. Иногда эти органы наделяются широкими, дискуссионными правами; например, органы, управляющие сферой общественных услуг, часто получают право уста¬навливать "разумные" цены на газ, электричество и другие такие же отрасли экономики, которые, хотя и находятся в частном ведении, сохраняют общий интерес и потому явля¬ются предметом забот членов законодательных собраний.  
Но несмотря на предоставленные им суверенные полномочия, легислатуры штатов никогда не смогут дать точного опреде¬ления того, что же является разумным, если не будет заклю¬чения со стороны компетентных экспертов. Иногда суды рассматривали случаи наделения органов аппарата управ¬ления слишком большими правами действовать по своему усмотрению, наносящими ущерб общим интересам. 
Со временем решающее слово в правовой регламентации стало принадлежать административным органам: они кон¬центрируют значительные полномочия в области развития той или иной отрасли народного хозяйства; им нередко предоставляется право выносить решения о нарушениях законодательства. Например, Национальное бюро по трудо¬вым отношениям имеет право расследовать случаи пресле¬дования работников за профсоюзную деятельность и, в случае подтверждения этого факта, требовать восстанов¬ления пострадавшего на работе с выплатой потерянной части заработка, хотя по традиции подобные решения долж¬ны приниматься судебной властью, а не чиновниками. 
На каком же основании столь широкие полномочия предоставляются административным органам? Первое. По многим вопросам у легислатур просто нет возможности и времени выносить решения. Легислатура может и должна вынести определенное общее решение, например, по став¬кам железнодорожных тарифов, но она не сможет постоянно определять, что является на данном этапе разумным и приемлемым и что следует ограничить или запретить. По тем же причинам суды не способны на столь оперативные действия. Поэтому, видимо, логично, что есть такие органи¬зации, которые оперативно рассматривают текущие вопросы управления и обеспечивают постоянный контроль в общес¬твенных интересах за деятельностью отдельных частных предпринимателей. 
Следует, однако, отметить, что административные орга¬ны по параметрам и качеству своих действий отличаются от судов. Например, они не только рассматривают вопрос о том, насколько разумны или неразумны цены на электричес¬тво, но и устанавливают соответствующие тарифы; не только принимают к своему рассмотрению жалобу, но также по собственной инициативе определяют, насколько правильны те или иные обжалуемые действия или факты. Админи¬страция вправе выдвинуть обвинения в адрес виновных и определить меру обоснованности жалобы частного лица на того или иного предпринимателя. Администрация вправе распорядиться о сборе статистических данных, произвести обследование, направить рекомендации в Конгресс или легислатуру штата с обоснованием принятия нового законо¬дательства. Такие функции суды не в состоянии выполнять в полном объеме. 
Административное законодательство часто не без резона представляют как нечто новое и чуждое для США; в течение столетий именно чиновники решали, какие налоги следует платить, каким бизнесом можно заниматься, можно ли быть докторами, юристами и т. д. В Своде законов США можно отыскать прецеденты, которые выносились на основании жалоб в суд на действия официальных чиновников, злоупот¬реблявших своими властными полномочиями или нару¬шавших законы. Суды постепенно выработали принципы, которые регулируют вопрос о том, кто может оспаривать решения администрации в суде, когда и на каких основaнияx. 
По мнению многих экспертов, значение админи¬стративного законодательства и управленческого аппарата в ближайшие годы не уменьшится. Но в таких, сферах, как: образование, здравоохранение, жилищное хозяйство, регу¬лирование коммерческих сделок, возрастает неудовлетво¬ренность инертностью административных органов и неспо¬собностью должностных лиц справиться с новыми и неот¬ложными задачами. Особенно в сфере защиты окружающей среды чувствительно сказывается нежелание исполнитель¬ной власти принять адекватные меры. Некоторые полагают, что управленческий аппарат находится под сильным влиянием промышленных воротил и местных дельцов, ко¬торые являются главными отравителями среды. Раздаются призывы к большому участию граждан в управленческом процессе и в правовом контроле за действиями админи¬страции. Большую роль в этом процессе играют юристы. Наблюдается рост частных ассоциаций, представляемых мо¬лодыми юристами, занятыми на общественной службе и финансируемыми из общественных фондов, которые воз¬буждают дела против правительственных органов, как не справляющихся со своими функциями. Более того, суды поддерживают эти дела и обязывают административные органы присутствовать на слушаниях, где участвуют общес¬твенные группы и их правозащитники. 
Таковы, в целом, динамичные и изменчивые отношения между законом и аппаратом управления. Совершенно оче¬видно, что объем управленческих функций возрастает вместе с объемом экономики. Так как эта тенденция существует, то будет продолжаться и работа для поддержания равновесия между управленческим процессом и административным пра¬вом. Частные группы будут выступать с инициативами, которые в прошлом были прерогативой официальных влас¬тей; суды станут более активной силой, защищающей общий интерес в условиях изменчивой экономической конъюнкту¬ры. 
В конце концов, органы управления никогда не завоюют популярность у населения, если они будут сторониться насущных практических проблем или конституироваться в обществе на правах "четвертой власти", стремящейся любой ценой добиться ослабления контроля за своей деятель¬ностью со стороны общественности. 
2. Процесс развития административного аппарата муниципалитетов США. 
Для современного муниципального управления ха¬рактерно соединение выборных муниципальных советов с развитым административно-управленческим аппаратом, укомплектованным платными служащими. Администра¬тивный аппарат муниципалитетов определяется в законо¬дательстве и юриспруденции США как исполнительный аппарат этих органов, но не государства в целом.  
В США административный аппарат в конституционном отношении распадается на три разобщенные части: федеральный, штатов и муници¬пальный. Будучи в основном пережитком первых этапов развития муниципализма, эта особенность муниципаль¬ной администрации сохраняет известное значение в каче¬стве барьера против прямого, через голову муниципаль¬ных советов, давления центра на муниципальных чинов¬ников, хотя в нынешних условиях действительная роль этой формы управленческой децентрализации весьма ограничена. С другой стороны, налицо противоречие между юридической доктриной обособленности муниципальной администрации и ее фактическим вхождением в государ¬ственный аппарат, частью которого она является в силу ее функций и государственной природы местного управ¬ления. 
Аппарат муниципалитетов превратился к настоящему времени в одно из крупнейших звеньев государственного механизма. В США на муниципальной службе находится 6407 тыс. человек — 55,8% общего числа наемных ра¬ботников государственного сектора, тогда как на долю федеральных органов приходится 25% и штатов 19,2% этих лиц. Из каждых 10 тыс. всех наемных работников страны 268 заняты в сфере муниципального управления. В одном только муниципалитете Чикаго насчитывается 39806 сотрудников; из 50 штатов 32 имеют служащих в своем аппарате меньше, чем Чикаго. 
Местное управление является, таким образом, крупнейшим работодателем. Оно нередко характеризуется в США как "круп¬нейший бизнес современности". Это относится и к муни¬ципальным системам других развитых стран. 
