Государственный контроль в системе органов исполнительной власти в Республике Казахстан

 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  КОНТРОЛЬ  В  СИСТЕМЕ  ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

1. Контроль  - форма реализации исполнительной власти

В современных условиях существенно актуализируется проблема усиления контрольных начал в деятельности государства и особенно органов исполнительной власти, функционально призванных практически обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений. Исполнительная власть, ее онтологические, генетические, функциональные и собственно-юридические характеристики привлекали и привлекают внимание многих исследователей. При анализе исполнительной власти наряду с вопросами системно-структурного характера значительный интерес представляют собой ее субстанциональные характеристики, раскрывающие ее политико-юридическую природу и сущность. Тем более актуальна данная проблема в связи с тем, что в законодательстве конкретное нормативно-правовое закрепление дефиниции, раскрывающей содержание понятия «исполнительная власть», отсутствует. Анализ теоретических источников приводит к выводу о высоком уровне дискуссионности данного вопроса. Как правило, исполнительную власть рассматривают в широком понимании, как систему органов государственного управления, построенных иерархически, и в узком - как право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица [1]. При исследовании сущности исполнительной власти считается необходимым исходить из следующего: 1) исполнительная власть является неотъемлемой частью государственной; 2) государственная власть, в свою очередь, есть разновидность публичной политической власти; 3) государственная власть в целом и исполнительная власть, в частности, есть явления политико-юридического порядка, причем для понимания государственной власти существенное значение приобретают собственно юридические характеристики; 4) для характеристики исполнительной власти исходным, ключевым становится ее понимание как свойства государства, образующего наряду с другими его социальное качество [207, с.76].

Характерной чертой органов исполнительной власти является наделение их государственно-властными полномочиями (правоприменительными), возможность применять меры административно-принудительного характера, осуществлять контрольные и надзорные функции и ряд других [208, с.17].

В исполнительно-распорядительной деятельности органов данной ветви проявляются внешние способы ее объективации и практической реализации. Исполнительная власть ориентирована на реализацию законов и иных нормативно-правовых актов, соответственно, органы исполнительной власти наделены полномочием обеспечить процесс реализации законов. Для обеспечения данного процесса органы исполнительной власти предпринимают комплекс практических организующих, координирующих и контролирующих действий, подчеркивая специфический предмет своей функциональной направленности. В субстанциональном, системно-структурном и функциональном измерениях многоаспектность деятельности органов исполнительной власти (нормотворческая, правоустановительная, юрисдикционная, регистрационно-установительная, лицензионно-разрешительная, правоохранительная), характеризующаяся подзаконным характером, универсализмом, динамичностью и устойчивостью, проявляется в правовых формах подзаконного нормотворчества, правоприменения, контроля и надзора.

Содержание государственно-властных полномочий органов исполнительной власти составляют следующие элементы:

а) право издавать от имени государства юридические акты;

б) право обеспечивать реализацию юридических актов применением от имени государства мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения;

в) право осуществлять от имени государства надзор (наблюдение, контроль) за исполнением юридических актов;

г) право защищать юридические акты от нарушения путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения [209, с.126-127].

Таким образом, одной из характерных черт органов исполнительной власти является наделение их правом применять принуждение и осущестлять функции контроля [210, с.3]. Контроль является самостоятельной формой реализации исполнительной власти, обязательной при ее осуществлении (к примеру, при подготовке, принятии и исполнении решений государственных органов предусматривается контроль за исполнением решений этих органов). Государственный контроль как самостоятельная форма реализации исполнительной власти разделяется на следующие виды: а) общий контроль, осуществляемый Правительством Республики Казахстан; б) специализированный межведомственный (вневедомственный) контроль, в) внутриведомственный контроль.

 Самым важным в процессе  осуществления контроля является  достижение его эффективности. Высокое качество работы контролеров может быть достигнуто при соблюдении следующих условий: профессиональная компетентность специалистов, осуществляющих контроль (кадровое обеспечение контроля); полнота и достоверность исходных данных об объекте контроля, полученных при подготовке к контрольному мероприятию, на основе которых осуществляется контроль (проверка), то есть информационное обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в стадии, предшествующей непосредственному контролю; объективность, качество, оперативность и комплексность контроля, которые обеспечиваются совершенствованием используемых методов контроля (научно-методическое обеспечение) [211, с.23]. При общем контроле изучается комплекс вопросов деятельности подконтрольных объектов, и его осуществление связано с функционированием органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства Республики Казахстан, местных органов исполнительной власти. Контрольные полномочия органов исполнительной власти осуществляются:

- за исполнением законов республики, за их исполнением министерствами  и другими центральными и местными  исполнительными органами (статья 13 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»);

- за исполнением министерствами  и центральными исполнительныхми  органами, не входящими в состав  Правительства республики, законов, актов Президента и Правительства  республики (статья 16 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»);

- за соблюдением законности  при образовании и использовании  государственных валютных, финансовых  и материальных ресурсов (статья 9 Конституционного закона «О  Правительстве Республики Казахстан»);

- за исполнением актов Президента  республики министерствами, иными  центральными, а также и местными  исполнительными органами (статья 12 Конституционного закона «О Правительстве  Республики Казахстан»).

Органы исполнительной государственной власти общей компетенции в составе Правительства Республики Казахстан направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления. В данном ракурсе контроль призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных названным органам участках работы по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций [212, с.15-29].

