Законность и дисциплина в государственном управлении

Надзор заключается в  постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому надзор рассматривается как суженный контроль¹³.

 Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

В настоящее время в  России существуют три типа надзора:

- судебный;

- прокурорский;

- административный.

Последний – самый большой  по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных  служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского  надзора.

Властными субъектами надзорной  деятельности являются структурные  подразделения государственной  администрации, субъекты публичной  исполнительной власти¹⁴.

Если главная цель судебного  и прокурорского надзора –  обеспечение законности в стране, то основная цель административного  надзора – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная  администрация осуществляет главным  образом для предупреждения вредных  для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов  и т.д.), уменьшения тяжести их последствий.

Административный надзор всегда специализирован, направлен  на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

Административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи  с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов  власти, в плановом порядке.

Также административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными  надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые  их проверяют.

Административный надзор связан с широким применением  административного принуждения. Надзорные  структуры наделены большими юрисдикционными  полномочиями, в праве применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, административный надзор – надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм.

С одной стороны, он средство административного воздействия, вид  исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих  общественных отношений и материальных ценностей и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений.

Административный надзор осуществляется специальными федеральными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан.

Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения.

Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие – как структурные подразделения государственных органов. К органу, самостоятельно функционирующему, относится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих административный надзор, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России; Государственная противопожарная служба входит в систему МЧС России; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчинена Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

- полномочия по предупреждению правонарушений;

- полномочия по пресечению правонарушений;

- полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

- полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входящим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство отдельных видов работ, а также заключения по проектам строительства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении начавшегося правонарушения¹⁵.

В соответствии со своими полномочиями органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, приостанавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.

Большинство органов административного надзора наделены правом привлечения виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл.23 КоАП РФ (органы внутренних дел; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственного энергетического надзора и др.).

Те органы административного надзора, которые выявили правонарушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о таких правонарушениях федеральным судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными путями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;

- порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

- порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов и другие нормативные правовые акты.

Некоторые органы административного надзора утверждают нормы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.

Одной из форм участия органов административного надзора в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или согласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

Среди органов, осуществляющих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона РФ «О полиции»¹⁶, на полицию возлагается осуществление следующих видов административного контроля (надзора):

- контроль за поведением  граждан в общественных местах;

- контроль за соблюдением  законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую  и торговую деятельность;

- контроль за объектами  лицензионно-разрешительной системы;

- надзор и контроль  за безопасностью дорожного движения;

- контроль за соблюдением  паспортно-регистрационных правил;

- контроль за соблюдением  правил пребывания в России  иностранных граждан и лиц  без гражданства;

- контроль за частной  детективной и охранной деятельностью;

- контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осужденными к лишению свободы и осужденными, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы;

- контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Проблемы обеспечения законности в административно-надзорной деятельности

 

 

Значение законности в деятельности субъектов административного надзора невозможно переоценить, прежде всего, в силу направленности данной деятельности на граждан и организации, не находящиеся в отношениях подчиненности органам исполнительной власти. Нарушения законности субъектами, призванными ее обеспечивать, оказывают разрушающее воздействие на правосознание российского общества.

Рудольф фон Иеринг отмечал, что никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, не может сравняться с той, которую совершает установленная  власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж  и блюститель закона превращается в  его убийцу. Справедливо сравнение  такого стража закона с врачом, отравляющим  больного; опекуном, придушающим опекаемого¹⁷.

Многочисленные факты  нарушений законности, по оценкам  экспертов, ежегодно обходятся нашей  стране в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг  малых предприятий до 5,5%, а в  отдельных отраслях производства достигают 30%¹⁸.

В результате административный надзор становится одним из основных административных барьеров, препятствующих развитию отечественной экономики.

Так, в Индексе ОЭСР, отражающем характер государственного регулирования экономики, посчитанном для России, административный надзор составляет около 40% от всей массы барьеров в предпринимательстве.

Способствовать разрешению данной проблемы призваны защитные механизмы, предусмотренные в Федеральном  законе РФ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹⁹, а также усиление внимания к субъектам административного надзора со стороны органов прокуратуры²⁰.

 Как видится, для того чтобы создать условия для развития предпринимательства, требуется ограничить интенсивность административного надзора. Этой цели служат нормы названного Федерального закона № 294-ФЗ. Так, существенно изменилась периодичность проведения плановых проверок. Введен Сводный план проведения плановых проверок, который обязывает органы административного надзора согласовывать даты проведения проверок и организовывать проведение совместных проверочных мероприятий. Кроме того, внеплановые контрольные мероприятия теперь могут проводиться только после проверки их законности и обоснованности прокурорами. 
Вместе с тем необходимо учитывать, что административный надзор осуществляется не столько и не только для того, чтобы выявлять нарушения требований нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные условия осуществления предпринимательской деятельности.