На эволюцию муниципального аппарата оказывает ре¬шающее влияние ряд общих причин, определивших ги¬гантское разрастание всего государственного механизма в современных условиях: расширение сферы государст¬венной деятельности, особенно в экономической и соци¬альной областях, усложнение государственных функций и управленческих процессов, усиление бюрократического и профессионального начала в их осуществлении. В на¬чальный период местное управление располагало незначительным платным аппаратом. Это обстоятельство объ¬ясняется крайней узостью и простотой функций муници¬пальных органов, осуществление которых, согласно гос¬подствовавшим концепциям местного самоуправления, было доступно в качестве общественной обязанности всем более-менее состоятельным членам общины. Не¬многочисленные ключевые посты в местных органах счи¬тались естественной добычей местной элиты, видевшей в них не столько источник дохода, сколько орудия укреп¬ления своего влияния и престижа. Однако по мере своего развития муниципальные учреждения стали обрастать платным персоналом, требовавшимся для их расширив¬шейся административной деятельности и содержания но¬вых служб. 
В современных условиях произошло резкое увеличе¬ние масштабов и темпов этого процесса, причем рост числа муниципальных служащих шел интенсивнее, чем расширение других частей гражданской администрации. В США, например, доля этих служащих во всем государст¬венном аппарате, исключая армию, увеличилась за пери¬од с 1950 по 1966 год на 5,4%. Главная причина этого явления состоит в своеобразном "буме" ряда отраслей муниципального управления, приобретающих в условиях научно-технической революции и расширения государст¬венного регулирования жизненное значение для совре¬менного общества (образование, городское хозяйство, местный карательный аппарат и другие). Хотя большая часть муниципальных работников не относится к числу чиновников-управленцев, собственно административный персонал муниципальных органов довольно велик. Меж¬ду тем, государство, как правило, не обеспечивает необ¬ходимое муниципалитетам число служащих полезных профессий — учителей, медико-санитарных работников, рабочих-коммунальников. 
В США основные требования к строению муниципаль¬ного аппарата содержатся в конституциях, муниципаль¬ных и административных кодексах штатов, однако муни¬ципалитеты, имеющие хартии самоуправления, распола¬гают возможностью выбора организационных вариантов исполнительного механизма. 
Создание других административных подразделений производится по усмотрению самих муниципальных ор¬ганов, кроме приходских, причем, как правило, с одобре¬ния соответствующих министерств. 
Ведущими началами в строении муниципального ис¬полнительного аппарата являются его отраслевая (линей¬ная) и функциональная департаментализация. Департа¬менты и приравненные к ним органы образуются для управления отдельными отраслями или группами отрас¬лей муниципальной деятельности. Число и виды этих подразделений варьируются по видам и ступеням муни¬ципальных органов. В США процесс департаментализации в муниципаль¬ном аппарате начал быстро развиваться с конца XIX ве¬ка. Типичными отраслевыми органами муниципалитетов графств, крупных и средних городов в США являются департаменты: полиции, общественных работ, комму¬нального хозяйства, просвещения, здравоохранения, со¬циального обслуживания, парков и развлечений, пожар¬ной охраны. Менее распространен департамент жилищ. Функциональное звено исполнительного аппарата обыч¬но включает департаменты финансов, юридический и кадров. В небольших городах и тауншипах нередко обра¬зуются лишь два департамента — общественных работ и финансов (или секретариат во главе с клерком). Практи¬куется объединение двух или более департаментов под руководством одного лица, например, директор департа¬мента общественных работ возглавляет и департамент коммунального хозяйства. 
Своеобразным симбиозом современной департамент¬ской системы с организационными формами прошлого века выступают в муниципальном управлении США кол¬легиальные административные органы — комитеты (board) и комиссии. Они получили распространение с 60-х годов XIX века в качестве средства для оттеснения комиссий муниципальных советов от контроля за муни¬ципальной бюрократией. Эти административные органы во многом аналогичны комиссиям муниципальных сове¬тов, но входят в состав исполнительного аппарата. Они комплектуются на двухпартийной или непартийной осно¬ве, причем их члены назначаются обычно на долгий срок с использованием принципа частичного обновления состава, а досрочное смещение с должности в этих органах крайне затруднено. В одних случаях комитет или комис¬сия сосуществует с соответствующим департаментом, бу¬дучи его коллегиальным шефом, причем председатель этой коллегии нередко назначается и начальником депар¬тамента. В другом случае комитет или комиссия имеет собственный аппарат, самостоятельно осуществляя уп¬равление той или иной сферой муниципальной деятель¬ности. Весьма распространены комитеты и комиссии, не подчиненные мэрам и управляющим, однако в последнее время доминирует стремление к уравнению их положе¬ния со статусом департаментов, поставленных под руко¬водство высших муниципальных чиновников. Обычными видами этих органов являются комитеты и комиссии по коммунальному хозяйству, образованию, планированию, по кадровым вопросам, по жалобам, касающимся налого¬обложения или регулирования застройки. Комитеты ко¬миссии широко используются для привлечения в муници¬пальный аппарат ставленников торговых палат и других влиятельных ассоциаций, а также сторонников группи¬ровки, господствующей в муниципалитете. Поскольку эти органы частично комплектуются из лиц, не оплачива¬емых муниципалитетом, их решения, нередко инспириро¬ванные муниципальной бюрократией и группами давле¬ния, выдаются за "глас народа". 
Оценивая эффективность административного механиз¬ма органов местного управления, многие авторы сетуют на его неповоротливость и отсутствие координации в дея¬тельности различных его подразделений. Политической наукой и наукой управления разрабатываются разнооб¬разные проекты рационализации этого механизма. В США с рекомендациями о путях перестройки муници¬пальной администрации выступила президентская комис¬сия по вопросам муниципальных кадров. 
В современных условиях роль "сильного" мэра, управ¬ляющего или клерка муниципального совета как главы муниципального административного аппарата далеко не исчерпывается координацией работы департаментов. В их ведении все более сосредоточиваются фактическое реше¬ние кадровых и финансовых вопросов, формулирование программ муниципальных мероприятий, представительст¬во муниципальной бюрократии в ее отношениях с выбор¬ными муниципальными советами и различными органи¬зациями, вступающими в контакты с местным управлени¬ем. Усилению позиций должностных лиц муниципальной иерархии способствует сосредоточение в их подчинении "штабных" звеньев аппарата, которые должны собирать и анализировать информацию, необходимую для принятия решений, готовить расчеты, проекты и прогнозы для пра¬вового регулирования, финансовой, хозяйственной и со¬циальной деятельности муниципального аппарата. Таки¬ми звеньями в широком смысле являются департаменты финансов, кадров и юридическая служба. Кроме того, в США мэры и управляющие нередко имеют личные сек¬ретариаты из специалистов и доверенных помощников, осуществляющие консультативные и подготовительные функции при разработке долгосрочных программ. В их составе создаются группы системного анализа, или бюро систем и методов бюджетные бюро, органы, ведающие контактами с прессой и населением.  
