Дисциплинарная ответственность государственных служащих в РФ

1. возбуждение дела о дисциплинарном проступке, служебное расследование;
2. рассмотрение дела и принятие по нему решения;
3. обжалование вынесенного решения по делу;
4. исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания.

В связи с этим, по каждой стадии дисциплинарного производства должны быть урегулированы вышеуказанные  вопросы последовательности и сроков совершения процессуальных действий, правила документирования и пр.

На стадии возбуждения дисциплинарного  производства современное законодательство о государственной гражданской  службе не определяет, кто и каким  образом должен выявлять проступки государственных гражданских служащих. В принятых за последнее время законах о госслужбе содержится лишь указание на то, что при проведении служебной проверки должен быть установлен факт совершения дисциплинарного проступка.

Отсутствие законодательно определенных поводов для возбуждения дисциплинарного производства, между тем, является, одной из главных проблем государственной службы и института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Очень часто, не только опоздания на службу, некорректное обращение с гражданами, неправомерные публичные выступления, но и должностные ошибки остаются «незамеченными» руководителями подразделений и кадровыми службами.

В связи с этим большая часть  действий государственных гражданских  служащих, являющихся, по сути, дисциплинарным проступком, не только остается безнаказанными, но и не фиксируются. Более того, до тех пор, пока право контроля и выявления проступков будет оставаться в рамках самого органа, законность, порядочность и дисциплина государственных гражданских служащих будут зависеть исключительно от соответствующего руководителя государственного органа.

Представляется необходимым создание самостоятельного органа, регулирующего  вопросы государственной службы и контролирующего соблюдение государственными гражданскими служащими служебной дисциплины, с обязательным привлечением к его деятельности представителей общественности и структур гражданского общества. Идея создания федерального органа, регулирующего вопросы государственной службы, практически единодушно поддержана научным сообществом. Однако нет единства мнений относительно статуса этого органа, его компетенции, подчиненности и месте в структуре органов исполнительной власти.

Представляется, данный орган должен быть многофункциональным. Для выполнения поставленных перед ним задач, этот орган, должен быть наделен соответствующими полномочиями, в частности, правом проведения проверок служебной дисциплины в государственных органах власти, соблюдения служебной этики государственными гражданскими служащими и т.п. Ему же можно было бы предоставить право рассмотрения должностных проступков.

Дополнительной мерой по обеспечению  обязательности рассмотрения любого проступка  государственного служащего являлась бы нормативно закрепленная обязанность  подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (отдела кадров) по проведению

обязательных проверок по соблюдению служебной дисциплины, а «не по мере возможности», как дело обстоит  сейчас.

Кроме того,  законодательно закрепленными поводами к возбуждению дисциплинарного производства должны быть:

- жалобы и обращения граждан  и юридических лиц;

- результаты проверки вышеуказанного  органа, регулирующего деятельность  государственных служащих, его обращения;

- результаты проверки, проведенной силами и средствами подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (отдела кадров) - внутренней проверки сроков исполнения обязанностей, служебного распорядка и прочее;

- результаты проверки вышестоящего  органа;

- заявление гражданского служащего о совершении дисциплинарного проступка.

По факту выявления дисциплинарного  проступка Федеральный закон  «О государственной гражданской  службе» устанавливает необходимость  истребования от гражданского служащего  объяснения в письменной форме.

С одной стороны, данное требование является некоей гарантией объективности  при рассмотрении дисциплинарного  проступка, позволяет гражданскому служащему изложить собственную  позицию по факту совершения дисциплинарного  проступка, привести уважительные причины, выразить свое отношение к совершенному проступку и т.п.

Вместе с тем, письменное объяснение не в полной мере решает вопрос правовой гарантии от произвольности принимаемых  решений.

Часть 8 статьи 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» среди прав гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, закрепляет право ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Однако это право ограничено условиями, что всегда может трактоваться не в пользу государственного служащего, а во-вторых, считаем, что право на ознакомление в нашей стране должно быть все-таки заменено на обязанность работодателя ознакомить. Практика показывает, что государственный служащий, имея право, фактически не может его реализовать, а потом еще обязан доказывать, что был лишен такой возможности. Установление обязанности работодателя будет дополнительной гарантией соблюдения справедливости при привлечении к дисциплинарной ответственности. Более того, необходимо законодательное закрепление принципа защиты от произвольности действий в ходе дисциплинарного производства с целью создания законодательного ориентира в деятельности государственных органов.

Безусловно, повышению эффективности  и результативности регламентации  дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих способствовало введение такого обязательного условия привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности как проведение служебной проверки. В ее рамках выясняются: а) тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка; б) степень вины гражданского служащего; в) обстоятельства; при, которых совершен дисциплинарный проступок;- г) предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей¹⁸.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривал право государственного служащего на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (пункт 10 части 1 статьи 9). Новый Федеральный закон о гражданской службе закрепляет в, качестве аналогичного право гражданского служащего на проведение служебной проверки (пункт 14 части 1 статьи 14).

Определения служебной проверки действующее  российское законодательство не содержит. Можно согласиться с уже известным понятием служебной проверки «как совокупности мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков или для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство»¹⁹.