В пределах своих полномочий Правительство Республики Казахстан на основании Конституции Республики Казахстан (ст. 66) и Конституционного закона Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан» контролирует составление и исполнение республиканского бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль.

Положения статьи 66 Конституции нашли отражение в статье 9 Конституционного закона от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан», в соответствии с которой исполнительная ветвь власти в порядке, определяемом Президентом республики, участвует в разработке республиканского бюджета и его изменениях, представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета; разрабатывает и осуществляет меры по укреплению финансовой системы республики; обеспечивает государственный контроль за соблюдением законности при образовании и использовании государственных валютных, финансовых и материальных ресурсов.

Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения республиканского бюджета. Согласно норм Бюджетного кодекса, проекты законов, предусматривающие сокращение доходов или увеличение расходов республиканского и местных бюджетов, могут быть внесены в Мажилис Парламента Республики Казахстан лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики Казахстан. Заключение Правительства Республики Казахстан формируется с учетом предложений Республиканской бюджетной комиссии. Аналогично регламентируются данные вопросы и на уровне местных органов государственного управления. Проекты решений местных представительных органов, предусматривающие увеличение расходов или сокращение доходов местных бюджетов, могут быть внесены на рассмотрение маслихатов лишь при наличии положительного заключения акима. Заключение акима формируется с учетом предложений соответствующей бюджетной комиссии [123].

 Как правило, составление бюджета основывается на Послании Президента Республики Казахстан; прогнозе социально-экономического развития страны на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; плане развития государственного или сектора экономики на очередной финансовый год.

Во исполнение норм статьи 24 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан» и Указа Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 года № 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан», Указа Президента Республики Казахстан от 12 марта 2010 года №936 «О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан Правительство Республики Казахстан приняло ряд постановлений, регламентирующих статус органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять финансовый контроль.

Практическую работу по исполнению республиканского бюджета осуществляет Министерство финансов Республики Казахстан, являющееся центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим руководство, а также в пределах, предусмотренных законодательством, межотраслевую координацию в сфере деятельности, отнесенной к его компетенции. Основными задачами Министерства являются:

- обеспечение формирования и реализация государственной политики в области исполнения государственного бюджета, таможенного, налогового контроля, внутреннего финансового контроля и государственных закупок, государственного регулирования производства и оборота табачных изделий, этилового спирта и алкогольной продукции, отдельных видов нефтепродуктов, банкротства (за исключением банков и страховых (перестраховочных) организаций), внесудебной процедуры ликвидации должника, реабилитационных процедур в отношении несостоятельных должников, управления государственной собственностью, бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудита;

- межотраслевая координация и  методологическое руководство в  сфере исполнения государственного  бюджета, бюджетного учета, таможенного, налогового контроля, внутреннего финансового контроля и государственных закупок, государственного регулирования производства и оборота табачных изделий, этилового спирта и алкогольной продукции, отдельных видов нефтепродуктов, банкротства (за исключением банков и страховых (перестраховочных) организаций), внесудебной процедуры ликвидации должника, управления государственной собственностью, реабилитационных процедур в отношении несостоятельных должников, бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудита. Для осуществления бюджетной политики и в целом государственного финансового контроля Министерство организует работу ведомств (комитетов). Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан (далее - Комитет) является ведомством Министерства финансов Республики Казахстан, осуществляющим в пределах своей компетенции реализационные и контрольно-надзорные функции в сфере исполнения государственного бюджета. Основными задачами Комитета являются:

- исполнение республиканского  бюджета;

- обслуживание местных бюджетов, в том числе счетов государственных учреждений;

- контроль соответствия действующему  бюджетному законодательству документов, представляемых администраторами  бюджетных программ и государственными  учреждениями в органы Комитета [213].

 В соответствии со статьей 24 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан» и Указом Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 года № 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» Правительство Республики Казахстан постановило упразднить Комитет финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан и образовать Комитет финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан с передачей имущества реорганизуемого Агентства Республики Казахстан по государственным закупкам. Соответственно принятому постановлению реорганизованы и государственные учреждения - территориальные органы Комитета финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан в государственные учреждения - территориальные органы Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан.

Комитет финансового контроля и государственных закупок является ведомством Министерства финансов Республики Казахстан, осуществляющим в пределах своей компетенции реализационные и контрольно-надзорные функции в области государственного финансового контроля и государственных закупок [214]. Комитет в процессе работы осуществляет проверку соответствия законодательству Республики Казахстан деятельности объектов государственного финансового контроля в части исполнения, ведения учета и отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, оценки их исполнения, использования грантов, активов государства, гарантированных государством займов, денег от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), остающихся в их распоряжении, а также контроль за организацией и проведением государственных закупок, соблюдением законодательства Республики Казахстан о государственных закупках.

 С вышеуказанными органами  контроля взаимодействует Налоговый  комитет Министерства финансов  Республики Казахстан [215], являющийся  ведомством Министерства финансов  Республики Казахстан, осуществляющим в пределах своей компетенции реализационные и контрольно-надзорные функции в сфере обеспечения поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджет, полноты и своевременности перечисления обязательных пенсионных взносов и социальных отчислений в Государственный фонд социального страхования. Основными задачами Комитета являются: обеспечение полноты поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, полноты и своевременности перечисления обязательных пенсионных взносов и социальных отчислений в Государственный фонд социального страхования; осуществление налогового контроля в порядке, установленном Кодексом Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговым кодексом).