Перестройка и перевооружение муниципальной адми¬нистрации на базе современных организационных теорий и новейших методов менеджмента зачастую оцениваются в государствоведении как лишенный политической окра¬ски процесс внедрения научных требований в организа¬цию управления в интересах повышения его эффектив¬ности. Но на деле эта модернизация имеет политическую направленность, политический эффект. По мере разра¬стания местного чиновничьего аппарата, расширения его функций и арсенала управленческих средств он все более становится решающим звеном муниципального механиз¬ма, оттесняя на второй план представительную его часть и, таким образом, резко сужая сферу муниципальной де¬мократии. 
Крупные амери¬канские авторитеты В. Сэйр и Г. Кауфман отмечают "впечатляющий рост способности бюрократии добиваться автономии и саморуководства" в ее отношениях с муни¬ципальными советами. Превращение исполнительного аппарата муниципалитетов в руководящую инстанцию их внутренней структуры не может быть объяснено сложно¬стью современного управления, поскольку игнорируются многочисленные возможности развития форм и методов руководства и контроля чиновничьими службами со сто¬роны выборных учреждений на основе современной орга¬низационной теории и техники. 
Формирование кадров аппарата местного управле¬ния, регулирование правового положения и условий тру¬да муниципальных рабочих и служащих осуществляются в США на основе правовых норм и организационных установлений, охватываемых институ¬том муниципальной службы. В соответствии с концепци¬ями обособленности муниципального управления от госу¬дарственной администрации этот институт юридически и в известных пределах организационно отделен от инсти¬тута государственной службы. Однако он складывался под значительным влиянием последней, заимствовал ряд ее характерных признаков. В США муниципаль¬ная служба включает элементы централизованного регу¬лирования. Это обстоятельство с учетом нынешнего по¬ложения органов местного управления в государственном механизме объективно обусловливает отнесение муници¬пальной службы к государственной службе в качестве особой ее разновидности. 
3. Правовое регулирование административных процессов США на примере муниципальной службы. 
Правовое регулирование муниципальной службы в США представляет совместное поле деятельности муниципалитетов и вышестоящих государ¬ственных органов. В США вопросы формирования кад¬ров муниципального аппарата и правового положения ор¬ганов местного управления регулируются конституциями и законами штатов, а также хартиями муниципалитетов. Косвенное, но тем не менее весьма заметное влияние на содержание этих актов оказывает федеральное законода¬тельство, которое ставит предоставление муниципалите¬там федеральных субсидий по различным программам экономических и социальных мероприятий в зависимость от принятия этими органами определенных критериев ор¬ганизации муниципальной службы. 
В муниципалитетах США имеются специализированные органы, ведающие кадровыми воп¬росами. В США,например, это муниципальные комиссии граждан¬ской службы, подчиненные муниципальным советам или непосредственно главе муниципальной администрации, и департаменты кадров, в Великобритании — комитеты му¬ниципальных советов по вопросам кадров. Важнейшими обязанностями этих органов являются разработка схем классификации служащих и схем должностных окладов, организация отбора кандидатов на вакантные должности определенных категорий и для продвижения по службе, осуществление совещательных или распорядительных полномочий по назначению на должности, наконец, рас¬смотрение трудовых конфликтов в муниципальном аппа¬рате. В США мелкие муниципальные органы нередко ли¬шены собственных кадровых служб, функции которых осуществляются в отношении этих муниципалитетов ко¬миссиями и департаментами гражданской службы штатов.  
В США эти схемы официально не унифицированы, однако на практике их структура в основном единообраз¬на. Согласно классификационной схеме Международной ассоциации городских управляющих, обобщающей эту практику, выделяется шесть классов муниципальных слу¬жащих: общий административный, охватывающий уп¬равляющих и их непосредственных помощников; специ¬альный административный — руководители департамен¬тов и их помощники; функциональных специалистов, в который входят ведущие специалисты департаментов, на¬пример инженеры, медики и пр.; смешанный — прочие чиновники ниже уровня начальников бюро и секций департаментов; исполнителей низшего ранга; секретарей и конторских служащих . В каждом классе выделено не¬сколько подклассов, а последние подразделяются на сту¬пени. Продвижение чиновника по служебной лестнице на вышестоящую ступень, в вышестоящий подкласс и класс приводит к определенному повышению его заработка. Каждый класс в муниципальных классификационных схе¬мах охватывает должностные позиции в различных от¬раслях местного управления, определяемые по признакам сходства, степени сложности и ответственности функций, выполняемых чиновниками данного класса. 
Особая классификационная схема существует для муни¬ципальных рабочих. Споры по вопросам классификации служащих рассматриваются местными отделениями На¬ционального объединенного совета. 
Порядок назначения служащих муниципального аппа¬рата дифференцирован в зависимости от характера заме¬щаемых должностей. В США назначение на высшие дол¬жности составляет прерогативу "сильных" мэров и уп¬равляющих, а в муниципалитетах со "слабыми" мэрами самих муниципальных советов, которые обычно следует рекомендациям своих исполнительных органов. Назначе¬ние сотрудников департаментов осуществляется директо¬рами департаментов или соответствующими комиссиями обычно из числа кандидатов, отобранных департаментами или комиссиями по кадрам. Значительное число высших муниципальных должностей, особенно в графствах, заме¬щается в США путем выборов. Этот метод, сохранив¬шийся с прошлого века, ныне рассматривается как анах¬ронизм, противоречащий принципам профессионализма и "нейтральности" служащих, под которой понимается неу¬частие в партийной, политической деятельности, лояль¬ности власти. 
Важное место в современной муниципальной службе США отводится технике подбора кан¬дидатов на должности и продвижения по служебной лест¬нице. 
Выборность некоторых категорий чиновников сохраняется в 43,7% городов США с населением свыше 5 тыс. человек. В 27,4% городов избираются казначеи, в 20,9% — клерки . 
В США во многих муниципалитетах назначение слу¬жащих до сих пор производится по протекционистской "системе грабежа" (spoils system), которая означает раз¬дачу муниципальных постов сторонникам победившей на выборах партии или группы давления в награду за ока¬занные ими предполагаемые услуги. В муниципальных органах, где порядок формирования кадров строится на "системе заслуг" (merit system), достоинства кандидатов на должности оцениваются с помощью письменных экза¬менов и других постов, в соответствии с конкурсным порядком, разрабатываемым комиссиями и департамента¬ми гражданской службы. Однако "система заслуг" не рас¬пространяется на должности глав департаментов и других ответственных чиновников. Что касается прочих служа¬щих, то одна их часть, подбирается по результатам кон¬курсных испытаний, открытых для всех желающих или только для работников муниципалитета. Служащие дру¬гой категории назначаются без конкурсных испытаний из числа кандидатов, отвечающих установленным критери¬ям образования, специальной подготовки и т.п. По заяв¬лениям американских авторов, "система заслуг" не явля¬ется действенной гарантией от протекционизма при на¬значении на должности, поскольку существует много спо¬собов обхода ее формальных требований, среди них — практика временных назначений, для которых не требу¬ется сдачи экзаменов. С другой стороны, хотя в ряде муниципальных хартий содержится запрещение дискри¬минации при назначении на должности по политическим мотивам, фактически члены левых организаций не допу¬скаются на муниципальную службу. 