Проведение проверки, как следует  из Федерального закона (пункт 4 статьи 59), поручается подразделению по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителя выборного профсоюзного органа. Как следует из пункта 6 статьи 59 Федерального закона, результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. В научной литературе такой рекомендательный характер заключения по результатам проверки критикуется, указывается, что «в таких условиях сложно гарантировать соблюдение принципа справедливости, а нередко и законности при рассмотрении дела о дисциплинарном проступке»²⁰.

Для решения этой проблемы в теории административного права предлагается создание специальных комиссий при органах управления государственной службой, формируемых по смешанному принципу, включая и независимых экспертов²¹, либо создание дисциплинарных судов как квазисудебных органов либо наделение функцией дисциплинарного производства создаваемых административных судов.

Несмотря на определенный прогресс в регламентации положений о  служебной проверке, остались нерешенными  вопросы: сроков назначения такой проверки; перечня государственных служащих и иных лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки, и вытекающего из этого права государственного гражданского служащего на отвод отдельных лиц.

Другой проблемой, которая не получила своего разрешения в федеральном законодательстве о гражданской службе, является проблема отсутствия норм о доказательствах, которые должны быть собраны в процессе проведения служебной проверки. Предусмотрена лишь, как мы уже отражали, необходимость получения письменного объяснения от гражданского служащего. Полагаем, что процедуры сбора доказательств, истребования письменного объяснения от лица, совершившего дисциплинарный, проступок, опроса лиц, которые могут что-либо, пояснить, по существу разбирательства, приобщения к делу иных материалов, имеющих значение для дела, не должны оставаться на усмотрение руководителя.

Результаты служебной проверки находят свое обобщенное выражение  в специальном документе, именуемом, «Заключение». Законодатель, не формулирует  требования, к данному документу, однако логично предположить, что, требования законности, полноты, объективности и своевременности должны быть положены в основу его содержания. Его юридическое значение ограничивается рекомендательным, характером, что при совершении государственным гражданским служащим должностного проступка не достаточно обоснованно. По действующему законодательству указанное заключение ложится в основу приказа о наложении дисциплинарного взыскания, либо по усмотрению руководителя органа - представителя нанимателя, сдается в архив без принятия какого-либо решения.

На наш взгляд назрела необходимость  установления в законе дополнительных прав государственного гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка. У государственного служащего есть важнейшее право обжалования вынесенного решения. Как указано в статье 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в конфликтной комиссии государственного органа или в суде.

Закон не регламентирует правовые последствия  подачи жалобы. Существуют мнения, что  последствия подачи жалобы должны быть аналогичны тем, которые предусматривают  процессуальные нормы административного, гражданского или уголовного права. В перспективе, при совершенствовании законодательства о государственной службе, целесообразно предусмотреть, чтобы подача жалобы приостанавливала исполнение вынесенного решения. Однако, в данном случае применение норм процессуального права по аналогии не вполне приемлемо и допустимо. С одной стороны, гражданский служащий бесспорно должен иметь право на обжалование любых приказов о дисциплинарной ответственности. Но приостановление дисциплинарного взыскания означает возможность допуска к исполнению на государственной гражданской службе недобросовестного государственного служащего, что негативно для интересов не только гражданской службы, но и общества.

Законодательство о государственной  гражданской службе стадию исполнения вынесенного решения о наложении дисциплинарного взыскания не регулирует. «Право налагать дисциплинарные взыскания предоставлено органу или руководителю, имеющему право назначать служащего на государственную должность государственной службы. Предусмотрено, что порядок наложения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом... Привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности в основном продолжает регулироваться нормами трудового законодательства, что явно не согласуется с реально складывающимся административно - правовым статусом государственных служащих, который постепенно утверждается в России».

По существу, большая часть дисциплинарных наказаний, за исключением увольнения и отстранения от должности, считается  исполненной с момента издания соответствующего приказа о наложении дисциплинарной ответственности и ознакомления с ним государственного гражданского служащего.

Вместе с тем считается, что  «в силу служебной подчиненности  между должностным лицом, применившим  наказание, и лицом, подвергнутым дисциплинарному взысканию, процедура исполнения вынесенного решения носит характер административных правоотношений (т.е. отношений власти - подчинения) и хотя бы по этому основанию должна быть подробно урегулирована законом.

Еще одной проблемой является отсутствие не столько установленного исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, сколько отсутствие четких указаний, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. В соответствии с действующим законом, вопрос о том, какое конкретно дисциплинарное взыскание применить к служащему, решается представителем нанимателя по его собственному усмотрению.

Оценить тяжесть дисциплинарного  проступка, его мотивы, вину государственного служащего возможно только исследовав детали конкретного дела, а закрепление за определенным проступком соответствующего дисциплинарного наказания практически невозможно. Однако, в реформируемой России, принцип неотвратимости наказания требует четких прописанных процедур, обязательности коллегиального рассмотрения дел о дисциплинарных проступках с участием представителей гражданского общества, системном контроле за государственными гражданскими служащими со стороны специально созданного для управления государственной службой государственного органа.

Таким образом, существующий в Российской Федерации порядок привлечения  государственного гражданского служащего  к дисциплинарной ответственности  нуждается в доработке не только для достижения целей публичной  власти, но и с целью защиты прав самих государственных служащих. Только оптимальный баланс взаимных интересов, детальная регламентация процедурной деятельности позволят достигнуть объективности, справедливости при привлечении к дисциплинарной ответственности, что, в конечном счете, кардинально решит одну из многих проблем государственной службы - проблему служебной дисциплины государственных гражданских служащих.