В США для подбора кадров муни¬ципального управленческого аппарата довольно широко применяется система квалификационных и конкурсных экзаменов. Экзамены проводятся и при отборе кандидатов на повышение в должности, например при переводе служащего из общего в высший канцелярский класс. Ру¬ководители муниципальных департаментов осуществляют ежегодную аттестацию подчиненных, материалы которой используются комитетами муниципальных советов при решении вопросов продвижения чиновников по служеб¬ной лестнице. Законодательством установлены унифици¬рованные требования об образовании и профессиональ¬ной подготовке специалистов, зачисляемых в муници¬пальный аппарат, например для работников медицинской и инженерной служб. Кандидатуры на должности руково¬дителей департаментов просвещения, здравоохранения, пожарной охраны подлежат одобрению соответствующих министерств. К кандидатам на высшие муниципальные должности — клерка, казначея, попечителя — не предъ¬является каких-либо формальных требований, кроме того чтобы они были "достойными людьми". 
Условия муниципальной службы — оплаты труда, страхования и социального обеспечения, права служащих и их гарантии — составляют в США предмет законодательного и в известной мере муници¬пального регулирования. Некоторые из этих условий оп¬ределяются в США конституциями и законами штатов, другие — хартиями и классификационными схемами са¬мих муниципалитетов.  
В США ряд му¬ниципалитетов присоединился к федеральной системе пенсионного обеспечения престарелых, другие — к штат¬ным пенсионным системам, многие муниципалитеты име¬ют собственные системы пенсионного обеспечения. 
Характер современной муниципальной службы США не может быть выяснен достаточно по¬лно без учета той роли, которую играют в ней професси¬ональные объединения сотрудников органов местного управления и коллективные действия муниципальных ра¬ботников в защиту своих интересов. В результате дли¬тельной борьбы государство вынуждено было признать право муниципальных работников на объединение в про¬фессиональные организации, которые ныне охватывают большинство служащих муниципального сектора. При регулировании условий труда в органах местного управ¬ления государство и местные власти все чаще вынуждены принимать во внимание позицию профсоюзов. Вместе с тем различные тактические ухищрения государственной власти, соглашательская позиция профсоюзных лидеров существенно ослабляют воздействие профсоюзов на му¬ниципальную политику государства, связь организован¬ных работников муниципального сектора с общегосудар¬ственным профессиональным движением. Система проф¬организаций в местном управлении США вызывает дробление сил трудящихся муниципального сектора. Особые профсоюзы существуют, как правило, для муниципальных рабочих и для служащих, для высших и низших классов сотрудников муниципального ап¬парата, для муниципальных работников различных про¬фессий и отраслей. В США весьма распространены мест¬ные профсоюзы муниципальных рабочих и служащих, не ассоциированные с общенациональными профобъединениями; значительные группы работников муниципалите¬тов вообще не охвачены профсоюзами. 
Забастовки в местном управлении США приобрета¬ют все больший размах. Бастуют не только муниципаль¬ные рабочие-транспортники, санитарные рабочие, дорож¬ники и т.п., но и служащие — учителя, счетные работни¬ки и другие. Не составляют исключения пожарные и полицейские. Стачки муниципальных работников, под¬держанные общегосударственным профсоюзным движе¬нием, способны парализовать жизненные службы горо¬дов. Забастовщики нередко выдвигают наряду с экономи¬ческими и политические требования. Поэтому государст¬во всеми мерами стремится препятствовать развитию ста¬чечной борьбы в сфере местного управления. В США лишь в 2% городов с населением 10 тыс. и более человек признается право муниципальных служащих на стачку, в 34% городов стачки находятся под запретом, примерно две трети городов не имеют по этому вопросу конкрет¬ных нормативных установлении. Для борьбы со стачка¬ми муниципальных служащих центральная власть и му¬ниципальные органы широко применяют меры уголовной и военно-полицейской репрессии, используют в качестве штрейкбрехеров войска, а в США — и национальную гвардию штатов, натравливают на забастовщиков обыва¬телей. Тем не менее справиться со стачечным движением государство не в силах. В США работники муниципального аппарата проводят стачки, прямо отказываясь под¬чиняться запретам, установленным законодательством, или действуя в обход этих запретов, например путем одновременной подачи заявлений об увольнении. Неэф¬фективность антизабастовочного законодательства как средства борьбы со стачками работников местного управ¬ления отмечается многими исследователями. 
Роль муниципальной службы в функционировании и развитии местного управления современного государства в конечном счете определяется социально-политическим содержанием этого института. Распространяя на местное управление принципы подбора основных управленческих кадров и регулирования правового статуса чиновников, свойственные всей государственной службе, институт му¬ниципальной службы нацелен на слияние аппарата муни¬ципалитетов с бюрократической машиной государства. Он должен обеспечивать лояльность служащих независи¬мо от их партийной принадлежности, формировать чи¬новничью психологию с ее идеалами повиновения власти, субординации и кастовым духом. Муниципальная служба выступает средством и выражением бюрократизации мес¬тного управления, способствует усилению независимости муниципальной бюрократии от выборных органов мест¬ного управления и изоляции муниципалитетов от влия¬ния масс. 
Было бы, однако, ошибкой считать организацию муни¬ципальной службы во всех отношениях направленной на нарушение демократических принципов самоуправления. Социальная база и конкретные установления этого инс¬титута носят противоречивый характер. Сама множест¬венность муниципалитетов, разветвленность их аппарата устраняют возможность рекрутирования местного чинов¬ничьего персонала исключительно из представителей ме¬стной элиты. Государство не способно стабилизировать муниципальный аппарат политически. По словам Д. Уоррена, "служба местного управления есть в значительной степени продукт муниципального тред-юнионизма". Хо¬тя доминирующим началом этой службы, несомненно, являются интересы центральной власти, а гарантии прав и интересов служащих проведены в ней совершенно не¬достаточно и далеко не во всех муниципальных звеньях, последние составляют важное дополнение к традицион¬ным формам муниципальной демократии. 
4. Процесс развития Государственная сфера администрирования и государственности в современной общественной системе США. 
К концу текущего столетия государственная сфера Соединенных Штатов в порядке исторической очередности - несколько позже других крупных социальных институтов - подошла к известному и неизбежному рубежу, на котором происходит переход необходимых для общественного воспроизводства учреждений и областей деятельности в круг признанных практикой и наукой равноправных составных час¬тей народного хозяйства страны. 
Последние события такого рода произошли во второй половине текущего XX века, когда на фоне начавшегося еще раньше и по историческим меркам стре¬мительного падения удельного веса материального производства, в народнохозяй¬ственную структуру необратимо вписались всегда считавшиеся далекими от эконо¬мики огромные области нематериальной "надстройки": сфера образования, сфера научных исследований, а также такие специфические области нематериального и комплексного характера как охрана здоровья человека и защита окружающей среды. Именно эти области народнохозяйственной занятости в настоящее время общепризнанно являются ключевыми для определения экономического потенциала и уровня социального развития любой страны. Понадобилось определенное усилие общественного и политического созна¬ния, чтобы совершить подобный пересмотр и в отношении к сфере государствен¬ной деятельности. В отличие от упомянутых выше областей, экономический подход к которым шел в США и других странах под знаком требований наращивания их ресурсов в различных формах, в случае государственной сферы акцент делается на проверке соответствия затрат и результатов деятельности государства, на обо¬гащении арсенала критериев такой оценки, следовательно, на конкретизации от¬ветственности государственных учреждений и деятелей перед обществом. 
Пересмотр статуса государственной деятельности принимает форму требо¬ваний общественности по дополнению традиционной моральной и юридически за¬крепленной политической формы ответственности новыми критериями, которые ведут свое происхождение от фундаментальных показателей социально-экономической эффективности. Эти последние были всегда обязательны для "старых", "общепризнанных" народнохозяйственных сфер, ныне широко и привы¬чно применяются в США для образования, науки и других "новых" областей, а теперь вторгаются и в область государственной деятельности. На практике это происходит в виде оценки социально-экономической эффективности различных государственных и смешанных программ, мероприятий и учреждений с помощью различных методов, в основе которых лежит единый подход к социальной и эко¬номической эффективности. Многочисленные образцы такого подхода рассматри¬ваются в данной работе. 
Общество в целом несомненно выигрывает от такой ориентации, поскольку она направлена на усиление продуктивности выполнения государственных функ¬ций. Еще в начале 80-х годов при общественном обсуждении программы так называемой "реиндустриализации США ", призванной резко повысить конкурентоспо¬собность страны, была выдвинута идея "национального консенсуса". Его ведущей практической составляющей стало обязательство каждого из участников этого сог¬лашения, а именно - промышленности, профсоюзов и правительства - обеспечить свой специфический, измеримый и подотчетный вклад в достижение указанной национальной цели. 
В то же время такое изменение критериев оценки деятельности не может не вызвать сопротивления неэффективных звеньев госаппарата. Такое сопротивление имеет место и в устоявшихся структурах американской власти. Но оно особенно сильно в отечественной ситуации : в госаппарате едва появляющиеся островки эффективности принятия и выполнения решений подвергаются остракизму и неме¬дленно уничтожаются. И наоборот. Чем хуже работа ведомства и ярче непрофес¬сионализм конкретного чиновника, тем больше у них шансов остаться на плаву. 
Значительная переоценка подходов к роли и функциям американского госу¬дарства подталкивается реалиями социально ориентированного хозяйства, быстро изменяющегося под воздействием постоянного притока технических и социальных инноваций. Важными направлениями этой переоценки являются: во-первых, сущес¬твенное расширение представления о составе государственной сферы и характере социально-экономических функций в ней. Во-вторых, всестороннее сближение по¬дходов к рационализации рыночных и нерыночных, то есть в первую очередь го¬сударственных функций в народном хозяйстве.  
Если еще 10-15 лет назад тезис о том, что финансовая политика составляет три четверти экономической роли американского государства, прошел бы по инер¬ции как бесспорный, то в настоящее время его ограниченность становится все бо¬лее очевидной. Бюджетно-финансовая деятельность составляет важный массив функций государства, но она все же является одним из технических инструментов государственного воздействия на экономический рост и только предшественником стадии реального осуществления государственных услуг. Главная часть работы са¬мых разнообразных составляющих государственной сферы представлена все же не сбором и распределением средств бюджета, а самими конкретными мероприя¬тиями, процессами, программами и т.п., которые осуществляются на эти средства, тем, насколько результативен государственный контроль над их осуществлением, каковы их непосредственные и отдаленные последствия. Сам финансово-бюджетный процесс и работа осуществляющих его учреждений также попадает в общую категорию экономической оценки качества своей дея¬тельности по ее стоимости и результатам. 
Государство - это сфера общественного воспроизводства, отвечающая за удовлетворение социального (не частного, не специфически семейного и индивиду¬ального) спектра потребностей различных групп населения страны. Поскольку эти потребности в своей типообразующей массе представляют собой услуги, то ключе¬вым выражением целевой сущности функций государства является понятие обслуживания. Современное государство США с точки зрения своего места в сис¬теме воспроизводства представляет собой сферу в народнохозяйственной системе, цель или продукция которой состоит в создании обширного комплекса самых раз¬нообразных социальных услуг, начиная от вспомоществования бедным и кончая государственной безопасностью и выработкой национальной стратегии. 
В руках государства сосредоточены мощные ресурсы, требующие отчетнос¬ти перед населением, а его профилирующая продукция - это политика, которая является решающей производительной силой страны, главным двигателем (или, по обстоятельствам, тормозом) ее социально-экономического развития. Именно поэтому встала во весь рост проблема социально-экономической эффективнос¬ти функционирования государственной сферы, проблема измерителей результа¬тов - социальных индикаторов и рациональной экономии затрат. 
Государство как особая народнохозяйственная сфера современного воспроизводственного процесса. Наиболее адекватное представление о месте этой сферы в структуре экономики США дают сведения о структуре занятости в ней за длительный период (см. таблицы 1 и 2). 
Структура занятости в государственной сфере США 1970-1995 гг., (тыс. чел.) . 
Таблица1. 
Рост за 
1970 1980 1990 1995 период 
(%) 
Учреждения федерального пр-ва 2944 2821 3067 2856 97 
Федеральные законодательные учреждения 29 40 38 35 121 
Федеральные судебные учреждения 7 14 23 28 400 
Итого на федеральном уровне 2980 2875 3128 2919 98 
Штатные и местные органы 9822 13375 15219 16457 168 
Всего 12802 16250 18347 19376 151 
Ее динамика вполне типична для процесса "созревания" отраслей, когда их удельный вес после периода длительного роста стабилизируется, а затем начинает снижаться, свидетельствуя тем самым о том, что количественная -потребность в государственных услугах в основном насыщена, а ее дальнейший рост в основном удовлетворяется за счет повышения эффективности. В целом прямая занятость в госсекторе США находится в настоящее время на уровне всей обрабатывающей промышленности страны. 
Занятость в органах федерального правительства США 1940-1995 гг. (тыс. чел.)  
Таблица 2 
Министерства и службы 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 
Обороны ** 256 753 1047 1219 960 1034 802 
Сельского хоз-ва 98 84 99 118 129 123 113 
Социальные ведомства *** 9 13 62 112 163 129 132 
Внутренних проблем 46 66 56 75 77 78 76 
Юстиции 15 26 31 40 56 84 103 
Транспорта - - - 68 72 67 64 
Финансов 59 89 76 94 125 159 156 
По делам ветеранов 40 188 172 169 228 248 264 
Прочие 176 219 256 308 350 329 300 
Всего 699 1439 1808 2203 2161 2250 2010 
Население США ^млн. чел.) 132 151 179 205 228 250 263 
• Без служащих федеральной почты.  
• ** Гражданские служащие.  
• *** Ведомства здравоохранения, образования, социального обеспечения. 
Примечательно, что "траектория зрелой отрасли" наиболее выражена для учреждений федерального правительства, то есть для "чистого" административного аппарата. Более быстро росла занятость в региональных органах власти со сме¬шанным составом работников. Следует учесть, что из 2.1 млн служащих феде¬рального правительства только, примерно, четвертая часть сосредоточена в Вашин¬гтоне и вокруг него, а остальные работают в учреждениях разбросанных по всей стране. Из структурных тенденций наибольшего внимания заслуживает внушитель¬ный опережающий рост региональной сферы: в 1962 г. в ней было занято в 2,6, а в 1995 - в 5,6 раза больше, чем в центре. То же относится и к персоналу судебных органов, что несомненно отражает рост потребности в них и общее укрепление этой ветви власти. Резко усилилась социальная направленность деятельности госу¬дарства. С 1940 по 1995 год персонал социальных ведомств (без весьма обширной администрации по делам ветеранов) вырос почти в 15 раз при общем росте в 3 раза.  
Состав работников государственной сферы неоднороден. В отраслевом раз¬резе можно сразу выделить группу занятых в производстве услуг не имеющих ад¬министративного и политического характера. Это работники государственной поч¬ты, пожарной охраны, коммунальных служб, полицейские, преподаватели государ¬ственных школ и т.п. Большинство таких работников занято в пограничных с рын¬ком отраслях и имеют своих профессиональных аналогов в частном секторе. Ес¬тественно, что и подход к оценке эффективности их работы будет таким же как и в соответствующих учреждениях этого сектора. 
Специфику государственного сектора представляет сравнительно небольшая группа профессиональных политиков, управляющих и административных работни¬ков, уполномоченных по своему рангу принимать законодательные, исполнитель¬ные и судебные решения. К ним непосредственно примыкают помощники, советни¬ки, аналитики и далее - сотрудники технической части аппарата, обеспечивающие плавность "технологической" стороны управленческого процесса. Вся структура кадров государственного сектора полностью аналогично составу занятых в других сферах материального и духовного производства. Они также подраз¬деляются на обычные отраслевые и профессионально- квалификационные группы. К занятым здесь относится и сквозное деление на основных, вспомогательных и обслуживающих оборудование и "производственный процесс" работников. 
Также как и другие, эта сфера подвержена процессам структурной и техно¬логической рационализации. В политических активах администрации Рейгана зна¬чительную роль играли мероприятия по децентрализации государственного управ¬ления, а именно по делегированию ряда федеральных полномочий на уровень правительств штатов. Президент Клинтон был избран на второй срок отчасти и по¬тому, что он смог практически впервые в современной истории США предъявить общественности осязаемые успехи начатой им реорганизации центрального госу¬дарственного аппарата - данные о существенном абсолютном сокращении числа чиновников (это видно даже по приведенным здесь обобщающим таблицам), а также о решительной рационализации административного делопроизводства. Эти мероприятия очень напоминают практику современного менеджмента в частном секторе. 
Главный аргумент для оценки места государства в современном общест¬венном развитии США, конечно, состоит даже не в достаточно внушительных циф¬ровых подсчетах размеров кадрового потенциала, государственной собственности, или масштабов бюджетного перераспределения средств общества. В США этот показатель, свидетельствующий о прямом воздействии государственных ведомств на другие сектора существенно ниже, чем в странах Европы (смотри таблицу 3). 
Таблица 3. 
Совокупные государственные расходы ведущих стран (в % к ВВП) . 
Страна 1938 1950 1975 1980 1993 
США 16.9 22.2 34.6 33.7 34.4 
Япония 29.9 22.1 27.3 32.6 34.0 
Германия 43.6 36.4 48.9 48.3 50.0 
Франция 24.8 31.0 43.4 46.1 54.9 
Англия 21.1 36.8 46.6 44.9 56.2 
Это вовсе не означает, как иногда утверждают, сравнительной слабости роли американского государства. В распоряжении последнего имеется огромный арсенал других весьма действенных средств регулирования и контроля. Именно тот факт, что эти цифры, характеризующие состав отраслей госсектора, могут быть в отдельных странах на несколько процентных пунктов большими или меньшими не имеет принципиального значения. Те отрасли хозяйства, которые в других стра¬нах являются национализированными, в США не менее эффективно регулируются государством, не входя в состав госсектора. Рассмотренные в последующих главах материалы однозначно свидетельствуют о высокой степени государственного влия¬ния не связанного с областью расходования бюджетных средств. 
Как в материальном так и в духовном производстве, существуют своего ро¬да пограничные отрасли, в которых некоммерческие (в первую очередь государс¬твенные) и рыночные механизмы могут сосуществовать, оказываясь при этом рав¬но, более или менее эффективными с точки зрения разных целевых функций. Дос¬таточно назвать частное и государственное образование, здравоохранение, услуги информации, связи, транспорта и другие. Имеются и "анклавы социальности" внут¬ри негосударственных секторов, такие, например, как социальные программы час¬тной промышленности. Эти зоны представляют собой области не только конкурен¬тной борьбы, где выявляется пригодность учреждений и методов разного социаль¬ного типа, но и места межсекторного сотрудничества, совместных программ, парт¬нерства, практики преодоления конфликтов через компромиссы и тому подобное. На использовании этого плюрализма во многом базируется специфика гибкого, неавторитарного регулирования американского типа. Этот тип отношений также является предметом особого внимания во всех главах данной работы. 
Часто роль государства в США сводят к регулирующей роли федеральных учреждений, а затем основное внимание уделяется использованию правительствен¬ных бюджетно-финансовых рычагов, мероприятиям по обеспечению плавного эко¬номического роста (контроль уровня безработицы инфляции и тому подобное). На деле американская государственность неизмеримо шире, она пронизывает все уровни жизнедеятельности страны. Более того, она тесно переплетается с деятель¬ностью общественных структур гражданского общества. На долю государства при¬ходится огромная работа по созданию невидимой структуры, обеспечивающей единство и сопрягаемость экономических и социальных процессов, - единая систе¬ма отчетности, делопроизводства, аудита, сертификации, стандартизации, норм и правил обеспечения производственной и прочей безопасности. Тот факт, что во всех этих функциях принимают участие общественные и гражданские организации самого различного рода еще более заостряет и подчеркивает первичную осново¬полагающую роль государственных учреждений и правовых структур. Государство, таким образом, представляет собой крупный сектор народного хозяйства, который обслуживает особый тип воспроизводственных потребностей, имеет свои, от¬личные от частно-рыночной сферы некоммерческие механизмы саморазвития. 
 
Административные процедуры в зарубежных странах

Развитие новых научных идей, их реализация и законодательное оформление невозможны без учета опыта иностранных государств, его анализа и обобщения.

Общие тенденции становления института административных процедур в Российской Федерации обнаруживают потребность в принятии базового федерального закона, регламентирующего основные положения порядка совершения публично значимых действий органами исполнительной власти. Правотворческий процесс зарубежных стран подтверждает правильность выбранного вектора развития административно-процессуального законодательства. Между тем административные процедуры иностранных государств обладают некоторыми специфическими особенностями.

М. О. Ефремов отмечает, что западноевропейские административисты, исследуя административные процедуры, прежде всего ставят перед собой задачу ответить на вопросы о том, какую цель преследует их установление и почему органы публичной власти должны им следовать при принятии административных решений1.

Х. Соле, разрешая вышеуказанные вопросы, предлагает дифференцировать административные процедуры в зависимости от функций. Эти функции именуются инструментальными и неинструментальными. Так, процедуры, играющие обособленную роль и напрямую не связанные с принятием окончательного решения по делу, являются неинструментальными.

Административные процедуры, функционально направленные на рассмотрение конкретного административного дела и гарантирующие принятие справедливого решения независимым должностным лицом, должны признаваться инструментальными2.

Одной из первых попыток законодательного закрепления института административных процедур стало принятие в 1946 г. в США Закона об административной процедуре3. Г. И. Никеров справедливо подчеркивает, что этот закон был первой в странах общего права попыткой законодательного установления важнейших, принципиальных положений, регулирующих административную процедуру4.

Закон об административной процедуре подробно регламентирует все виды административной деятельности: нормотворчество, исполнительную, правоприменительную, правоохранительную деятельность (административную юстицию). Практически все действия административных учреждений и их должностных лиц охватываются нормами административно-процессуального права. Урегулированы все стадии административного процесса: расследование и сбор информации, подготовка проекта нормативного или индивидуального акта, рассмотрение его в открытом заседании, принятие решения по нему, обнародование, обжалование его в вышестоящие органы и суд.

Концептуально важной чертой административного процесса зарубежных стран, в том числе США, является установление ограниченного перечня принципов административно-процессуальной деятельности уполномоченных органов. В частности, основами административной процедуры США следует признать гласность и доступность процесса для населения. административный процедура зарубежный государство

Практическая реализация данного принципа осуществляется посредством широкого информирования граждан о работе администрации, проведения общедоступных заседаний, пропаганды правовых знаний и т. п.5 Активная нормотворческая деятельность в области установления административных процедур наблюдается и в отдельных штатах6.

Германская модель регулирования административных процедур связана с применением Закона об административно-процессуальной деятельности 1976 г. (Закон об административных процедурах)7, являющегося важной вехой в истории становления административно-процессуального законодательства Германии.

Административная процедура по вышеуказанному закону представляет собой деятельность органов власти, носящую внешний характер и направленную на проверку предпосылок дела, подготовку и издание административного акта или заключение публично-правового договора.

Граждане, желающие воспрепятствовать действиям административного органа или получить в официальном ведомстве какое-либо разрешение или льготу, участвуют в судебных спорах в качестве сторон. У них имеются все процессуальные права, которые предусмотрены законом для спорящих сторон в судебном процессе.

Необходимо отметить, что вид и объем прав граждан на участие в административной процедуре зависит от того, какие задачи выполняет данный административный орган, является ли требуемое решение относительно простым или многоступенчатым, какие общественные и частные интересы при этом затрагиваются. Административный орган должен реагировать гибко и сам выбирать подходящую в данном случае форму действий. Отказ от предписаний относительно формы и требование простоты и целесообразности административной процедуры позволяют добиться того, что для граждан облегчается доступ к администрации, а административная процедура ускоряется.

Самой простой формой административной процедуры является проводимая в большинстве случаев общая, или неформальная процедура. Она начинается с того, что гражданин подает ходатайство или сам орган власти приступает к действию по долгу службы. Если административный орган не обязан действовать немедленно, то он по своему служебному усмотрению решает, требуется ли в данном случае проведение административной процедуры, и если да, то когда (принцип целесообразности). Кроме того, действует принцип расследования, то есть административный орган сам выясняет обстоятельства дела и не привязан к ходатайствам сторон о предоставлении доказательств.

Участники каждой административной процедуры обладают обычно следующими правами: право на заслушивание, право на ознакомление с документами дела, право на сохранение личной и служебной тайны, право на получение разъяснений и рекомендаций, право на представительство. В ходе административной процедуры участники не располагают правовыми возможностями обжалования решения. Процессуальные действия государственного органа, как, например, отклонение ходатайства о предоставлении доказательства, отказ в праве на ознакомление с документами дела или отклонение ходатайства

об отводе должностного лица ввиду его пристрастности не могут быть обжалованы сами по себе. Гражданин должен дождаться вынесения решения, завершающего процедуру, каковым обычно является издание административного акта.

Названные выше права относятся исключительно к участникам административной процедуры. Это участие определяется формально. Участником является не просто то лицо, права которого могут быть ущемлены или каким-то образом затронуты в результате ожидаемого решения. Только лицо, которое участвует либо в силу закона, либо на основании заявления административного органа, признается участником административной процедуры. Если требуется участие многих лиц или также других ведомств, то появляются другие виды административных действий, к которым относятся:

формальная процедура, осуществляемая только на основании имеющегося в законе предписания и требующая подачи письменного ходатайства, а также проведения устного заседания перед изданием административного акта: производство по отчуждению имущества, получение разрешения на эксплуатацию установок, загрязняющих окружающую среду, производство по признанию определенных видов печатных изданий, оказывающих негативное влияние на молодежь;

процедура официального установления плана, предусматривающая подробное заслушивание многих участников в устных заседаниях. Применяется обычно при строительстве дорог, аэропортов или заводов по переработке мусорных отходов. Заключительный административный акт заменяет все требующиеся по закону решения как, например, разрешение на строительство, согласие ведомства по охране окружающей среды и т. п.;

многоступенчатая административная процедура, образуемая правовыми фигурами предварительного решения и частичного разрешения. Она используется в крупных проектах и позволяет, учитывая расходящиеся друг с другом частные и общественные интересы, шаг за шагом прояснять сложные вопросы8.

Активные процессы развития законодательства об административных процедурах происходят в Прибалтийских государствах и странах Скандинавии. Так, Латвия и Эстония в полной мере вовлечены в процесс создания административно-управленческих систем, приближенных к общеевропейским стандартам.

В феврале 2004 г. вступил в законную силу Закон Латвии «Об административной процедуре». До его принятия в стране не существовало специальной процедуры рассмотрения административных дел органами публичной администрации. Для обжалования действий органов власти лицо могло обратиться в суд общей юрисдикции, который рассматривал дела согласно Гражданскому процессуальному кодексу Латвии.

Важнейшим достижением рассматриваемого Закона стало выделение двух самостоятельных судебных систем, участвующих в рассмотрении административных споров: административной и общей. Однако помимо административной юстиции Закон Латвии «Об административной процедуре» предусмотрел:

1) перечень досудебных  процедур;

2) институт представительства;

3) доступность и простоту  подачи административной жалобы  и др.9

Близкими по содержательной модели приведенному выше Закону можно признать Закон Исландии 1993 г. «Об административной процедуре»10 и Закон Финляндии 2003 г. «Об административной процедуре»11. Общими характеристиками законов является то, что они не распространяют свое действие на судебные процедуры, банкротство, реквизицию собственности, полицию и армию. В них устанавливается перечень принципов совершения административных действий: равенство;

активность органов власти при рассмотрении административного дела; быстрота;

обстоятельность рассмотрения; национальный язык производства;

взаимопомощь органов публичной власти.

В числе важнейших прав лиц, участвующих в деле, необходимо выделить:

1) право быть заслушанным;

2) право на доступ к  информации;

3) право обжаловать принимаемые  решения в вышестоящие органы  и суд. Одной из особенностей  порядка разрешения административного  дела является схожесть его  процедур с действующим гражданско-процессуальным  законодательством России.

Пристального внимания заслуживает опыт законодательной деятельности государств -- участников СНГ. Так, 27 ноября 2000 г. в Республике Казахстан был принят Закон «Об административных процедурах»12, направленный на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению стабильного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими должностных полномочий во внеслужебных целях.

Под административными процедурами в Законе понимаются:

1) порядок принятия и  исполнения решений при осуществлении  государственными органами и  должностными лицами государственных  функций и должностных полномочий  и их оформление;

2) процедура организации  работы государственного аппарата;

3) процедуры рассмотрения  обращений граждан по реализации  их прав, а также административной  защиты прав и законных интересов  граждан;

4) основные начала процедур  принятия решений в области  экономики.

Административные процедуры применятся в деятельности:

Президента Республики Казахстан, государственных органов и должностных лиц, обеспечивающих деятельность главы государства, государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;

1) аппаратов палат парламента, Центральной избирательной комиссии  Республики Казахстан;